中國管制體制的改革深化和制度重構(gòu)——首屆 “政府管制論壇”會議綜述

唐要家,袁 巧

(1.浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院,浙江 杭州 310018;2.浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易學(xué)院,浙江 杭州 310018)

2012年4月21日,由浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院舉辦的 “首屆政府管制論壇”在杭州舉行,與會專家圍繞中國管制體制改革深化和制度重構(gòu)問題進(jìn)行了深入的學(xué)術(shù)交流和探討,提出了很多新的理論觀點(diǎn)。

一、管制體制改革與制度重構(gòu)

政府管制是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的一項(xiàng)重要的基本職能。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院王俊豪教授指出,“管制”、“規(guī)制”和 “監(jiān)管”從概念上來說是相同的,但政府管制不同于行政管理,更不是政府對市場的行政干預(yù),它是政府為應(yīng)對市場失靈而主動采取的政策選擇。政府管制分為經(jīng)濟(jì)性管制、社會性管制和反壟斷管制。從世界各國管制體制改革的趨勢來看,放松經(jīng)濟(jì)性管制和強(qiáng)化社會性管制是基本趨勢,競爭和民營化是放松經(jīng)濟(jì)性管制的主要內(nèi)容。有效的政府管制不僅需要科學(xué)的政策設(shè)計(jì),還需要建立有效運(yùn)行的管制行政體制。

在中國市場化改革和管制體制重建的過程中,如何處理好市場和政府的關(guān)系一直是一個沒有很好解決的問題。在改革過程中,不該市場化的領(lǐng)域出現(xiàn)了過度市場化,該市場化的領(lǐng)域則存在過度管制,市場化改革沒有與政府管制同步推進(jìn),結(jié)果在很多領(lǐng)域出現(xiàn)了管制 “錯位”、“缺位”與 “越位”并存的局面。山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院張曉瑩博士指出,相對于美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家政府管制建立在市場機(jī)制較完備、法治較健全的環(huán)境下,中國的政府管制則處在市場機(jī)制尚處于發(fā)育階段、法治尚不健全以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍大量存在的環(huán)境下。中國管制體制改革需要遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和良好管制的基本原則,合理劃分市場與政府的邊界,充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用,政府管制應(yīng)該僅限于市場失靈的領(lǐng)域,從而使政府管制真正發(fā)揮其優(yōu)勢與作用,成為一種高質(zhì)量的政府調(diào)節(jié)工具。

管制改革是當(dāng)今世界各國最為重要的政府改革議題之一,成功的管制改革必須基于良好的治理原則與制度設(shè)計(jì)。因此,管制治理是實(shí)現(xiàn)良好管制的重要保障。山東財(cái)經(jīng)大學(xué)宋敏副教授指出,中國的管制改革實(shí)踐距離良好管制尚有一定距離,具體表現(xiàn)為可問責(zé)性嚴(yán)重缺乏、管制過程不透明、利益相關(guān)方參與缺位、政府管制法定性不足、政府承諾能力有限等。為實(shí)現(xiàn)政府管制的良好治理,中國的管制改革應(yīng)依據(jù)良好管制治理的基本原則,建構(gòu)多元主體共同參與的政府管制多中心治理框架,為管制改革的有效性提供基礎(chǔ)性的制度保障。政府管制的多中心治理是管制改革和發(fā)展的目標(biāo)與方向,其過程具有艱巨性和長期性,實(shí)現(xiàn)路徑包括：合理界定政府邊界,規(guī)范政府職能;完善相關(guān)管制立法,實(shí)現(xiàn)依法行政;加強(qiáng)立法和司法在管制過程中的地位和作用,實(shí)現(xiàn)有效的立法監(jiān)督和司法審查;改革政府管制機(jī)構(gòu),建立科學(xué)的管制機(jī)構(gòu)體制;培養(yǎng)成熟的企業(yè)和消費(fèi)者主體,構(gòu)建公民社會。

針對電力等壟斷行業(yè)改革進(jìn)展緩慢的問題,浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院唐要家教授指出,推進(jìn)壟斷行業(yè)管制體制改革必須有效化解利益集團(tuán)對改革動力的耗散。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中,與競爭性行業(yè)的市場化改革不同,壟斷行業(yè)體制改革無法通過誘致性制度變遷來實(shí)現(xiàn)。由于它更多的是對既得利益的消除,由此造成改革的動力相對不足,改革的阻力則會較大。為維持原有的利益和分割更多的新利益,既得利益集團(tuán)會通過各種方式應(yīng)該改革方案的制定和改革政策實(shí)施。與西方國家 “立法先行”的憲政治理下的壟斷行業(yè)改革模式不同,中國壟斷行業(yè)體制改革是典型的行政主導(dǎo)體制。概括來說,中國改革政策的實(shí)施實(shí)際上是一個層級制的行政主導(dǎo)結(jié)構(gòu),主要涉及三個基本的主體——制度企業(yè)家 (決策者)、政策實(shí)施部門 (執(zhí)行者)和壟斷企業(yè) (被改革者)。它是一個不同主體的動態(tài)博弈過程,由于這三個基本主體各自的利益偏好存在差異,不同利益集團(tuán)的政治博弈耗散了改革的動力。為確保提高社會總福利的改革政策得到有效推進(jìn),必須形成一個有效激勵制度企業(yè)家與政策實(shí)施部門的組織實(shí)施體制和有效制約壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)政治影響活動的政治和行政運(yùn)行規(guī)則,實(shí)現(xiàn)由外生型強(qiáng)制性制度變遷向內(nèi)生型強(qiáng)制性制度變遷的轉(zhuǎn)化,凝聚改革共識,形成改革合力。

二、電信行業(yè)管制與反壟斷政策

20世紀(jì)90年代以來,世界范圍內(nèi)興起了一場三網(wǎng)融合的發(fā)展浪潮,網(wǎng)絡(luò)融合成為網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。雖然我國三網(wǎng)融合的進(jìn)程取得了一定的成績,但與發(fā)達(dá)國家相比還是明顯滯后且受到多種因素的共同制約。東南大學(xué)胡漢輝教授認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)融合的推進(jìn)需要一個 “融合”的政策環(huán)境,網(wǎng)絡(luò)功能的整合要求政府職能進(jìn)行整合,建立跨產(chǎn)業(yè)的橫向融合的管制機(jī)構(gòu)。電信業(yè)是一個技術(shù)快速進(jìn)步的領(lǐng)域,對電信業(yè)的政府管制和反壟斷政策必須考慮電信產(chǎn)業(yè)獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。西安郵電大學(xué)陸偉剛教授認(rèn)為,傳統(tǒng)的電信產(chǎn)業(yè)管制之所以失靈,是因?yàn)樵陔p邊市場中運(yùn)用了單邊市場的邏輯。由于技術(shù)與市場的變動,電信產(chǎn)業(yè)價值鏈已不再是單向線性的價值鏈,而是具有雙邊市場特征的產(chǎn)業(yè)。在雙邊市場條件下,原先認(rèn)為要加以管制的企業(yè)行為實(shí)質(zhì)是雙邊市場的固有特性。傳統(tǒng)的基于單邊市場的管制加劇了企業(yè)市場行為的扭曲,帶來了管制失靈。因此,需要對傳統(tǒng)的管制體制進(jìn)行一系列創(chuàng)新,建立新的管制體制。

針對中國電信、中國聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)接入價格歧視壟斷案,復(fù)旦大學(xué)白讓讓教授指出,壟斷者具有通過接入價格設(shè)定來實(shí)施縱向市場圈定的激勵。該問題的產(chǎn)生與產(chǎn)業(yè)重組和管制模式之間有著直接的關(guān)系,由于缺乏對 “全業(yè)務(wù)、不對稱”結(jié)構(gòu)下主壟斷運(yùn)營商行為的制約,電信結(jié)構(gòu)重組沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的競爭效應(yīng)。政府管制不僅沒有有效制約在位壟斷者的濫用行為,反而為企業(yè)行為扭曲提供了支持。因此,中國電信業(yè)的管制重建滯后于市場結(jié)構(gòu)的變化,這是制約競爭有效性的關(guān)鍵因素。在中國電信、中國聯(lián)通反壟斷案中,如何獲取確鑿的證據(jù)成為反壟斷執(zhí)法能否成功的關(guān)鍵。對此,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心吳緒亮副研究員認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)證據(jù)是反壟斷執(zhí)法中最重要、最關(guān)鍵的證據(jù)。對于經(jīng)濟(jì)證據(jù),可以通過臨界性損失和模擬分析等方法來獲得。

由于在電信等行業(yè)反壟斷政策和管制政策并存,那么該如何處理二者之間的關(guān)系呢?江西財(cái)經(jīng)大學(xué)王自立教授認(rèn)為,反壟斷法與管制政策協(xié)調(diào)的模式更適合中國的現(xiàn)實(shí)需要。在中國的反壟斷改革中,必須確保反壟斷法對管制行業(yè)在內(nèi)的一切市場主體的限制競爭行為擁有審查權(quán),明確反壟斷法對反競爭行為的優(yōu)先執(zhí)法權(quán)。同時,以司法指南的形式將反壟斷豁免制度清晰化,這樣既便于管制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)的溝通,也有利于提升整個產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。

三、電力行業(yè)體制改革與管制政策

電力行業(yè)是重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),市場化取向的電力體制改革是確保電力穩(wěn)定供應(yīng)和持續(xù)高效發(fā)展的重要基礎(chǔ)。2002年國家發(fā)布了 《電力體制改革方案》,明確提出了以 “打破壟斷、引入競爭”為核心的市場化導(dǎo)向的電力體制改革目標(biāo)。至今,電力體制改革已進(jìn)行了10年,其成效如何?電力體制改革和管制政策的走向是什么?這些都成為有待研究的問題。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院唐要家教授指出,2002年以來的電力體制改革離市場化改革的目標(biāo)和電力體制改革方案確定的階段性目標(biāo)仍有很大的距離,行業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制沒有得到根本改變,階段性改革任務(wù)并沒有得到很好的貫徹實(shí)施,甚至個別的改革領(lǐng)域進(jìn)展緩慢、停滯乃至倒退。目前,電力行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的電力短缺、煤電矛盾和發(fā)電企業(yè)虧損等問題都是電力體制改革嚴(yán)重滯后下各種體制沖突的必然體現(xiàn),中國電力行業(yè)缺的不是電力供應(yīng),而是實(shí)現(xiàn)電力穩(wěn)定高效供應(yīng)的制度基礎(chǔ)。因此,繼續(xù)推進(jìn)市場化取向的電力體制改革是化解電力行業(yè)各種矛盾的基礎(chǔ)。

價格機(jī)制是實(shí)現(xiàn)電力供需平衡和促進(jìn)電力行業(yè)持續(xù)高效發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制。電價改革是整個電力體制改革的核心和難點(diǎn),市場化的價格機(jī)制是解決近年來煤電矛盾和區(qū)域性 “電荒”蔓延的主要政策選擇。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心姜春海副研究員指出,2004年以來雖然政府不斷上調(diào)上網(wǎng)電價,但遠(yuǎn)抵不上電煤價格的上漲。上網(wǎng)電價是影響火電發(fā)電量的最重要因素,季度上網(wǎng)電價提高1分/千瓦時,火電季度發(fā)電量就提高大約2400億千瓦時。據(jù)此,他提出應(yīng)小幅、快頻上調(diào)上網(wǎng)電價,并盡快完善電煤交易市場和加快組建煤電一體化的能源集團(tuán)。

國家電監(jiān)會是中國設(shè)立的第一個獨(dú)立管制機(jī)構(gòu),但由于傳統(tǒng)的行政多頭管理體制導(dǎo)致 “政監(jiān)不分”、“職能交叉”等諸多問題,致使其無法有效發(fā)揮作用。電力行業(yè)多頭管理不僅存在管制決策時效差、管制效率低等弊端,而且還存在相關(guān)主管部門被產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)俘獲的問題,妨礙了管制決策的公正和獨(dú)立。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院朱曉艷副教授指出,電力行業(yè)管制機(jī)構(gòu)改革的方向是基于大部制改革使其成為未來能源部下屬的行業(yè)管制機(jī)構(gòu)。為保證電力管制的科學(xué)有效,除要求管制活動的公正、透明、講求誠信外,還必須通過立法建立相關(guān)的制度,加強(qiáng)對管制者的監(jiān)督制衡,以保證管制者不濫用權(quán)力。

四、城市公用事業(yè)管制理論與政策

城市公用事業(yè)是由為城市生產(chǎn)生活提供必需的產(chǎn)品和服務(wù)的具體行業(yè)組成的,主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。20世紀(jì)90年代以來,我國先后在城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛艘源龠M(jìn)競爭和鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入為核心內(nèi)容的市場化改革。隨著城市公用事業(yè)市場化的不斷深入,大力加強(qiáng)政府管制的必要性日益突出,迫切需要建立與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代管制體制。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院高偉娜副教授在對公用事業(yè)歷史上的三種不同管制模式和改革動因分析基礎(chǔ)上提出,加快公用事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)特性,體制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)既能激勵公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率、增加總供給,又能確保弱勢群體可以分享到這種增長的好處。

建立合理的水價形成機(jī)制,成為城市供水管制的核心問題。南開大學(xué)馬云澤副教授以天津市城市供水行業(yè)為樣本,基于充分的調(diào)研數(shù)據(jù)分析指出,目前天津城市供水行業(yè)價格管理還存在水價偏高、水價差異明顯、水價中政府代收項(xiàng)目過多、水價形成機(jī)制不完善、缺乏規(guī)范、合理、統(tǒng)一的水價標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大和標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理、城市供水管制體制存在 “多龍治水”和 “分級管理”等諸多問題。據(jù)此,他提出了轉(zhuǎn)變政府干預(yù)市場方式,建立健全公共財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,建立統(tǒng)一的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)體系,切實(shí)推進(jìn)城市供水市場化進(jìn)程的政策建議。

在公用事業(yè)改革過程中,確保所有的社會成員都能夠以合理的價格來平等地享受城市公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù),既是城市公用事業(yè)改革的重要內(nèi)容,也是城市公用事業(yè)改革的目標(biāo)要求。傳統(tǒng)上,中國城市公用事業(yè)的普遍服務(wù)主要是以政府的財(cái)政投入來實(shí)現(xiàn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要包括交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)基金等,普遍服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制主要包括特許經(jīng)營拍賣、普遍服務(wù)的成本計(jì)算、普遍服務(wù)的定價等。北京工商大學(xué)馮中越教授重點(diǎn)分析了供水普遍服務(wù)中的價格——收入補(bǔ)償機(jī)制問題,具體設(shè)計(jì)了一個帶收入補(bǔ)償?shù)碾A梯水價方案,并提出了供水普遍服務(wù)中價格-收入補(bǔ)償機(jī)制的政府管制政策。井岡山大學(xué)彭樹宏講師基于內(nèi)生市場結(jié)構(gòu)拍賣理論設(shè)計(jì)了普遍服務(wù)分配機(jī)制,為普遍服務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)提供了新的思路。

五、社會性管制理論與政策

社會性管制是指為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生、保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的,對社會經(jīng)濟(jì)主體各種特定行為依法進(jìn)行政府管制。目前,我國政府社會性管制明顯滯后,社會性管制領(lǐng)域存在突出的管制不足、管制失靈的問題。日益加劇的環(huán)境污染問題,頻發(fā)的煤礦礦難問題,層出不窮的假酒、假藥和有毒食品等問題,這些都反映了我國政府社會性管制職能的缺失和社會性管制能力的不足。因此,加強(qiáng)社會性管制、提高社會性管制有效性成為一個迫切的要求。對于處在轉(zhuǎn)軌期的中國而言,強(qiáng)化社會性管制的關(guān)鍵在于改善管制質(zhì)量,提高管制效率。對社會性管制績效進(jìn)行測度與追蹤,是減少管制失靈、提高管制效率必不可少的環(huán)節(jié)。山東財(cái)經(jīng)大學(xué)李真講師設(shè)計(jì)了我國社會性管制評價指標(biāo)體系,并對近年來我國社會性管制的績效及其影響因素進(jìn)行了評價分析。研究表明中國社會性管制的效率較低,總體質(zhì)量不高,存在著社會性管制失靈問題。這一方面是因?yàn)槲覈幍慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段,另一方面與我國社會性管制體制不完善有關(guān),社會性管制發(fā)揮作用缺乏有效的體制基礎(chǔ)。

社會性管制是影響社會和諧穩(wěn)定的重要問題,建立有效的社會性管制體制要求革新理念、創(chuàng)新制度和完善手段。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院郭劍鳴教授認(rèn)為,我國社會性管制要以風(fēng)險社會為視域,厘清社會管理新風(fēng)險;以生活政治為理念,建構(gòu)社會管理新機(jī)制;以強(qiáng)化社會性管制為抓手,創(chuàng)新社會管理職能。浙江工商大學(xué)周曉梅教授討論了食品安全治理制度設(shè)計(jì)問題,認(rèn)為僅僅靠市場機(jī)制、法律和政府管制三者當(dāng)中的單個機(jī)制是無法有效解決問題的,需要構(gòu)建三者有機(jī)結(jié)合的食品安全治理架構(gòu)。在短期內(nèi),我們應(yīng)通過完善法律和管制制度對提供不安全食品的企業(yè)形成約束;從長期來看,隨著我國食品市場不斷成熟,市場內(nèi)生演化形成的市場聲譽(yù)機(jī)制對食品企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)安全的食品產(chǎn)生較強(qiáng)的激勵約束,此時市場機(jī)制將成為主要的機(jī)制,政府管制的作用將逐步下降。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府制定科學(xué)的激勵性減排政策,同時這些政策能否取得成效還必須符合每個微觀主體的行為激勵。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院的王建明副教授對削減家庭消費(fèi)型碳排放的管制政策問題進(jìn)行了研究,指出特定管制政策的有效性都是有一定的前提條件的,將多種管制政策組合使用往往會更有效。

中國礦業(yè)大學(xué)的錢永坤教授討論了國有重點(diǎn)煤礦安全生產(chǎn)的問題,他收集了建國以來國有重點(diǎn)煤礦百萬噸生產(chǎn)死亡率的數(shù)據(jù),指出1978年以后國有重點(diǎn)煤礦對安全的重視程度是不斷加強(qiáng)的,國有重點(diǎn)煤礦對安全的重視程度超過追求產(chǎn)量增加,這否定了國有重點(diǎn)煤礦只重視經(jīng)濟(jì)效益、忽視安全生產(chǎn)的主流看法,安全生產(chǎn)責(zé)任追究制度是導(dǎo)致1978年百萬噸死亡率逐年下降的關(guān)鍵因素。因此,進(jìn)一步完善安全責(zé)任追究制度是降低煤礦安全事故的重要政策。