我國《反壟斷法》的立法目的研究*

張 駿

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

一、我國《反壟斷法》立法目的的總體評價

我國在反壟斷法的立法過程中，對立法目的經(jīng)過了反復的研究，聽取了各方面的意見，最終形成了比較統(tǒng)一的認識，即我國《反壟斷法》的立法目的應(yīng)當與反壟斷法的發(fā)展趨勢一致，采取多元化和多層次的模式，沒有必要一一列明，只要分出主要目標和次要目標，有選擇地加以規(guī)定即可。[1]普遍觀點認為，反壟斷法的主要目的應(yīng)當是“保護競爭而不是保護競爭者”。它的基本含義是，反壟斷法維護的是市場競爭機制，通過預(yù)防和制止壟斷行為，維護良好的市場競爭秩序，使經(jīng)營者在市場中能夠自由地從事經(jīng)濟活動，避免受到不良競爭秩序的損害，從而達到提高經(jīng)濟運行效率、保護競爭者以及實現(xiàn)其他社會目標的目的。同時，維護消費者合法權(quán)益已經(jīng)越來越多地成為各國反壟斷法的立法目的之一，我國反壟斷法也不能例外。而維護公共利益則是我國社會主義制度的本質(zhì)要求。[2]因而，我國的《反壟斷法》開宗明義，在第1條中規(guī)定：“為了防止和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法?！?/p>

但也有國外學者指出，這一條款包括的目標過于寬泛和具體，這表示了政策制定者決意要制定包含各種目標的反壟斷法，在某種意義上，是要讓這部法律無懈可擊。但是這卻很可能困擾那些認為法律應(yīng)與其目標相一致的競爭法律師，并為建立反壟斷法適用的清晰框架留下空間。不能簡單地從這一條款的字面含義中看到該法適用的程度，“公共利益”和“社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”這些詞匯的具體價值有賴于它們對個案判決的影響。這里的合法權(quán)利和利益是否與在競爭環(huán)境中從事市場行為的權(quán)利相聯(lián)系，還是這些詞匯意欲納入更為廣泛的權(quán)利束，也許包括了分配結(jié)果？《反壟斷法》規(guī)定了壟斷者以不公平的高價出售產(chǎn)品違法，雖然與歐盟的做法相一致，但卻暗示了更為廣泛的豁免，而不是僅僅局限于保護競爭過程。[3]還有外國學者認為，我國的反壟斷法立法目的之所以如此廣泛和具體，主要有以下三種可能：一種解釋是中國的政策制定者充分認識到了本國立法存續(xù)的期間，所以其制定法律的目的是要讓其經(jīng)得起時間的考驗。另一種解釋可能是，《反壟斷法》背后的立法意圖是制定與本國的國際經(jīng)濟政策相一致的法律，這樣就可以吸引公司的外資，而這類公司往往很熟悉其主要貿(mào)易伙伴，比如歐盟的法律環(huán)境。第三種解釋是部分的政策制定者有著特定的意圖和興趣，要使得在與反壟斷法有關(guān)案件的裁決過程中，法官的潛在作用最小化，以此來防止反壟斷法明確目標可能的司法判決及條款準確適用的發(fā)生。然而，這樣的決定無論如何都可是有爭議的，也定會引起更多的問題，而不是如其所愿，避免發(fā)生問題。[4]

由此可見，對于我國《反壟斷法》的立法目的，國內(nèi)學者基本是持肯定的意見，認為這一條款確立了多元化的目標，適應(yīng)了國際上反壟斷法的發(fā)展趨勢。而有的國外的學者則指出了某些不足：條款確立的目標過于寬泛、具體，但有些目標如“公共利益”“社會主義市場經(jīng)濟”無法予以界定，以致很難把握其實際功效。還有國外學者揣測了這一條款的立法意圖，雖然主觀臆斷的成分過高，但卻也不乏合理的因素，比如該條款可能限制了法官在反壟斷案件中的作用。綜合上述國內(nèi)外學者的分析，總體而言，我國《反壟斷法》的立法目的還是較為科學、合理的，但也并非完美無缺，具體表現(xiàn)在有些目標過于模糊，無法涵攝具體法條，也不能有效地指導司法實踐；有些措辭還不夠嚴謹，容易引起歧義。

二、我國《反壟斷法》立法目的的具體分析

(一)對合理目的的探討

有學者指出：“對大多數(shù)國家和地區(qū)的立法考察表明，反壟斷法的立法目的通常呈現(xiàn)出多元化特征，雖然各國或地區(qū)的具體選擇和表述上并不完全相同，但一般而言，反壟斷法涵蓋的基本立法目的可以包括包含市場競爭、提高經(jīng)濟效率和維護消費者利益”。[5]我國《反壟斷法》第1條也包含了這三個目標：保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益。以下將對其進行簡要探討。

1.保護市場公平競爭

對于保護市場競爭，各國反壟斷立法和理論都一致認可。但我國提出的具體目標是保護市場公平競爭，而大多數(shù)國家更看重的是保護自由競爭。有學者指出：“事實上，因為反壟斷法的理念是反對壟斷，反對限制競爭，是要為企業(yè)、為經(jīng)營者爭取參與市場競爭的權(quán)利，這種權(quán)利實際就是一種自由。因此，反壟斷法最重要的功能是保護自由競爭?！盵6]通過我國近30年來的經(jīng)濟體制改革，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立。改革過程中的重要一環(huán)，就是引入市場機制，盡可能地打破各個部門、行業(yè)的壟斷。眾所周知，市場機制的核心無疑就是競爭，而如哈耶克所言：“競爭可以作為一個發(fā)現(xiàn)過程，它的特點是無法根據(jù)它發(fā)揮作用的具體事例加以檢驗，它只能反映在這樣的事實中，即同任何其他安排相比，市場都會占有優(yōu)勢?！盵7]由此，競爭可被視作尋求未知問題答案的進程。在此進程中，各種信息都能得到充分的傳遞，企業(yè)便能通過各類信息做出決策，進行相應(yīng)的生產(chǎn)以滿足消費者的需求，從而使得各種利益都得以協(xié)調(diào)。要引入競爭機制，首先就要保證有足夠多的競爭主體能自由地進入市場，參與競爭，而這就需要由國家立法來加以保障，《反壟斷法》應(yīng)是題中之意。

我國《反壟斷法》的第6條、第17條體現(xiàn)了公平競爭的因素，但是這兩個條文絕不足以顯示反壟斷立法目的應(yīng)是公平競爭。也許在當今的經(jīng)濟、社會條件下，國人對公平的渴求特別強烈，加之傳統(tǒng)文化觀念中，對于公平的崇尚，反壟斷法采用了公平競爭這個措辭，但這卻有可能對反壟斷執(zhí)法帶來不利的影響。反壟斷法首先要考慮的是保證競爭主體在法定的范圍內(nèi)，有自由競爭的權(quán)利，而非公平問題。如果反壟斷執(zhí)法不考慮行為對限制競爭的影響，即行為對自由競爭的損害，如何認定公平與否？如果微軟拒絕公開通信協(xié)議的行為沒有損害市場競爭，又怎能說它的拒絕行為不公平呢？自由與公平無論是語義、內(nèi)涵都有所不同，應(yīng)當以區(qū)別。無論我國的《反壟斷法》是出于何種考慮，采用公平競爭這一表述都有欠妥當，應(yīng)表述為保護自由競爭或保護競爭。但是總體來說，這個目標是合理的，只是表述有所欠缺而已。

2.提高經(jīng)濟運行效率

提高經(jīng)濟效率是反壟斷法的重要立法目的，理論界對此有著較為統(tǒng)一的看法。判斷一個競爭的經(jīng)濟體制……的關(guān)鍵問題是：這種經(jīng)濟成果的效率如何。[8]在我國，經(jīng)濟效率意味著配置效率和生產(chǎn)效率。毫無疑問，利用反壟斷法保護競爭，市場可以同時達到配置效率和生產(chǎn)效率的目標。這些效率最終又可以通過價廉物美的產(chǎn)品來提升消費者福利。

對于經(jīng)濟效率目標，有學者的觀點頗值探討：“將經(jīng)濟運行效率作為反壟斷法的首要目標不可取，理由是：經(jīng)濟效率目標不具有普遍性；經(jīng)濟效率目標不具有可操作性；將經(jīng)濟效率作為反壟斷法的最高價值目標，甚至唯一價值目標，可能導致政府合法性的喪失。自由、公平應(yīng)是我國反壟斷法追求的基本價值目標，理由是：自由、公平是社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)屬性；反壟斷法必須保障經(jīng)濟自由；反壟斷法必須解決公平問題；自由、公平價值目標具有可操作性?！盵9]把該學者的觀點簡單地加以歸納就是：確立了反壟斷立法目的的位階，保障自由、公平的目標要先于效率。但這樣做有一個問題，縱觀世界各國的反壟斷立法和理論，沒有哪一個會預(yù)設(shè)反壟斷立法目標的位階，這種對于普遍做法的挑戰(zhàn)，是否具有整體上的合理性呢？答案是否定的，因為法律的生命在于經(jīng)驗而不是邏輯，反壟斷法的效力如何取決于具體的實施情況。如果在反壟斷法中預(yù)設(shè)了目標層次，但是在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中卻會出現(xiàn)各種各樣的狀況，這種僵化的做法很容易產(chǎn)生問題。美國的反壟斷立法目的從80年代起就轉(zhuǎn)向了效率，究其本質(zhì)原因就在于本國經(jīng)濟形勢的轉(zhuǎn)變。根據(jù)馬克思主義哲學的經(jīng)典論斷，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，當一個國家的經(jīng)濟情況出現(xiàn)變化時，法律理應(yīng)做出相應(yīng)的改變，反壟斷法也理應(yīng)如此。回到我國現(xiàn)實，情況也是一樣。當前我國的社會經(jīng)濟現(xiàn)實，要求解決的是公平問題，但這也絕不是反壟斷法能以一己之力解決的，這需要社會綜合工程的整治，要求政治、經(jīng)濟、社會等多種因素的協(xié)同努力。而且時移事易，可能在我國整體環(huán)境趨向公平之時，經(jīng)濟效率又不能達到社會大眾的預(yù)期了，那么太強調(diào)公平就一定會有問題。合理的看法應(yīng)該是具體問題具體分析，采用多元化的立法目標，根據(jù)本國經(jīng)濟、政治和社會現(xiàn)實及個案的具體情況來實現(xiàn)對反壟斷法立法目的的把握。

3.維護消費者利益

這是世界各國較為普遍的反壟斷立法目的，在理論界，無論是多元目的論還是終極目的論都強調(diào)了維護消費者利益，這個目的基本沒有什么爭論，符合世界上反壟斷法的發(fā)展趨勢，也順應(yīng)了保護消費者理論的興起。反壟斷法通過保護競爭，遏制壟斷，使市場得以保持競爭狀態(tài)，通過競爭，消費者就能享受到經(jīng)營者提供的價廉物美的商品，利益自然就得到了很好的保護。

(二)對不合理目的的批判

1.維護社會公共利益

有學者肯定了公共利益作為反壟斷立法目的的價值，他指出，“公共利益理念是反壟斷法的核心理念；它的重要內(nèi)涵包括了有效競爭、消費者利益、社會整體利益；它的基本功能有：構(gòu)成了限制競爭行為的重要標準、是反壟斷法適用除外的重要依據(jù)、影響反壟斷法的執(zhí)行程序。”[10]這一觀點疏漏頗多，殊難認同。首先，反壟斷法的核心理念最直接的表現(xiàn)應(yīng)是保護競爭，在各國反壟斷立法的早期歷史中，根本無法看到公共利益的蹤影，而且公共利益這一概念在學界也飽受爭議，又如何能一躍而成為反壟斷法的核心理念呢？其次，如此這般，將眾多內(nèi)容揉進公共利益的內(nèi)涵，卻并沒有給出可靠的論據(jù)，只是做了直截了當?shù)恼摂啵@很難讓人信服。最后，羅列了它的功能，但是這些功能，若以其他立法目的作為參照，如經(jīng)濟效率、消費者保護，也都能實現(xiàn)，它的特殊性根本無法體現(xiàn)。綜上所述，社會公共利益的目的很難站得住腳。

進而言之，在任何情況下，公共利益都無法清晰地界定。因此，在我國的《反壟斷法》中，它也是很模糊的。例如，本法的第15條和第28條規(guī)定，經(jīng)營者如果能證明他們的壟斷協(xié)議或交易是為了達到公共利益的目的，就能得到豁免。但是在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中，什么類型的經(jīng)營者更有可能得到這種豁免呢？很明顯就是國有大型企業(yè)。例如第5條規(guī)定：經(jīng)營者可以通過公平競爭、自愿聯(lián)合，依法實施集中，擴大經(jīng)營規(guī)模，提高市場競爭能力。第7條第1款規(guī)定：國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。第4條似乎是規(guī)定了指導第5條和第7條實施的產(chǎn)業(yè)政策：國家制定和實施與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的競爭規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。理論上，保護經(jīng)營者的合法利益，甚至是保護壟斷者的合法利益，并不是錯誤的。因為任何人的任何合法利益都應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo。但如果反壟斷法同時保護了經(jīng)營者和消費者的利益，執(zhí)法機構(gòu)就會面臨兩難困境：如果兩者的利益有沖突，應(yīng)該保護誰呢？由此可見，《反壟斷法》中某些關(guān)于公共利益的條文，有可能會產(chǎn)生兩難問題，從而影響反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法。

除此之外，由于消費者利益和公共利益可能不相一致，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在面臨問題時也很難做出選擇。例如，消費者通常想要有多種選擇，因此更偏好競爭。但是第5條可能基于增加效率的考慮，鼓勵經(jīng)營者擴大經(jīng)營規(guī)模。第28條規(guī)定，任何符合公共利益的交易都不應(yīng)被禁止。然而，問題在于，某些符合公共利益的交易可能并不利于競爭。不難設(shè)想保護消費者和保護公共利益的目標很容易彼此沖突。例如，生產(chǎn)防撞的汽車符合公共利益，但是競爭卻可能導致生產(chǎn)更多便宜的、不防撞的汽車。在這個例子里，反壟斷法的作用就是要解決公共物品之間的這種沖突。

當然，在其他國家的競爭法中類似不同目標之間的沖突同樣存在。例如歐盟公約的第82條就將在市場中保護競爭作為增進消費者福利和確保資源有效配置的手段。[11]因此，歐盟競爭法的目標就是保護競爭嗎？抑或競爭只是消費者福利和經(jīng)濟效率目的的工具？在歐盟，圍繞競爭法目標的爭議可能并不會影響到競爭法的執(zhí)法工作。在美國，任何法院在判決是否要阻止一宗交易時都會考慮這種普遍的政策關(guān)切。但是我國的《反壟斷法》更為具體，執(zhí)行也更為不折不扣。因此，法條中的明確表述是基本的。在目前的法條中，有著兩種政策——產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策。任何的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)都將面臨著何者居支配地位的抉擇。但是，中國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可能缺乏必要的獨立性來平衡這些目標。例如，執(zhí)法機構(gòu)可能發(fā)現(xiàn)很難權(quán)衡它的職責，一方面要保護消費者免受壟斷行為，并維護市場競爭，但另一方面，它卻又要保護國有壟斷企業(yè)的公共利益。這只有寄希望于反壟斷法的實施細則能夠給予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)明確的指導了，但其難度也是顯而易見的。綜上所述，將社會公共利益這一相當含糊的語匯作為反壟斷立法目的并不科學。

2.促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展

這個目標在其他法律規(guī)范中，也曾屢次出現(xiàn)。比如現(xiàn)行的《公司法》《證券法》中的第1條，都提到了“促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”。當前我國正在努力地發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，而市場經(jīng)濟需要相應(yīng)的法治基礎(chǔ)已經(jīng)成為了一種共識。既然社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展離不開相應(yīng)的法律規(guī)范，那么一再在立法目的條款中出現(xiàn)“促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展”更多的只是起到了一種宣示作用，很難看到這一目標的實際效用。此外，也很難明確地界定這個目標，何為促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，如果在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中，某些經(jīng)濟主體通過并購提高了生產(chǎn)效率，卻使消費者的財富不公平地流向了自己，這樣算不算實現(xiàn)了這個目標呢？所以說，這個目標的合理性也應(yīng)受到質(zhì)疑。

綜上所述，我國《反壟斷法》的立法目的可以表述為：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場自由競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益，制定本法?！?/p>

三、我國《反壟斷法》立法目的的運用

(一)反壟斷法立法目的在立法、執(zhí)法、司法過程中的重要性

反壟斷立法目的表明了該法的本意和目標，有助于理解法律條款。我國反壟斷法設(shè)定的多重目標表明了立法取向的多重選擇。從國外反壟斷法的立法、執(zhí)法及司法實踐的狀況來看，立法目的對于反壟斷法的實施起到了極為重要的作用：1.對于反壟斷法的立法者而言，首先需要明確立法目的，才能進行具體的立法活動，立法目的是立法活動的起點，并貫徹于立法、執(zhí)法和司法過程之中，最后體現(xiàn)在具體的法律效果之中。立法目的體現(xiàn)著立法的宗旨、精神和基本原則。2.對于反壟斷執(zhí)法和司法機構(gòu)而言，當他們適用《反壟斷法》時，除了必須依照法律條文的規(guī)定之外，還要符合立法目的。反壟斷法對某種涉嫌壟斷的行為有明確規(guī)定的，他們就嚴格按規(guī)定來辦。如需行使自由裁量權(quán)，其裁量適當與否，可以根據(jù)是否符合反壟斷立法的本來目的來衡量。對某種涉嫌壟斷行為的具體規(guī)定不明確或沒有規(guī)定時，他們就需援引反壟斷法的立法目的來酌情處理，做出違法與否的認定。此外，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)制定的實施反壟斷法的具體規(guī)定這類下位法也必須與立法目的相符。

(二)反壟斷立法目的具體應(yīng)用

我國《反壟斷法》的合理目標是預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場自由競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益這三者。上述目標總體來說是協(xié)調(diào)一致的，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，通過《反壟斷法》的實施，可以充分地保護自由競爭，從而同時提升經(jīng)濟效率和保護消費者，達到一種帕累托最優(yōu)狀態(tài)。以做蛋糕為例，有了蛋糕廠商之間的自由競爭，蛋糕的生產(chǎn)率就會提高，價格就會下降，消費者便可以低價購得自己所喜愛的蛋糕，如果蛋糕廠商的邊際成本(每生產(chǎn)一個蛋糕消耗的成本)和邊際收益(蛋糕廠商每個蛋糕的價格)相等時，帕累托效率就達到了。

但有些情況下，這些目標之間也會相互沖突，就如前面提到的兼并情況，可能提高效率卻犧牲了消費者的利益。遇到這種情況，該如何協(xié)調(diào)這些目標呢？這時便可返溯到我國《反壟斷法》的合理目的來進行解讀，以期為問題做出合理的解答。我國《反壟斷法》的合理立法目的可以表述為：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場自由競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益，制定本法?！鼻鞍氩糠郑础盀榱祟A(yù)防和制止壟斷行為，保護市場自由競爭”，實際上肯定了反壟斷法的基本目標——實現(xiàn)市場競爭機制。通過實現(xiàn)該目標，可以傳遞出該條后半部分所規(guī)定的目標，即“提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益”。該規(guī)定可以使反壟斷執(zhí)法、司法機關(guān)在堅持反壟斷法基本目標——“實現(xiàn)市場競爭機制”的同時，根據(jù)瞬息萬變的經(jīng)濟發(fā)展勢態(tài)，在該條后半部分的范圍之內(nèi)適時調(diào)整競爭政策，規(guī)范市場競爭秩序。美國的做法便是有力的例證。綜觀美國反托拉斯的立法目的，是隨著美國社會的政治、經(jīng)濟、社會現(xiàn)實因時因勢而變化的，從分散經(jīng)濟力量、鞏固民主制度到保護競爭再到提高效率，這一系列的目標變遷讓人認識到反壟斷各項立法目的應(yīng)當在動態(tài)變化中加以實現(xiàn)。由于各國的具體國情不同，同一國家各個歷史時期的具體情況又不同，反壟斷立法目的的側(cè)重點理應(yīng)是不同的。所以說，反壟斷立法目的屬于動態(tài)的政治、經(jīng)濟、社會歷史范疇，由于反壟斷立法目的之間的矛盾沖突所具有動態(tài)變化的趨勢，也就不能機械地認為某項目標高于另一項目標，理應(yīng)擯棄類似的僵化做法。當反壟斷立法目的之間發(fā)生沖突之時，選擇何種目標，實質(zhì)上應(yīng)是在國內(nèi)經(jīng)濟、政治、社會以及國際環(huán)境等多種因素綜合作用的背景下，基于個案的實際情況，運用相應(yīng)的反壟斷法律規(guī)范所得出的結(jié)果。我國的法律制度雖然與美國相去甚遠，但是基本的原理卻可資借鑒。協(xié)調(diào)我國反壟斷立法目的的沖突，應(yīng)在動態(tài)變化中結(jié)合具體國情做出相機抉擇。更重要的是，反壟斷立法目的也不可能脫離個案而實現(xiàn)，所以只要在考慮經(jīng)濟、政治等因素的基礎(chǔ)上，將反壟斷法律規(guī)范運用于個案，就能達成個案正義，從而很好地實現(xiàn)反壟斷立法目的。

總而言之，《反壟斷法》立法目的的規(guī)定實際上是通過維護競爭機制，從而達致人們所追求的利益和價值?；谶@樣的理解，當碰到具體的反壟斷案件，執(zhí)法者和司法者首先需要認定的是被控行為或狀態(tài)是否損害了“市場競爭機制”，如果不損害競爭機制，可以直接認定該行為不構(gòu)成壟斷。如果損害了競爭機制，則初步認定該行為構(gòu)成壟斷，然后再審查受損的競爭機制所產(chǎn)生的結(jié)果，如果這一結(jié)果符合國家在這一時期的“反壟斷政策”，那么可以考慮適用反壟斷法的適用豁免制度，如果不符合，則最終認定該行為構(gòu)成壟斷。

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