產(chǎn)權(quán)視角下的草地治理研究
——以寧夏鹽池為例

余 露，宜 娟

(1．柏林洪堡大學(xué)資源經(jīng)濟學(xué)系，德國 柏林 10099； 2.寧夏鹽池縣科學(xué)技術(shù)局,寧夏 鹽池 751500)

我國天然草地面積占全國土地面積的40%左右，草地資源的可持續(xù)利用與保護對于農(nóng)牧區(qū)農(nóng)戶具有重要的生計意義，并對周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與居民生活有著舉足輕重的作用。不斷加劇的草原沙化、退化、鹽漬化對草地的可持續(xù)利用與社會扶貧形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)《2005年全國草原監(jiān)測報告》，全國90%以上的可利用草地發(fā)生了不同程度的退化，其中輕度退化面積占57%，中度退化面積占31%，重度退化面積占12%,且草地退化正以每年200 km2的速度持續(xù)加劇[1]。草地退化主要發(fā)生在我國西北貧困地區(qū)，如新疆、青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等地，草地退化使得扶貧工程更加艱巨。

從20世紀80年代開始，中央及各地政府采取了一系列措施，如航空播種、人工種草等，但對草原治理與環(huán)境改善的作用卻極為有限。這也使人們開始意識到解決環(huán)境問題、改善草原治理需要技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，制定符合當?shù)匦枨蟮?，具有環(huán)境、社會、文化可持續(xù)性的草地管理戰(zhàn)略以及相關(guān)政策措施。哈丁的“公地的悲劇”理論被廣泛應(yīng)用于中國草原治理研究中：草原的“公地”屬性被認為是導(dǎo)致過度放牧、加劇草原退化的主要原因[2-4]，而草原承包到戶是草原退化的根本解決途徑。20世紀80年代開始的承包責任制經(jīng)歷了牲畜承包到草地試點承包，再到大面積推廣的過程，逐漸在草原地區(qū)實現(xiàn)去公共化。然而，草原產(chǎn)權(quán)承包的實施并沒有達到預(yù)期效果[5-9]。從產(chǎn)權(quán)視角看，用“公地的悲劇”理論來解釋中國草原的大面積退化是否合適？以草原產(chǎn)權(quán)去公共化、家庭承包為核心的草原治理是否能促進草原的可持續(xù)利用？本研究以寧夏鹽池為案例進行分析，希望能為草原治理提供新的思路。

1 研究區(qū)域與調(diào)查方法

鹽池縣位于寧夏回族自治區(qū)東部，地處干旱草原向半干旱草原的過渡帶。土地總面積71.3萬hm2，其中耕地13.1萬hm2，草原面積55.7萬hm2，可利用草原面積46.0萬hm2。鹽池縣年平均降水量僅272 mm，屬于中溫帶大陸性氣候。2002年禁牧以前，是全國沙化最嚴重的縣份之一，沙化面積占土地總面積的79.3%，其中潛在發(fā)展的沙化面積占9.7%，輕度發(fā)展的占40.1%，重度發(fā)展的占29.5%。

20世紀80年代開始的草地權(quán)屬制度變革推動草地利用進入了一個新的時期。1987年9月，中共鹽池縣委、政府制定出臺了《關(guān)于實行草原承包經(jīng)營責任制有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，對草原承包責任制有關(guān)問題做出了明確規(guī)定。1998年3月，《關(guān)于印發(fā)〈鹽池縣圍欄草場管理辦法〉的通知》下發(fā)，其規(guī)定了圍欄草地的使用、建設(shè)等辦法。1999年9月，《關(guān)于進一步完善草原承包經(jīng)營責任制的暫行規(guī)定》出臺，提出要不斷推動和穩(wěn)定草原承包經(jīng)營責任制，逐步建立草原有償使用制度，實行“誰承包、誰經(jīng)營、誰建設(shè)、誰管理、誰使用，30年不變”。對于人均占有草原面積4.0 hm2以下、承包草原條件不成熟的地區(qū)，以聯(lián)戶的形式承包；人均占有草原4.0～6.7 hm2地區(qū)，以戶或聯(lián)戶的形式承包；人均占有草原大于6.7 hm2地區(qū)，以戶的形式承包，形成家庭牧場的經(jīng)營方式。2002年，自治區(qū)人民政府發(fā)出了《關(guān)于進一步完善草場承包經(jīng)營責任制工作的通知》，鹽池縣對上一階段沒有明確承包的地區(qū)進一步落實承包。至2003年4月底，承包草地約30萬hm2，占應(yīng)承包草地的86.6%。其中，以戶承包的10 388人，承包草地約5.6萬hm2；2～5戶聯(lián)戶承包草地的18 418人，承包草地約6萬hm2；6戶以上聯(lián)戶承包草地的98 019人，承包草地約20萬hm2。簽訂承包合同5 472份，并發(fā)放《草場使用權(quán)證》。

為了遏制草地植被嚴重退化，治理生態(tài)環(huán)境，改變以傳統(tǒng)自由放牧為主的粗放飼養(yǎng)方式，鹽池縣于2002年11月全面實施草地禁牧舍飼養(yǎng)殖。近年來，由于禁牧政策激化了當?shù)馗扇好?、監(jiān)察成本高、禁牧后草原質(zhì)量改善等原因，禁牧政策的執(zhí)行力度逐漸減弱，違規(guī)放牧現(xiàn)象也因此愈演愈烈。2006年，鹽池縣開始在大水坑鎮(zhèn)實施“寧夏南部山區(qū)天然草場以草定畜、草畜平衡綜合試點”項目，在10個自然村試點開牧，涉及草地15 020畝(約合1 000 hm2)。2007年開牧試點擴大至15個行政村，96個自然村，涉及草地823 600畝(約合55 000 hm2)。開牧期間，配合實施以草定畜和輪牧兩種措施。2008年后開牧試點中止。2011年，寧夏回族自治區(qū)實行全區(qū)禁牧封育，《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》于2011年3月1日起全面施行。

本研究綜合考慮了人均草地面積、耕地類型、區(qū)位條件、圍欄進展、自我管理等因素，選取了鹽池縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個自然村進行實地調(diào)研。本研究以問卷調(diào)查為主，輔以參與式農(nóng)村調(diào)查工具，包括社區(qū)資源圖、大事記、季節(jié)歷等。調(diào)研共走訪111戶農(nóng)牧民，其中42戶來自2007年參與開牧試點的4個村莊，69戶來自8個禁牧村，通過訪談了解牧民對不同草地產(chǎn)權(quán)制度及放牧政策的看法，以及對草地退化的解決思路等。

2 對“公地的悲劇”的重新解讀

哈丁在其《公地的悲劇》一文中，曾以草原為案例，對在公共地上實行私牧的可持續(xù)性提出質(zhì)疑[10]。文中提到“每個人都陷于這樣一種境域中，他們都希望能夠無限制地增加放牧數(shù)量。然而資源是有限的，這使悲劇的產(chǎn)生不可避免。在信奉公有物自由的社會中，每個人都在追求個人利益的最大化，而正是這種自由導(dǎo)致集體的悲劇”。這一理論被眾多學(xué)者引用于自然資源管理尤其是草地治理之中。然而，這一理論是否適用于中國當代草原治理分析，有待重新考量。

廣義而言，草地屬于公共池塘資源(Common pool resource)，其具有非排它性與競爭性，即一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源[11]。然而公共池塘資源并不必然導(dǎo)向某種特定產(chǎn)權(quán)制度，它可以歸國家、區(qū)域、當?shù)卣?、社會團體或者個人所有。哈丁提出：牲畜的私有化與草地的“公共地”屬性，使個人傾向于對自然資源的無限索取，因為個體放牧的收益是私有的，而資源破壞的代價卻是由全體共同承擔的。然而，這一論述中所指的“公地”(The commons)，從產(chǎn)權(quán)角度分析，其屬于“開放產(chǎn)權(quán)”(Open access)，即屬于無產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，而不是一般理解的“公共產(chǎn)權(quán)”(Common property)[12-14]。當某種資源不屬于任何人，或者屬于所有人時，它實際上是開放于任何人的[12]。對哈丁理論中公地這一概念的誤讀，很大程度上導(dǎo)致了對共有財產(chǎn)治理的悲觀看法，對自然資源管理尤其是草地資源的分配與治理產(chǎn)生了深刻的負面影響，同時在很大程度上推動了學(xué)術(shù)界對草地資源去公共化的推崇。然而中國草原并不屬于無產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，根據(jù)《中華人民共和國草原法》，草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外；同時其所有權(quán)與使用權(quán)相分離，國家所有的草原，可以依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織等使用。草原產(chǎn)權(quán)改革之后，集體所有的草原多數(shù)由本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營。

家庭承包制從20世紀80年代開始在各地推廣。至2003年底，70% 左右的可利用牧場均實現(xiàn)了家庭承包或聯(lián)戶承包[15]。然而，一些村莊仍保留了草原由村、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)集體村民共同使用的制度；一些地區(qū)，草原名義上包分到戶或聯(lián)戶，但是卻沒有明確的邊界劃分與指示，這些草原事實上還處于原有的社區(qū)共用的狀態(tài)。就鹽池而言，至少3種土地使用制度同時存在，即使用權(quán)明確到戶、使用權(quán)劃分到聯(lián)戶、使用權(quán)歸村莊所有。而草原圍欄的差異化，使得對當?shù)夭菰a(chǎn)權(quán)的界定更加復(fù)雜。草原有別于農(nóng)田，在缺乏草原圍欄等設(shè)施的情況下，其邊界難以確定，使用權(quán)承包的意義因此被淡化。而草原圍欄建設(shè)遠落后于使用權(quán)承包。承包后一些草原面積小，單位面積圍欄成本高；且小面積的圍欄經(jīng)濟效益非常有限，因此農(nóng)戶圍欄意愿低；一些山區(qū)草原分布寬、地形陡，圍欄難度大，投入成本高，牧民的圍欄積極性受限。2002年禁牧政策推廣以后，由于草原的經(jīng)濟價值被禁錮，家庭草原圍欄的發(fā)展一度陷于停滯。此后雖在政府補帖及相關(guān)項目的推動下陸續(xù)建設(shè)起來，但至今草原圍欄仍遠未完成。

鹽池的草地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出多元化的格局，然而無論草原承包到戶、聯(lián)戶或是保持社區(qū)共用，村莊所有的草原邊界是明確的，并且村莊草原的圍欄在21世紀初即已全面完成，這從本質(zhì)上將這一地區(qū)的草原與哈丁模型中無產(chǎn)權(quán)的草原區(qū)別開來。因此，本研究認為用“公地的悲劇”理論來分析鹽池草原治理是有欠考慮的，而這一結(jié)論也同樣適用于對全國其他類似草原的治理分析。

3 草原治理的多元化治理思路

相同的制度在不同地區(qū)不同時期可能產(chǎn)生完全不同的結(jié)果，一個制度會導(dǎo)致什么樣的反應(yīng)、產(chǎn)生什么樣的結(jié)果，與制度作用于什么樣的環(huán)境息息相關(guān)。在制度分析過程中，物質(zhì)環(huán)境(與它相關(guān)的交易屬性)和社會體系(與之相關(guān)的行動者的個體特征)一樣重要[16]。從全國范圍來看，草原類型也呈現(xiàn)出差異化的分布。例如，新疆地區(qū)的草原多數(shù)呈犬齒交錯分布，加之歷史原因，形成了大量的“飛地”，又由于草原的品質(zhì)差異大，牧戶承包的草原少則3～4片，多則6～7片；相對而言，內(nèi)蒙古草原則多集中連片，且一般牧戶經(jīng)營單片草原[17]。就鹽池而言，即使相鄰的兩個村莊，其資源稟性、草地條件也可能完全不同；而不同地區(qū)的社區(qū)文化、傳統(tǒng)、習(xí)俗也各有差異。這就要求在保護草地資源與推動牧區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的過程中基于實際情況，實行個性化、差異化的管理。

3.1個體化經(jīng)營，推動草原社區(qū)化流轉(zhuǎn) 對于人均草地面積較大，且草地產(chǎn)權(quán)明晰的地區(qū)，可以鼓勵家庭化經(jīng)營。草原家庭承包制在一定程度上明確了農(nóng)戶的收益權(quán)與使用權(quán)，解決了利益分配的問題。伴隨著草地政策的實施、城市化進程的推進、牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及我國農(nóng)村老齡化問題的出現(xiàn)，牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)是解決牧區(qū)生產(chǎn)分散化、粗放化的途徑之一。在條件允許的地方，推動社區(qū)內(nèi)的草地流轉(zhuǎn)有助于形成規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)草地流轉(zhuǎn)市場化發(fā)展的良性格局。在流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)始終堅持“以農(nóng)民為主體，以不改變草地所有權(quán)、不改變草地用途、自愿有償流轉(zhuǎn)為前提，以市場為導(dǎo)向，以社區(qū)為基礎(chǔ)，以推動草地養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；l(fā)展、提高農(nóng)民收入為目的”[18]。

3.2聯(lián)戶化管理，合作型草原使用 是否須以家庭為基本單位建立家庭牧場的方式來管理草原，仍然很有爭議[6，8，14]。草原的家庭承包制及其所帶來的大面積草原圍欄，使放牧場限制在較小的范圍內(nèi)，無法進行輪牧，導(dǎo)致草原環(huán)境的惡化，并對游牧傳統(tǒng)產(chǎn)生一定沖擊，間接導(dǎo)致草原游牧文化的斷層；草地牧場承包到戶的制度導(dǎo)致了草地牧場的強度利用，加劇了一些地區(qū)草原退化、沙化的速度[19]；由家庭承包制所造成的草原分散化、細碎化等問題，可能導(dǎo)致草原利用效率低下、邊界沖突等矛盾，限制草原的規(guī)模利用、綜合治理。以鹽池縣為例，人均草地面積不足2.5 hm2，試問如果以戶為單位，如此有限的草地單元能否成為一個有效的經(jīng)濟單元？

家庭治理不是草原利用的唯一出路。家庭承包制并不需要一定以家庭為單位來經(jīng)營，即使在農(nóng)區(qū)也不全是家庭經(jīng)營，農(nóng)區(qū)自打破計劃經(jīng)濟的單一公社制度以來自發(fā)形成了千差萬別的農(nóng)地制度[20]。實踐證明，合作經(jīng)營或聯(lián)戶經(jīng)營也是目前在不同地區(qū)、不同條件下可以采取的一種經(jīng)營方式[21]。通過成員間的合作與互助，促進了更加靈活的人力分配，降低了生產(chǎn)成本；通過互助合作，提高了牧民共同應(yīng)對自然風(fēng)險的能力，有利于適應(yīng)當前越來越頻繁的自然災(zāi)害；有助于緩解日益增長的外出務(wù)工造成的人力缺乏；促進草地資源在使用過程中的再分配與生產(chǎn)的規(guī)?；?，提高資源使用效率；此外，合作也有助于相互學(xué)習(xí)與溝通，并會對小組內(nèi)成員的生產(chǎn)外合作提供契機。

合作放牧是早期鹽池牧民畜牧業(yè)的主要方式之一。典型的合作方式為幾戶牧民(通常為親友間或者是草原相鄰的幾戶)形成一個合作放牧小組，將他們的羊只合并成一個羊群，每戶輪流放牧。在鹽池縣，通常每個羊群數(shù)量控制在100～150只。如果小組內(nèi)每戶的羊只數(shù)量相差明顯，則根據(jù)每戶羊只數(shù)量來決定每戶負責的放牧?xí)r間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在禁牧政策實施前，47.7%的牧民選擇合作放牧，其中16.7%為合作雇工，31.0%為聯(lián)合放牧。

就鹽池縣而言，草原的家庭承包制，并沒有對合作放牧產(chǎn)生明顯的影響。其主要原因在于草原圍欄建設(shè)的滯后，大多數(shù)牧民的放牧區(qū)域并沒有改變。換言之，草原合作放牧的傳統(tǒng)沒有因為家庭承包制而改變的主要原因正是由于2002年草原禁牧之前，草原的承包沒有真正落實到實地中。從全國范圍來看，草原圍欄比例較低。至2002年，全國草原圍欄僅約0.23億 hm2，而圍欄到戶的比例更低[9]。草原的聯(lián)戶化經(jīng)營，合作化使用是符合當前的實際需求的。

然而在禁牧期間，放牧合作幾乎被中止，沒有牧民合作雇工，僅4.8%的牧民仍然保留了聯(lián)合放牧的傳統(tǒng)。近年來，夜間偷牧現(xiàn)象愈演愈烈。實地調(diào)查中，54.10%的村民承認自己天天偷牧，20.22%的被訪者經(jīng)常偷牧，只有11.48%的村民選擇圈養(yǎng)。禁牧所帶來的政策壓力，導(dǎo)致了合作行為不可避免的消失與退化。禁牧后，外出務(wù)工的比例越來越高，這一群體以年輕人為主，留守在社區(qū)的主要是老人、婦女與兒童。夜間偷牧有一定的危險性，且對牧民的體力有更高的要求。對于留守者來說，能看管自家所有的羊只已非易事，看管一個合作小組的羊群實是心有余而力不足。合作行為的消失，不僅影響到社區(qū)草地使用，同時影響社區(qū)成員的生產(chǎn)生活，合作的觀念逐漸被個體化行為所取代，這也可能阻礙今后社區(qū)共同行動的發(fā)展。

3.3社區(qū)化自治 一種被廣泛接受的對于社區(qū)自治的悲觀看法認為，社區(qū)資源使用者難以通過集體行動來實現(xiàn)社區(qū)自然資源的自我治理。Olson[22]在其著作《集體行動的邏輯》中提出，“在沒有強制或其他特殊手段存在的情況下，除非集體人數(shù)很少，否則理性的、尋求個人利益的個體不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集體的利益”。然而，這一看法開始被越來越多的現(xiàn)實案例所動搖，這些案例有力地證明了當?shù)厝擞幸庠付矣心芰崿F(xiàn)可持續(xù)的社區(qū)自然資源自治[11，14，16，23-24]。當?shù)厝擞兄鼜娏业囊庠竻⑴c到資源的保護與可持續(xù)利用之中，因為這是他們賴以生存的環(huán)境，也是不可替代的生計來源；社區(qū)化自然資源管理所產(chǎn)生的交易成本更低[23]；當?shù)厝舜鄠鞯泥l(xiāng)土知識是現(xiàn)在科學(xué)知識無法替代的[25]，有利于因地制宜地使用當?shù)刭Y源；對資源可持續(xù)利用的共同利益驅(qū)動，有助于解決資源管理過程中的“搭便車”現(xiàn)象，并在一定程度上控制了集權(quán)管理下的低效率和機會主義行為，同時保證了農(nóng)戶在資源獲取方面的公平性[11]。

在鹽池縣，一些村子出現(xiàn)了自我治理的萌芽，體現(xiàn)了以社區(qū)為基礎(chǔ)的草地資源管理的生命力和實踐基礎(chǔ)。一些開牧試點村中出現(xiàn)了以社區(qū)為基礎(chǔ)的草地配額流轉(zhuǎn)。在開牧村，實行“以草定畜”，即根據(jù)村莊的草地條件科學(xué)核定載畜量，再根據(jù)每戶承包的草原或者依據(jù)家庭人口進行放牧配額的分配。每戶發(fā)放一本放牧證，證書中明確標記允許放牧的數(shù)量、戶主名字等信息。牧民放牧?xí)r需帶放牧證，以備政府督查小組檢查?！耙圆荻ㄐ蟆钡某霈F(xiàn)淡化了對草原產(chǎn)權(quán)的爭議，有效控制了總體放牧數(shù)量，確保不影響生態(tài)保護的大格局；同時緩和了在草原面積小的地區(qū)實行家庭承包可能造成的草原細碎化、生產(chǎn)獨立化等問題；并為草地流轉(zhuǎn)提供了新的契機。以草定畜的實施，衍生出了自發(fā)的放牧配額流轉(zhuǎn)，其有利于在圍欄沒有精確到戶的地區(qū)實行流轉(zhuǎn)，并有效解決了草原邊界不明晰導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)問題，同時在很大程度上克服了租入戶對草原生態(tài)功能的忽視，將總放牧量限定在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)。對一些草原面積有限的村莊而言，養(yǎng)殖戶可以通過租入多戶的放牧配額實現(xiàn)養(yǎng)殖規(guī)?；?。這比同時租入多戶的草原操作更簡單，交易成本也更低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村莊，通過集體討論形成了關(guān)于每單位放牧配額的價格、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)群體等方面的共識，促進了草地在社區(qū)內(nèi)的有序流轉(zhuǎn)，通過市場機制實行草地再分配，推動草地經(jīng)營規(guī)?；c草地資源的可持續(xù)利用。

一些村莊在禁牧以前自發(fā)形成了輪牧制度。在一個調(diào)研村，2000年草原圍欄期間，將聯(lián)戶的草原分成遠近兩片，通過共同協(xié)商決定，夏天在較遠的草地放牧,冬天在較近的草地放牧，以達到輪牧的效果。沒有制定相應(yīng)的懲罰機制，主要以村民之間的互相監(jiān)督和信任等道德力量來形成約束力。盡管沒有嚴厲的懲罰措施，違規(guī)放牧的現(xiàn)象很少發(fā)生，只有在少數(shù)極端惡劣天氣的情況下村民才會就近放牧。這種草地管理方式一直持續(xù)到2002年禁牧政策實施。此外，一些村莊自發(fā)設(shè)立民約，規(guī)定村民在牧草生長期內(nèi)不允許放牧,促進草地恢復(fù),形成了初級的季節(jié)性休牧。

4 結(jié)論與建議

“公地的悲劇”理論不應(yīng)作為普遍適用的原則用以指導(dǎo)草原制度建設(shè)，草原治理與保護不應(yīng)單一訴諸于產(chǎn)權(quán)改革。造成草原退化的原因是多元化的，私有化不是萬金油，不應(yīng)迷信產(chǎn)權(quán)改革的作用。不可能簡單地用一種或幾種制度解決自然資源管理中的所有問題，實現(xiàn)對草原的合理、高效、生態(tài)的治理。草地資源具有其特殊屬性，其分布廣泛、區(qū)位條件各異、邊界不明確、資源使用者間相互影響，且受到社區(qū)放牧傳統(tǒng)的影響。對草原的治理不應(yīng)簡單復(fù)制農(nóng)地政策，草原家庭承包責任制難以達到和農(nóng)地承包一樣的效果。

拋開資源所屬的社區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)與自然條件來討論什么樣的產(chǎn)權(quán)是合適的。相同的制度在不同的社區(qū)條件下可能產(chǎn)生不同的結(jié)果。一刀切式的政策方式、標準化的行動，往往會造成政策實施的水土不服，打破原有的人與自然和諧共處的格局，造成難以逆轉(zhuǎn)的后果。因此，應(yīng)推行多元化、差異化的制度結(jié)構(gòu)。對于人均草地面積較大、草原使用相對獨立的地區(qū)，可以試行草地的家庭化使用；對于人均草地面積有限、地形復(fù)雜、不具備圍欄到戶，且社區(qū)成員在過去的放牧過程中有長期合作基礎(chǔ)的地區(qū)，不應(yīng)強制實行草地的私有化，而應(yīng)鼓勵通過合作或社區(qū)化自治，充分利用鄉(xiāng)土知識、鄉(xiāng)約習(xí)俗，通過社區(qū)成員間的相互信任與制約，克服草地面積的局限性。

草原是一個人、畜、草共存的復(fù)雜系統(tǒng)，草地資源是當?shù)啬撩裆嫷闹饕獊碓?。牧民對草原感情最深，最了解當?shù)夭莸厍闆r，也是草原使用過程中最直接的利益相關(guān)者，草原制度的建設(shè)與實施不應(yīng)脫離這個群體。應(yīng)將當?shù)厝说睦嫘枨蠹{入政策制定框架之中，通過獲得當?shù)厝藢χ贫鹊恼J同，使制度最大限度地實現(xiàn)預(yù)期目標。草原地區(qū)牧民分散較廣，政府的監(jiān)管難度大，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)在自然資源治理中的作用，利用社區(qū)鄉(xiāng)土知識、傳統(tǒng)習(xí)俗、公眾制約、相互信任等，彌補政府強制性制度變遷中的信息不對稱和非科學(xué)性，克服市場界定產(chǎn)權(quán)中的巨大成本限制及個體管理的局限性。充分利用這一群體對當?shù)刭Y源的了解，探索以社區(qū)為基礎(chǔ)的草地資源自我管理，通過村集體或村民組織，統(tǒng)一進行草地規(guī)劃、管理與經(jīng)營，克服資源面積有限性的局限，最大限度地形成規(guī)模效應(yīng)。

從長遠來看，禁牧政策的實施，不利于草原的可持續(xù)利用，有研究指出，禁牧政策下野生牧草不能合理使用,不利于草原的自然恢復(fù)[26]；且長期圍欄封育使當?shù)囟倦s害草大量生長，降低了植被的總蓋度和物種多樣性，使種群結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)簡單化趨勢[27]；此外，也對當?shù)啬撩竦纳嫼蜕町a(chǎn)生了一定的負面影響。由此產(chǎn)生的政策壓力，使社區(qū)原有的自我管理萌芽在禁牧政策實施后被抑制，村民間的集體行動需求被壓抑，轉(zhuǎn)而衍生出以違規(guī)放牧為代表的個體適應(yīng)性行為。因此，建議推廣以草地可持續(xù)發(fā)展為基本前提，科學(xué)控制放牧量，實行輪牧、季節(jié)性休牧等多元化模式相結(jié)合的有條件開牧。其既可以避免禁牧對草地自然發(fā)展及草地生物鏈的破環(huán)，也可以緩解由于禁牧激化的干群矛盾，及環(huán)境保護與農(nóng)戶生計間的矛盾；且相對寬松的制度環(huán)境，有利于充分調(diào)動社區(qū)成員的能動性、創(chuàng)造性、合作空間及自治潛能。在這一過程中，當?shù)卣畱?yīng)轉(zhuǎn)變原有的角色定位，通過提供信息咨詢、法律保護、技術(shù)引進等服務(wù)，為草原保護與可持續(xù)利用提供信息、科技及財政支持。

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