照護(hù)保險(xiǎn)制度：勞務(wù)儲蓄制度化構(gòu)思

甘鳳梅

（漳州師范學(xué)院 政法系，福建 漳州 363000）

人口老齡化是人類社會發(fā)展到一定時(shí)期必然出現(xiàn)的人口現(xiàn)象，也是當(dāng)今世界面臨的重大社會問題之一。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，2010年全國60歲以上老年人口達(dá)1.78億，我國是全球唯一的老年人口超過一億的國家。［1］

養(yǎng)兒防老是中國的傳統(tǒng)，在我國，老年人長期以來主要靠家庭養(yǎng)老，家庭承擔(dān)了養(yǎng)老的責(zé)任。然而，隨著社會的發(fā)展，人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了根本性的變化，照料老年人的家庭資源減少，家庭成員在老年人的生活照顧方面顯得有些力不從心。對于家庭養(yǎng)老的實(shí)際承擔(dān)者——中青年人而言，在社會責(zé)任和家庭義務(wù)之間，在個(gè)人生活與養(yǎng)老責(zé)任之間，確實(shí)存在著兩難的選擇。［2］（P98）此外，由于人口流動(dòng)頻繁，子女成家與父母分開居住，成為一種趨勢，空巢老人不斷增加。有專家預(yù)言，空巢家庭將是21世紀(jì)我國城市甚至是許多農(nóng)村地區(qū)老年人家庭的主要模式。［1］

一、老年勞務(wù)儲蓄的出現(xiàn)

1998年4月，“老年銀行”在上海虹口區(qū)晉陽居委會悄然興起，人們可在“老年銀行”進(jìn)行勞務(wù)儲蓄；1999年，北京朝陽區(qū)潘家園松榆里第一居委會自發(fā)籌辦了“時(shí)間儲蓄”；1999年6月，南京市鼓樓區(qū)出臺并實(shí)施了社區(qū)助老服務(wù)儲蓄制度。［2］（P146～147）這種被稱為“勞務(wù)儲蓄”或“時(shí)間儲蓄”的助老方式，各地做法雖然不完全相同，但有一點(diǎn)是相同的，那就是低齡健康老年人可為高齡、生活不能自理的老年人提供服務(wù)，等自己需要助老服務(wù)時(shí)，便可依自己為別人提供服務(wù)的情況支取服務(wù)。這樣一來，人們可用勞務(wù)為自己老后的生活儲蓄資源，減少對家庭的依賴，并在一定程度上緩解家庭的壓力，對低收入老年人的生活保障則更具有意義。此外，老年人之間的溝通也有利于他們的精神愉悅。一些地方政府為生活有困難的老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)，勞務(wù)儲蓄使很多人能用勞動(dòng)解決自己老后的生活問題，無需或較少依賴政府，這也在一定程度上為政府節(jié)省了為老年人購買居家養(yǎng)老服務(wù)的公共財(cái)政支出。老年勞務(wù)儲蓄，可謂一舉多得。

二、勞務(wù)儲蓄制度存在的問題

我國是發(fā)展中國家，在這種未富先老的國情下，勞務(wù)儲蓄無疑是解決現(xiàn)階段我國老年人福利服務(wù)需求的有效辦法，對解決我國人口老齡化問題具有積極意義。但目前勞務(wù)儲蓄制度的存在只是區(qū)域性的、非體制性的，仍存在不少問題，需要政府因勢利導(dǎo)，將其制度化，讓更多的老年人受益。

第一，跨區(qū)域支取服務(wù)的需求與勞務(wù)儲蓄相對封閉的矛盾。提供勞務(wù)儲蓄服務(wù)的志愿者，不僅有低齡老人，還包括一些中青年人。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，人口流動(dòng)已成為普遍現(xiàn)象，這就使得跨區(qū)域支取服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)需求；而且，低齡老人在行動(dòng)不便時(shí)，也可能搬遷至異地工作的子女身邊，也有異地支取服務(wù)的需要。然而，現(xiàn)在的勞務(wù)儲蓄仍然是小范圍的，規(guī)模小，相對封閉，各地政策并不完全一樣，不可能提供異地支取服務(wù)。

第二，老年人的權(quán)利保障需求與勞務(wù)儲蓄的有效性、信譽(yù)度較差的矛盾。勞務(wù)儲蓄是一種投資，支取服務(wù)的時(shí)間有長有短，對于中青年服務(wù)提供者而言，甚至可能是幾十年。由于間隔時(shí)間長，老年人的支取服務(wù)請求權(quán)需要得到強(qiáng)有力的保障。而目前的勞務(wù)儲蓄尚處于“鄉(xiāng)規(guī)民約”的自發(fā)狀態(tài)，沒有法律保障，隨時(shí)可能被任意更改。即使基層政府出臺文件作了一些相應(yīng)的規(guī)范性調(diào)整，如南京鼓樓區(qū)制定了《實(shí)施細(xì)則》，但最多只能算是基層政府政策，立法層次低，仍具有不穩(wěn)定性。由于沒有立法保障，各地勞務(wù)儲蓄的信譽(yù)度大打折扣，很多人不愿參與其中，勞務(wù)儲蓄的優(yōu)越性不能惠及更多的老年人。

第三，助老服務(wù)規(guī)范化需求與勞務(wù)儲蓄管理混亂的矛盾。勞務(wù)儲蓄在我國還是新生事物，各地對勞務(wù)儲蓄的管理仍處在探索階段，難免出現(xiàn)管理上的無序與隨意現(xiàn)象。對志愿者服務(wù)質(zhì)量信息的評估、服務(wù)流程、服務(wù)內(nèi)容、對管理程序的監(jiān)督等，缺乏制度化、規(guī)范化的舉措。助老服務(wù)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，提供服務(wù)與支取服務(wù)，二者的間隔期可能很長，因此，只有對其進(jìn)行規(guī)范化的管理，才能充分發(fā)揮其優(yōu)越性，保障老年人得到優(yōu)質(zhì)的助老服務(wù)。

三、勞務(wù)儲蓄制度化設(shè)想——照護(hù)保險(xiǎn)制度

我國勞務(wù)儲蓄存在的問題，可用引入保險(xiǎn)機(jī)制來解決，建立照護(hù)保險(xiǎn)制度。美國、日本有老人看護(hù)保險(xiǎn)制度。以日本為例，日本稱之為介護(hù)保險(xiǎn)，是一種靠全社會的力量分擔(dān)老人護(hù)理重任的制度［3］（P144～175），作為社會保險(xiǎn)的一部分，由地方政府管理，公民繳納保險(xiǎn)費(fèi)，希望得到社會護(hù)理的老年人或家庭要承擔(dān)一部分護(hù)理費(fèi)用，并到當(dāng)?shù)卣k公室提交申請，經(jīng)過一系列程序嚴(yán)格審核后就可得到社會的全面護(hù)理。在老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重的日本，介護(hù)保險(xiǎn)有效緩解了家庭看護(hù)老人的壓力。我國老年人收入普遍較低，難以承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的一切費(fèi)用，勞務(wù)儲蓄在一定程度上解決了這個(gè)問題。借鑒日本的介護(hù)保險(xiǎn)制度，結(jié)合我國的人口老齡化現(xiàn)狀，在勞務(wù)儲蓄中引入保險(xiǎn)機(jī)制，建立照護(hù)保險(xiǎn)制度，由個(gè)人、社會、國家共同分擔(dān)照料老年人的責(zé)任。應(yīng)先做立法準(zhǔn)備，制定照護(hù)保險(xiǎn)法，使老年人的權(quán)利得到法律保障。

首先，要有照護(hù)老人的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。只有統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，才能解決人口流動(dòng)帶來的異地支取服務(wù)的問題。人口流動(dòng)是我國的國情，特別是大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，老年人也會因?yàn)樽优牧鲃?dòng)而流動(dòng)，這些都會形成異地支取服務(wù)的需求。制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，能有效保障老年人得到優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)。

其次，統(tǒng)一參保人的條件和參保方式。勞務(wù)儲蓄引入保險(xiǎn)機(jī)制，應(yīng)該統(tǒng)一參保人的條件，如低齡老人、中年人等?？紤]到我國老年人的收入情況，參保方式可以有勞務(wù)形式，也應(yīng)該允許貨幣形式。政府相關(guān)部門應(yīng)組織勞務(wù)參保人進(jìn)行免費(fèi)、統(tǒng)一培訓(xùn)，使其所用于參保的勞務(wù)符合照護(hù)老年人的標(biāo)準(zhǔn)。參保宜采取自愿方式。

再次，規(guī)范管理。照護(hù)保險(xiǎn)具有公益性，應(yīng)由政府統(tǒng)一監(jiān)督和管理，由專門的政府機(jī)構(gòu)管理，制定一套嚴(yán)格的評估程序。有老年人或家庭需要服務(wù)時(shí)，可向?qū)ｉT的政府機(jī)構(gòu)提出申請，確定保險(xiǎn)賠償?shù)燃?，并收取一定比例的照護(hù)費(fèi)用，防止申請人濫用資源。需要護(hù)理服務(wù)的老年人可以在家里享受服務(wù)，也可以到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住。政府還應(yīng)派出人員回訪受照顧的老年人，對提供服務(wù)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，以確保老年人得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。隨著生活水平和醫(yī)療水平的提高，高齡老人不斷增加，照護(hù)的需求量相應(yīng)增加，單靠投保人提供的服務(wù)是不夠的，所以照護(hù)保險(xiǎn)系統(tǒng)應(yīng)認(rèn)可并準(zhǔn)許私人營利機(jī)構(gòu)和非營利組織的參與，在政府的有效監(jiān)督下，引入競爭機(jī)制，提高照護(hù)服務(wù)的質(zhì)量。

最后，資金和險(xiǎn)種性質(zhì)的設(shè)置問題。照護(hù)保險(xiǎn)應(yīng)作為一種社會保險(xiǎn)而存在，單靠投保人的投保不能滿足老年人的照護(hù)需求，需要政府增加資金投入。我國老年人口數(shù)量已經(jīng)很龐大，未來幾年還會繼續(xù)增加，照護(hù)需求量大，因此，必須確保政府有專項(xiàng)的預(yù)算資金投入?？梢圆扇∧季栊问剑烧袚?dān)募捐款不足的部分。人們對于照護(hù)服務(wù)的要求不同，商業(yè)化的照護(hù)保險(xiǎn)可以設(shè)置不同的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不宜只以社會保險(xiǎn)的方式存在，應(yīng)允許商業(yè)保險(xiǎn)介入。

［1］楊琳.養(yǎng)老“空巢”謀策［J］.瞭望，2012（7）.

［2］陶立群.中國老年人社會福利［M］.北京：中國社會出版社，2002.

［3］張暄，謝芳，邱莉莉，白志剛.國外城市社區(qū)救助［M］.北京：中國社會出版社，2005.