有效社會管理與社會信任重建

曾正滋

(福建江夏學院， 福建 福州 350108)

一、轉型社會的管理困局與斷裂社會的信任缺失

伴隨著“十一五”期間我國經(jīng)濟年均超過10%的高速增長和2010年GDP總量正式躍居世界第二位，接踵而來的卻是社會問題的同樣快速增長，以近年來備受關注的群體性事件為例，“根據(jù)有關部門的統(tǒng)計，從1993年到2009年，全國的社會群體性突發(fā)事件從每年的8709宗增加到近9萬宗，涉及人數(shù)也從70萬人增加到300多萬人?！盵1]

當前政府的社會管理思維和方式本質上還是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，管理當時靜態(tài)的社會尚可，一旦管理的對象是一個動態(tài)、甚至斷裂的社會時就捉襟見肘了。“在一個斷裂的社會中，從根本上來說，這意味著多個時代的社會成分共存在一個社會之中。這樣的社會管理起來往往要更為困難。一般地說，在特定發(fā)展階段上，政府只能集中精力來解決某一方面的問題，這就要求斷裂社會中的政府和領導人，必須對來自不同群體的互相矛盾而又各有其正當性的要求，有一種明智的態(tài)度，并對其進行妥善的協(xié)調?！盵2]我國政府的社會管理能力亟須補課。初入WTO之際，黨中央旋即不失時機地提出了樹立科學發(fā)展觀，構建和諧社會，隨后又提出加快社會建設，重視民生，改善社會管理，顯然社會建設與社會管理已經(jīng)成為政府職能轉變的目標之一。

至于社會沖突頻發(fā)的原因，大家都注意到這與社會轉型的大背景有很大的關聯(lián)。特別是中國正在進行的社會轉型是前所未有的，如此大的人口規(guī)模和領土面積，如此復雜的社會狀況，如此跨越巨大的“雙轉軌”(經(jīng)濟上從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉軌，社會上從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會、信息社會的轉軌)，又是在如此牽連廣泛的全球化背景下轉型，很多問題相互激蕩，小問題很可能就變成大問題，大問題很可能就變?yōu)閺碗s問題?！吧鐣D型肯定會引發(fā)糾紛增加。這包括，人員流動，社會陌生化，容易引發(fā)機會主義行為，容易引發(fā)矛盾和沖突；經(jīng)濟快速發(fā)展和變革，利益多元，價值共識的弱化甚至部分碎裂，貧富參照系的改變也更容易引發(fā)人們剝奪感增加；為了推進、順應改革，新法律規(guī)章和行政措施的持續(xù)出臺，可能引發(fā)實體和程序權利的急劇變動甚或不可避免的斷裂，人們預期不確定，也會引發(fā)更多本來未必會發(fā)生的糾紛?！盵3]劇烈的轉型恰恰極大地破壞了傳統(tǒng)社會的信任結構，在新的社會信任結構尚未建立健全的境況下，社會失信脫序行為必然增加。整個社會短期內(nèi)從熟人社會轉變?yōu)槟吧松鐣?，原有的熟人社會的道德與倫理約束一下子失效，機會主義行為泛濫；當初鼓勵“一部分人先富起來，先富帶動后富”的非均衡改革策略客觀上拉大了貧富差距，弱勢群體的相對剝奪感加劇，勢必鋌而走險；甚至意欲重新整合社會的新制度出臺本身也在某種程度上導致了信任失衡，傳統(tǒng)中國人對正式制度約束的不習慣無法確保制度執(zhí)行的效力，人情社會的生活邏輯一再架空正式制度，潛規(guī)則盛行，新舊制度的頻繁更替也讓人們無所適從，短期利己行為勢必取代長期利他行為成為大家共同的行動偏好。

二、當前社會管理的“公信力”陷阱

改革開放后的市場經(jīng)濟建設過程中，很多人注意到了我國社會信任滑坡的事實，信任危機的端倪不時見諸世面。一開始還主要是人與人之間相互不信任，比如上個世紀90年代伴隨著傳銷泛濫的“殺熟”現(xiàn)象，傳統(tǒng)上最可信任的親人朋友成為社會失信的最大犧牲品。后來更要命的則是腐敗導致的政府“公信力”日漸遭遇質疑。反映在社會管理上，當前我國的社會管理局面中出現(xiàn)了一個“公信力陷阱”，即老百姓已經(jīng)習慣于懷疑政府，甚至是對政府出現(xiàn)了“有罪推定”：官民沖突時，錯肯定在政府；官員有錯時，肯定是貪贓枉法；政府出臺政策時，總是與民爭利；政策評價時，大都將信將疑……諸如此類，使得政府很多良苦用心不被理解，好心辦不成好事，甚至好心辦壞事。官民溝通障礙重重，上令無法下行，民情無法上達，官員指責百姓是刁民，百姓抱怨官員無視民生?！吧蠈庸杨^化，下層民粹化”的危險被許多群體性事件和網(wǎng)絡民意潮不斷印證，管理者與被管理者自說自話，各行其是，互不合作，社會管理的信任根基被持續(xù)侵蝕。

然而，中華民族幾千年積淀形成的“道德心理習慣”沒有變，道德上“以官為師”的心態(tài)沒有變，老百姓的道德取向、“集體偏好”或“學習榜樣”是那些掌握權力的“圣賢”之人。某種程度上說，在中國，官員的“道德高度”就是整個社會的道德高度，政治制度就是社會秩序。這是古人所說的“治大國者先治吏”的深刻歷史內(nèi)涵，要說中國社會的“治理特色”，“吏治則國治”是特色之一。因此，官德是社會誠信的基礎。[4]中華文明作為典型的農(nóng)業(yè)文明，農(nóng)業(yè)社會所需要的穩(wěn)定的社會秩序，醞釀出中國人心底安土重遷式的“良序情結”(即追求良好秩序，看重秩序甚于其他，比如自由、平等、獨立、開放等)，當全社會將秩序寄托于官德時，希望越高失望越大，任何政府的過錯都會被吹毛求疵成道德缺陷，這也是當前“公信力陷阱”的可怕所在。不同于這種道德主義和整體主義思維，現(xiàn)代人奉行利益思維和理性思維，強調客觀分析，實事求是，一碼事歸一碼事。所以，我們可以看到，西方國家的公民有不服從政府的傳統(tǒng)，經(jīng)?？棺h、游行、示威，但更多的只是就事論事，理性反對，很少有道德謾罵，人身攻擊，該反對時反對，該支持時還是支持政府。

三、社會管理視野中的社會信任結構轉型

社會轉型的過程并不僅僅是社會結構的轉型，同時是隱藏于社會結構之下的社會基礎秩序轉型。社會信任即是關鍵的社會基礎秩序，它扎根于社會心理層面，是任何其他社會制度有效運行的共同基礎。一個和諧的社會管理局面，本質上說是管理者與被管理者的相互信任，高度的社會信任既是社會管理的目標之一，也是良好社會管理的基礎。在現(xiàn)今中國，“許多制度的失敗，往往不僅是制度本身的問題，而是制度運行的基礎秩序出了問題。”[5]4比如飽受詬病的城管制度，誰都知道市容市貌需要管理，也都理解小攤小販養(yǎng)家糊口的難處，但是城市管理總是做不到依法管理，文明執(zhí)法，深陷暴力執(zhí)法與“游擊戰(zhàn)”的僵局。癥結并不簡單在于城市管理的制度不夠完善與人性化，也不簡單在于城管人員的素質低下，深層次的原因可以歸結為政府的“刁民思維定勢”與百姓的“貪官思維定勢”的相互對立，即政府總是以管理者自居，不信任百姓能夠自我管理，而百姓總不相信政府會以民為本，不信任政府的公益行為。如此僵局，不改善社會的信任結構，僅僅是完善管理制度，顯然治標不治本。

我們說當前的社會信任結構出了問題，并不是說中國沒有社會信任。事實上，大家都知道中華文明歷來重視“信”、“義”二字，“民無信不立”，歷史上和現(xiàn)實中也不乏重信守義的道德典范。那為什么這些誠信典范無法代表社會信任的整體狀況呢？為什么他們的典范行為無法推廣至全社會呢？根本原因就在于我們的社會信任結構沒有與社會結構實現(xiàn)同步轉型。我國傳統(tǒng)的信任結構屬于人際信任模式，而現(xiàn)代社會要求的是制度信任模式。“在農(nóng)業(yè)社會里，作為社會團結基礎的社會信任是基于‘差序格局’基礎之上的人際信任，整個社會的信任始于‘家庭’，然后以此為圓心向外拓展到‘所認識的人’、‘社區(qū)其他成員’等，最終到達‘抽象的社會客體’，因而表現(xiàn)為‘同心圓’的信任結構，強調通過熟人之間的信任整合成社會信任。在這個社會里，經(jīng)濟信任、政治信任以及社會信任都從屬于人際信任并成為人際信任的一部分。而工業(yè)社會的信任是建立在‘團體格局’基礎之上的陌生人的信任，它不是‘信任半徑’的擴大、‘私人聯(lián)系’的增加，不僅各個主體相互獨立，社會地位平等，‘個人不能侵犯大家的權利，團體也不能抹殺個人’，而且經(jīng)濟、政治以及社會各個領域內(nèi)的信任也相互獨立地存在與發(fā)揮作用，維護各個信任主體以及各種信任形式的基礎是社會契約，它們構成了工業(yè)社會的運作邏輯。”[6]

政府、市場和公民社會是現(xiàn)代社會結構中鼎立的三足，也是現(xiàn)代社會治理所依憑的三大支柱，政府的核心邏輯和比較優(yōu)勢是權力，市場是利益，公民社會則是信任。社會的有效治理寄希望于三者各自發(fā)揮比較優(yōu)勢，互補互長。權力社會中，政府的統(tǒng)治模式下，社會信任尚稍可忽視，不管百姓相信不相信，反正都得執(zhí)行，如若質疑或者反對，政府就可動用強制力量；權利社會則不然，政府的強制性力量頻頻遭遇百姓的“權利壁壘”，行政命令不再是萬能靈藥，官民之間的談判與妥協(xié)成為常態(tài)，公共政策的制定和執(zhí)行越來越依賴于公眾的配合，構建堅實社會信任結構的重要性凸顯。

道德主義主導了中國近代之前幾千年的社會，近現(xiàn)代以后，它并沒有馬上退出歷史舞臺，讓位于現(xiàn)代意識。建國后，意識形態(tài)作為道德主義的一個變種延續(xù)下來。二者都同樣注重精神甚于其他，強調精神的正宗、動機的純正、態(tài)度的正確，只不過將標準從“忠、孝、仁、義”、“三綱五?！睋Q成了階級話語而已。過去，我們在意識形態(tài)主導的時代，權力的約束框架主要由意識形態(tài)及其相應的道德規(guī)范組成，兩者的約束力都是軟性的，強調精神自律和輿論監(jiān)督。意識形態(tài)時代的社會管理基本模式是控制與動員，政府對社會成員實施從身體到精神的全面控制，社會行動主要依靠精神動員和精神自覺。無論是道德主義還是意識形態(tài)至上，內(nèi)在的都是對精神力量的崇拜，外在的約束則倚重于人際約束。道德信任是人與人之間通過長期相處而生發(fā)的信任模式，在熟人社會中，講究的是人情、面子、傳統(tǒng)和習俗，人們對此默契于心，政府的正式制度沒有多大的效力，所謂“皇權不下縣”、“鄉(xiāng)紳自治”其實在一定程度上表明的是政權承認民間非正式制度架空正式制度這一現(xiàn)實的無奈。

利益主導的時代則不然，社會流動成為常態(tài)，人們不再長久生活于溫情脈脈的熟人社區(qū)，經(jīng)常要面對利益算計的陌生人社會。人與人之間的疏離注定了傳統(tǒng)道德土壤的流失。利益時代的基本社會行為模式是博弈，社會在多次反復的博弈中達成共識，共識落實為制度，以法律為核心的制度被奉為至上的行為準則，從而社會達至均衡。制度是人們一致同意的社會契約，是明文規(guī)定的，公開的，也是硬性的，主要依靠外在的、專門機構的監(jiān)督實施。當意識形態(tài)的主導地位無可挽回地被利益取代時，如若整個社會的約束框架不同時實現(xiàn)從精神性力量到制度性力量的轉變，則制度很容易就被變通與架空，制度權威掃地，潛規(guī)則盛行。

傳統(tǒng)中國人信任的是個人，而非作為社會共同準則的制度，即使對制度的信任也是建立在對其制訂者和執(zhí)行者的人格信任的基礎之上，制度的執(zhí)行也要因人而異?，F(xiàn)代社會是法治社會，強調以法律為核心的制度在社會行為中的支配地位，制度面前人人平等，人們因為制度對自我利益的嚴密保護而信任他人，相信他人的失信行為終會受到制度的懲罰。中國人所信奉的道德楷模的個人行為在現(xiàn)代社會中面臨著無法推廣的悲劇，要求自己可以，卻不能強制別人，要求道德精英可以，卻不能強求于普通百姓。現(xiàn)實中很多立意高遠、道德律令式的制度多流于形式，無法落實，恰恰反映了道德強制的失敗。按照法治的邏輯，制度不能理解為一攬子道德律令，而應是社會成員的共同契約，作為社會契約的制度必然不是面對道德精英的高尚要求，而是面對普通公民的底線要求，是社會行為的基本準則，不是少數(shù)人才做得到的，應是多數(shù)人都能遵守的。因此，在社會管理制度的設計過程中，唯有將道德律令化的制度底線化，在宣傳中少些對道德榜樣的依賴，多些基本制度的普及，才能告別現(xiàn)實生活中“顯規(guī)則不彰，潛規(guī)則盛行”的尷尬，把人們對人際關系的偏好吸引到對制度的青睞上，進而樹立公民的制度信仰，夯實法治社會的制度基礎。

另外，對于社會管理中種種潛規(guī)則，也應具體分析，不可一概否定。有些潛規(guī)則之所以能夠架空顯規(guī)則，或者因為顯規(guī)則本身就設計有誤，或者因為時過境遷，不合時宜，或者因為立意過高，普通人無法企及，人們不得已才選擇了潛規(guī)則。比如城市管理過程中，不少城管人員靠罰款為生，“釣魚執(zhí)法”，只要交了錢，就可以把沒收的東西歸還。其中的緣由就包括了很多城管人員沒有正式編制，待遇低下，壓力過高，不得不以權力謀取“灰色收入”?？梢钥紤]把某些“潛規(guī)則”顯性化，即承認它們的合理性，在修訂正式制度的過程中融入這些合理的潛規(guī)則行為。

四、社會信任重建：三大關鍵點

(一)公共服務型政府建設

現(xiàn)代政的合法性根基在于人民主權，人民對政府的道德期待也趨于現(xiàn)實、理性，他們不再能輕易相信政府的道德許諾，更看重政府實實在在的公利行動。因此，實施有效社會管理的政府必須是公共服務的政府，公共服務是政府為民謀利、讓利于民的行為。簡言之，唯有公利，才有公信。

權利社會中，能夠實施有效社會管理的政府必須是公共服務的政府，公共服務是政府為民謀利、讓利于民的行為。改革開放初期，我國面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，經(jīng)濟建設型的政府有其歷史的合理性，政府必須更多地汲取資源，集中力量壯大經(jīng)濟實力。然而，到了我國GDP已經(jīng)位居全球第二位的今天，資源汲取顯然應讓位于公共服務，政府的主要任務地以制度化的方式整合資源，并通過公共服務供給社會。當下政府的資源汲取不應再著眼于最大限度汲取，而是適當汲取，汲取的限度是維持公共服務的相應水平；汲取的資源也主要不是用于社會控制，而是“取之于民，用之于民”，滿足百姓的公共服務需求?！敖?jīng)過28年的改革開放，這一社會主要矛盾的本質雖然沒有發(fā)生變化，但具體表現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在走出短缺經(jīng)濟后，我國社會正面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾?！盵7]13詳細考察當今社會沖突的焦點問題，可以發(fā)現(xiàn)正是公共需求劇增與公共服務短缺二者矛盾的局部激化。土地拆遷沖突顯示了保障房建設的不足，勞資沖突顯示了就業(yè)服務與勞動保護的孱弱，醫(yī)療沖突顯示了公共醫(yī)療的缺位。對于公共服務型政府而言，社會管理與公共服務是一體的兩面，管理是基礎，服務是追求，立足管理提供服務，著眼服務做好管理。公共服務不僅是市場經(jīng)濟改革深化的要求，也是社會管理題中應有之義和前提。

對應于上述兩大矛盾，“我國下一步的發(fā)展，面臨兩大主要任務：一是以可持續(xù)發(fā)展為中心，加快市場化改革；二是以人的全面發(fā)展為中心，加快建立公共服務體制。只有把這兩個問題解決好了，我們才可能全面實現(xiàn)科學發(fā)展?！盵7]95這兩大任務應該是協(xié)同共進，互為促進的。市場化改革離不開公共服務供給，否則市場化將導致兩極分化，上一輪醫(yī)療改革和教育改革的失敗就在于政府尚未保障基本醫(yī)療和基本教育供給就匆匆實施市場化，過多向老百姓轉嫁了醫(yī)療和教育負擔，事實上改革成為政府“甩包袱”之舉。公共服務供給同樣離不開市場化改革，政府要承擔公共服務供給的最終責任，但并不意味著所有的公共服務都必須由政府直接提供，而是應該在保證政府監(jiān)管的前提下通過多元化途徑來供給，這樣才能保證公共服務供給的高效率。政府主要提供基本公共服務，如基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基礎社會保障等，并逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務的均等化。這里面特別要強調改變GDP至上的政績評價方式，將公共服務的相關指標納入政績考核，以制度形式落實為規(guī)范的分工和問責制，同時以可持續(xù)的財政投入支撐基本公共服務體系。社會組織在個性化公共服務供給方面則有著突出的比較優(yōu)勢，但它們無力提供高端公共服務，這有賴于企業(yè)。以養(yǎng)老保障為例，政府提供“兜底性”基礎養(yǎng)老金，社會組織以善款、實物或服務的方式提供個性化養(yǎng)老補充，有條件的個人則可以向企業(yè)購買中高端的商業(yè)性養(yǎng)老保險。如此，政府、社會組織、企業(yè)三方合作，方能構建一個多元化、多層次的養(yǎng)老保障體系。否則，再由政府壟斷公共服務供給，又將退回到計劃經(jīng)濟時代政府“從搖籃到墳墓”的包養(yǎng)狀況，既無效率，又失公平。

(二)地方治理變革

胡榮等人針對廈門市民的問卷調查研究表明，“無論是城市居民還是農(nóng)村居民，他們對中央政府的信任度最高，其次是省政府，而地方政府則較低?！盵8]這也印證了社會一般的認識，所謂“經(jīng)是好的，小和尚給念歪了”說的就是地方政府對中央政策的變通與背離。中央政府不直接面對百姓，空間距離保護了其免遭直接質疑；地方政府則天天與百姓打交道，百姓自然什么都看在眼里，記在心上。胡榮等人進一步發(fā)現(xiàn)，“城市居民對各級政府信任度的變化相對較小，他們對中央政府信任度的平均值為3.98 分，對街道辦事處信任度平均值為3.07 分，二者相差僅0.91 分；而農(nóng)村居民從對中央政府的信任度平均值的4.60 分到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的3.07 分，二者相差多達1.53 分?！盵8]這可以從公共服務的角度來加以解釋。眾所周知，城市政府相對于縣鄉(xiāng)政府，自主權要來得大，城市居民更高的權利意識和維權能力也使得其受到的社會約束更大，政府需要在公共服務方面付出更多。相反，縣鄉(xiāng)政府受限于失衡的財權與事權配置，長期以來處于“吃飯財政”狀態(tài)，主要工作就是“要錢(收繳稅費)要命(計劃生育)”，雖然農(nóng)業(yè)稅廢除后，收繳稅費任務減輕了很多，但出于慣性，尚未能將政府職能轉變到公共服務上來，主要職能仍然是社會控制，自主開展公共服務的能力薄弱。服務得少，百姓的支持自然就低。這里面凸顯的一個關鍵問題就是中央政府必須重新調整與地方政府的關系，在公共服務型政府建設的大背景下，必須賦權給地方政府，也就是要建立地方治理體制，讓地方政府政府在基層治理上起主導作用。否則，地方政府的公共服務能力跟不上社會的要求，必定會流失更多的公信力資源，最終危害到百姓對中央政府的信任。

在政府經(jīng)濟學看來，公共服務所提供的是公共物品，公共物品可以分成兩大類：純公共物品和準公共物品。放在央地關系的范疇中，中央政府所提供的全國性公共物品屬于純公共物品，只要是中國公民都能享有，地方政府所提供的區(qū)域性公共物品屬于準公共物品，只有該區(qū)域的公民才能享有。對公共物品做出如此區(qū)分，意味著履行公共服務職能的中央和地方政府其具體的職責是不一樣的。屬于中央政府職責范圍的，由中央垂直管理的機構承擔，不必接受地方的制約；屬于地方政府職責范圍的，由地方政府統(tǒng)一管理，中央政府同樣不能干預。如此，就從職能上劃清了條塊界限，避免條塊混亂，也消除了各級政府機構“上下一般粗”、職能趨同的體制根源。

明確了地方政府獨立的區(qū)域性公共服務職能，大膽放權給地方政府自主決定本地公共政策，不必再強求全國一盤棋，這樣，地方政府直接面對老百姓，在加強民主化建設的前提下，可以避免地方政府將責任推給上級政府，強化地方民眾的問責效力。還有一個好處，就是可以“建立一種獨立于地方政府的中央制度體系，從而超越所有地方權力和利益，建立國家政權和人民之間的直接關聯(lián)。”[9]131中央政府再也不必一定要依賴于地方政府的“腿腳”來實施政策，可以直接通過垂直管理部門“一竿子插到底”，消除地方利益對信息傳遞和政策實施的負面干擾，提高中央政府“公信力”。

(三)社會組織建設

現(xiàn)代社會學和管理學都認為，現(xiàn)代社會是一個組織化的社會。在匆匆告別了鄉(xiāng)土中國的熟人社群后，當今中國人面臨著重新組織化的迫切壓力。社會信任建立在一定范圍內(nèi)足夠的社會交往之上，用博弈論的話來說，信任是人們多次反復博弈之后達致的均衡結果。在現(xiàn)代社會中，這種博弈主要發(fā)生在社會自組織之內(nèi)。我們正在經(jīng)歷從單位體制到現(xiàn)代社會體制的轉變，傳統(tǒng)的“單位人”要轉化成為現(xiàn)代“社會人”，必須落實為“社會組織人”和“社區(qū)人”。

一方面，允許并鼓勵社會基于利益進行組織。2011年7月4日，在2011年民政工作年中分析會上，時任民政部部長的李立國已經(jīng)表示，民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，履行登記管理和業(yè)務主管一體化職能，這意味著上述三類社會組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。[10]以此為基點，應該盡快推動新管理體制的落實與推廣，修訂完善配套的法規(guī)政策。在新管理體制實施的經(jīng)驗基礎上，下一步可以考慮出臺《社會組織法》，因為現(xiàn)行的民間組織管理的三大條例，即《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》，都只是部門法規(guī)，與社會組織越來越重要的地位和作用是不相匹配的，有必要將之上升為法律。當然，按照國際上成功的先例，政府不僅僅應該放松對社會組織的規(guī)制，還應該通過財政支持和政策扶持促進社會組織發(fā)展，引導它們發(fā)揮積極作用。如此，才能真正做實人民的結社權。

另一方面，大力加強社區(qū)建設，改革現(xiàn)行社區(qū)管理體制。社區(qū)是現(xiàn)代社會成員基本的生活單位，但現(xiàn)行的社區(qū)管理體制存在著過度行政化的傾向，這就要求改革目前的街(街道)居(居委會)體制?，F(xiàn)行的街居體制下，社區(qū)事實上淪為街道的“腿腳”，幫著街道執(zhí)行上級政府的各種政策，自治性被架空，缺乏與社區(qū)居民的溝通聯(lián)系，得不到居民的充分信任。應該考慮取消街道這一層級的設置，由區(qū)(縣)政府直接管理社區(qū)，政府的管理主要是監(jiān)督與支持，而不是具體的干預。這樣，讓居民充分參與社區(qū)自治，只有居民間頻繁地就社區(qū)公共事務進行溝通博弈，方能在社區(qū)中再造“熟人社會”，為重塑強有力的道德約束提供前提條件。

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