關于地方財政支出績效管理研究的一次重要探索——評張雷寶教授 《地方政府公共支出績效管理研究》

楊志勇

(中國社會科學院財貿(mào)所,北京 100836)

財政制度健全的目標不僅僅是讓支出活動合規(guī),還要盡可能地提高支出績效。在這樣的背景下,財政支出績效管理改革已得到許多地方的重視。改革正給我國各地區(qū)財政經(jīng)濟、社會生活以及政治構(gòu)架帶來一場 “靜悄悄的革命”。從財政角度來看,地方財政支出績效管理改革是緩解地方財政收支矛盾、提升支出績效水平的重要抓手;從社會角度來看,地方財政支出績效管理改革是改善和保障各地方民生的重要依托;從政治角度來看,地方財政支出績效管理改革則是夯實政府執(zhí)政合法性基礎的重要路徑。財政支出績效評價和管理是非常困難的,目前各地財政資金績效評價與管理方面的工作也只是處于初步探索階段。

以上述變革和實踐為背景,張雷寶教授的專著 《地方政府公共支出績效管理研究》(浙江大學出版社2010年版,下稱 “張著”),采取理論分析與實證分析相結(jié)合、國際經(jīng)驗與國內(nèi)探索相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合的研究方法,以地方政府公共支出績效管理為研究主題,對中國地方政府公共支出績效管理問題從理論透視、中外比較、實證分析、政策探討等方面作了較為全面、深入和系統(tǒng)的剖析,旨在破解大量相關理論與實踐難題。

迄今為止,國內(nèi)系統(tǒng)而深入地探討公共支出績效管理問題的學術(shù)成果尚不多,探討地方政府公共支出績效管理問題的研究成果更是少見。張著深入細致的研究和探索,不僅在理論上具有一定的特色和價值,而且對中國也具有較強的現(xiàn)實針對性,是政府財政績效管理領域一部難得的創(chuàng)新力作。

張著的主要研究創(chuàng)新點包括:

1.對中國地方政府公共支出績效管理問題進行了較為系統(tǒng)的理論剖析,有一些新意和突破。例如,提出并區(qū)分地方政府公共支出績效管理活動的三種相互關聯(lián)、緊密聯(lián)系的價值體現(xiàn)形式,即理念價值、財政價值和制度價值;運用相關理論模型,探討了地方官員腐敗行為對公共支出規(guī)模的適度性、結(jié)構(gòu)的合理性以及產(chǎn)出的最優(yōu)性等三種公共支出績效維度的扭曲效應。

2.通過案例剖析,創(chuàng)新性地揭示和探討地方政府公共支出績效評價與管理過程中的諸多問題。當前,地方公共支出績效管理的載體或核心是公共支出項目績效評價,張著由此出發(fā)并遵循 “項目概況-績效評價-案例解析”的分析結(jié)構(gòu),展現(xiàn)了各地方政府的公共支出項目績效評價的基本面貌,深入分析了諸多現(xiàn)實問題 (如項目績效評價指標的公信力問題、績效評價基準的合理確定問題、績效評價指標權(quán)重賦值問題、項目產(chǎn)出結(jié)果或效益的量化問題、績效評價面臨的基礎信息約束問題等)。浙江是中國地方財政改革的一個樣板。張著著重以浙江為例,詳細分析了浙江省的改革歷程、實踐及其成效,重點探討了浙江省公共支出績效管理過程中的難題與困惑,指出改革的宣告效應 (如使績效理念得以注入)遠遠大于預期的 “鯰魚效應”(Catfish Effect),實際的財政效果并不顯著。

3.張著從觀念的普及性、理論的先進性、政治的可行性、技術(shù)的可靠性、法律的支撐性、機構(gòu)的保障性、輿論的影響力等多重環(huán)境變量,構(gòu)建了我國地方政府公共支出績效管理的外部環(huán)境評價模型,并根據(jù)浙江省各地方相關調(diào)研數(shù)據(jù)進行了相應的實證分析。

4.張著在深刻剖析我國地方政府公共支出績效評價與管理現(xiàn)存問題的基礎上,根據(jù)改革對象的復雜性、改革內(nèi)容的系統(tǒng)性、改革制度的配套性以及改革路徑的漸進性,提出了進一步改進和完善我國地方政府公共支出績效評價與管理效率的漸進式 “路線圖”。

張著對地方政府公共支出績效管理的研究較為深入并具有啟發(fā)意義,但這并不意味著該著作已盡善盡美。張著對有關理論和實踐問題的回答還有一些需完善之處。由于地方政府公共支出績效管理依然是公共經(jīng)濟學和公共管理領域的前沿性課題,張著在一些績效管理核心問題上的研究還不到位。顯然,這些難題將是張教授未來進一步深化研究的努力方向。

瑕不掩瑜。總之,張著較成功地對當前中國地方政府公共支出績效管理及其制度改革機理問題進行了較全面深入的解讀和剖析,是關于地方財政支出績效管理研究的一次重要探索,是該領域一部較有特色的高水平著作。