基于糧食補(bǔ)貼視角下的國家糧食安全研究

馬增林 張彩云

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030)

糧食安全是關(guān)系到國計(jì)民生的重要問題，因此歷屆政府都把保障國家糧食安全擺在重要的戰(zhàn)略地位上。

一、我國現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策體系及成效

(一)我國現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策

1.綜合性收入補(bǔ)貼政策。糧食綜合性收入補(bǔ)貼政策主要由糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策構(gòu)成。糧食直補(bǔ)實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼與流通環(huán)節(jié)脫鉤，直接將補(bǔ)貼發(fā)放給種糧農(nóng)民，讓農(nóng)民受益。農(nóng)資綜合直補(bǔ)可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲對農(nóng)民種糧增收的影響，降低種糧成本，提高種糧農(nóng)民的收益。綜合性收入補(bǔ)貼政策對種糧農(nóng)民直接進(jìn)行補(bǔ)償，促進(jìn)了農(nóng)民增收，較大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性。

2.生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。良種補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)戶使用產(chǎn)量高、品質(zhì)優(yōu)的糧食種子，促進(jìn)新品種的推廣，提高了糧食生產(chǎn)的科技含量。最低收購價(jià)政策是國家為了保障糧食安全，調(diào)節(jié)供需平衡，同時(shí)保障農(nóng)民種糧能夠獲得一定收益的政策工具。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策主要是鼓勵(lì)農(nóng)戶與農(nóng)民積極更換大中型農(nóng)機(jī)具，提高生產(chǎn)效率，改善生產(chǎn)條件。

綜合性收入補(bǔ)貼和生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，兼顧農(nóng)民的生產(chǎn)利益以及國家的糧食安全保障，相互協(xié)調(diào)、補(bǔ)充，較好地發(fā)揮了現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策體系的作用。

(二)我國現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策的成效

1.調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了農(nóng)民增收。綜合性收入補(bǔ)貼政策反映了國家對糧食發(fā)展的導(dǎo)向作用，糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)直接對農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)償，不附加任何條件，提高了農(nóng)民種糧的直接效益。

最低收購價(jià)政策充分發(fā)揮了政府調(diào)節(jié)市場的作用，既穩(wěn)定了農(nóng)民種糧的收益，又調(diào)節(jié)了市場供給，實(shí)現(xiàn)了雙贏的政策目標(biāo)。

2.加快了優(yōu)良品種的普及推廣，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)區(qū)域化布局。良種補(bǔ)貼政策改變了一些地方農(nóng)民自留種糧的習(xí)慣，改善了品種布局“多、亂、雜”的局面，探索出市場經(jīng)濟(jì)條件下大面積統(tǒng)一供種模式，良種推廣速度明顯加快。

通過良種補(bǔ)貼，同一品種或同一品質(zhì)類型的優(yōu)良品種實(shí)行區(qū)域化布局和集中連片種植，有利于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一供種、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一肥水管理、統(tǒng)一收購加工儲(chǔ)藏，提高了標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和社會(huì)化服務(wù)水平，帶動(dòng)了訂單生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧。糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施首次實(shí)現(xiàn)了政策上對農(nóng)民從“取”到“予”的根本轉(zhuǎn)變。政策落實(shí)中，基層干部和農(nóng)技人員逐戶上門登記核實(shí)補(bǔ)貼面積，配合供種到戶、送種上門，傳授栽培技術(shù)，消除了農(nóng)民購種顧慮，增強(qiáng)了對基層干部的信任，融洽了干群關(guān)系。糧補(bǔ)政策的實(shí)施讓農(nóng)民群眾真正感受到黨和政府的關(guān)心和愛護(hù)，得到農(nóng)民群眾以及農(nóng)村基層干部的大力支持，改變了過去基層干部進(jìn)戶攤派、收費(fèi)的負(fù)面形象，密切了農(nóng)村基層干部與農(nóng)民的關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)和諧。

二、我國糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問題

(一)種糧補(bǔ)貼資金規(guī)模較小

2012年我國糧食補(bǔ)貼已增加到986億元，扣除140億元糧食大縣獎(jiǎng)勵(lì)，全國畝均補(bǔ)貼額不過52元。顯然，現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼金額還遠(yuǎn)不夠農(nóng)民因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲而增加的費(fèi)用支出。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼雖然效果比較明顯，提高了種糧農(nóng)民積極更換新型農(nóng)機(jī)具以提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率的熱情，但由于其補(bǔ)貼范圍較小，僅限于1126個(gè)縣(場)，因此難以形成整體效應(yīng)。糧種補(bǔ)貼對于我國主要的糧食品種來說，除了水稻良種補(bǔ)貼規(guī)模較大外，大豆、小麥以及玉米的補(bǔ)貼規(guī)模都相對較小，應(yīng)用范圍較窄，僅局限于部分的項(xiàng)目區(qū)，還無法發(fā)揮良種補(bǔ)貼的示范激勵(lì)作用。

(二)各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式差異較大

由于各省份地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，種糧的計(jì)稅耕地面積和標(biāo)準(zhǔn)面積存在差異，不同省、市、自治區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差別較大。上海、北京等地的種糧直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)每畝超過50元，中西部部分省份則每畝不足5元。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異造成不同地區(qū)農(nóng)戶受惠程度的不公平，也給社會(huì)監(jiān)督帶來麻煩。小麥、玉米、大豆良種補(bǔ)貼則多是采取供種企業(yè)招標(biāo)的形式，有的對農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼券，有的是按差價(jià)供種，補(bǔ)償方式很不規(guī)范。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼操作程序繁瑣、部門多，部分地區(qū)農(nóng)民享受到的優(yōu)惠大打折扣。

(三)缺乏針對農(nóng)民種糧行為的有效專項(xiàng)補(bǔ)貼

現(xiàn)行的良種補(bǔ)貼政策由于監(jiān)督機(jī)制的缺位，實(shí)際上是一種普惠制的種糧補(bǔ)貼，只要農(nóng)民種植小麥、水稻，無論良種還是劣種、產(chǎn)量高還是低，都可以享受到政府補(bǔ)貼。又由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督檢查的行政成本過高，即使有的農(nóng)民撂荒不種，或者土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去，但因其土地戶頭還在，補(bǔ)貼仍然發(fā)放。

三、美、日糧食補(bǔ)貼政策對我國的啟示

在美國，政府以直接支付和反周期支付作為農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度的主要手段，延續(xù)使用無追索權(quán)貸款作為對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持的補(bǔ)貼措施。與此同時(shí)，還實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、水土保持補(bǔ)貼、農(nóng)田水利建設(shè)貸款利息補(bǔ)貼以及農(nóng)場糧食儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼等專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，以加大農(nóng)業(yè)投入，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。日本政府對山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)民采取直接支付與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施投入補(bǔ)貼雙項(xiàng)并舉的方式。美、日等國推進(jìn)以增加農(nóng)民收入為主要目標(biāo)的直接補(bǔ)貼的同時(shí)并沒有忽略原有生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼，而是仍然保留了不少專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。

從這些國家糧食補(bǔ)貼政策的發(fā)展歷程看，初期以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專項(xiàng)補(bǔ)貼為主，后期以保障農(nóng)民收入的綜合補(bǔ)貼為主，但后者并沒有取代前者。伴隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，我國部分生產(chǎn)專項(xiàng)補(bǔ)貼，如良種補(bǔ)貼、最低收購價(jià)和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等會(huì)逐漸失去原有的價(jià)格支持作用，進(jìn)而被農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼所替代，但這種替代是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并確定了新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)之后才發(fā)生的。

與美、日等發(fā)達(dá)國家相比，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)裝備水平還很低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處在由粗放型生產(chǎn)向集約型生產(chǎn)的過渡階段，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力尚需較大努力，因此還不能以綜合性收入補(bǔ)貼取代生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼。應(yīng)穩(wěn)定現(xiàn)有的以綜合性收入補(bǔ)貼與專項(xiàng)補(bǔ)貼為主要框架的糧食補(bǔ)貼體系，兼顧國家糧食安全和農(nóng)民增收的雙重任務(wù)。

四、完善補(bǔ)貼政策，保障國家糧食安全的對策建議

(一)加大補(bǔ)貼力度，提高資金使用效益

首先，要增加補(bǔ)貼總量。目前補(bǔ)貼數(shù)額過少，是我國糧食補(bǔ)貼政策成效不夠顯著的原因之一。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼約占農(nóng)民收入的30%～50%，有的國家甚至高達(dá)70%。建議今后繼續(xù)加大補(bǔ)貼力度，增加糧補(bǔ)總額。其次，要提高糧補(bǔ)資金的使用效益，防止資金被人為地截留、擠占、挪用。再次，要完善糧補(bǔ)資金管理體制，集中管理補(bǔ)貼資金，統(tǒng)一規(guī)定發(fā)放補(bǔ)貼資金程序，加強(qiáng)監(jiān)管工作，增強(qiáng)補(bǔ)貼工作的透明度。最后，要堅(jiān)持適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。市場在變化，生產(chǎn)資料價(jià)格在變化，當(dāng)與種糧相關(guān)的農(nóng)資價(jià)格漲幅較大時(shí)，就要考慮調(diào)增已出臺(tái)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

(二)調(diào)整糧食補(bǔ)貼范圍，支持糧食生產(chǎn)發(fā)展

我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，人均耕地面積少，解決吃飯問題仍然是頭等大事。然而，我國農(nóng)業(yè)又是一個(gè)弱勢產(chǎn)業(yè)，分散經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營方式與發(fā)達(dá)國家擁有上千公頃耕地的農(nóng)場相比，明顯處于競爭弱勢。因此，必須根據(jù)我國的財(cái)力情況，在WTO規(guī)則范圍內(nèi)，繼續(xù)堅(jiān)持使用一定的財(cái)政補(bǔ)貼支持糧食生產(chǎn)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)將一部分補(bǔ)貼用于糧食流通。完善的糧食流通體系能夠促進(jìn)糧食產(chǎn)銷暢通，進(jìn)而支持糧食生產(chǎn)，幫助糧農(nóng)增收。

(三)以綜合性收入補(bǔ)貼為投入重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

盡管我國糧食直接補(bǔ)貼規(guī)模有了大幅度增加，但2011年也不過200億元左右。我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，扣除外出打工就業(yè)勞動(dòng)力和其他經(jīng)商人口，農(nóng)業(yè)人口也有6億多，人均直接補(bǔ)貼數(shù)額僅40元左右，而2011年城鄉(xiāng)居民收入差距高達(dá)17002元，即使把所有財(cái)政支農(nóng)資金都用于農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，也無法降低城鄉(xiāng)居民收入之間的巨大差距。因此，只有加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力興辦二、三產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中解放出來，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。目前我國實(shí)行的農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、糧食直接補(bǔ)貼等政策大都表現(xiàn)為一種政策支持，象征意義大于實(shí)際意義，還無法真正實(shí)現(xiàn)對種糧農(nóng)民的收入保障作用。因此，政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)綜合性收入補(bǔ)貼的力度，增加補(bǔ)貼規(guī)模，切實(shí)發(fā)揮綜合性收入補(bǔ)貼對種糧農(nóng)民的政策保障作用。

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