黑龍江省農(nóng)村社會(huì)保障政策實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策研究

張俊霞 楊秀麗

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030)

農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)成為黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，在不斷完善的過(guò)程中，也取得了良好的進(jìn)展。一個(gè)與黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系正在形成。

一、黑龍江省農(nóng)村社會(huì)保障政策實(shí)施現(xiàn)狀

黑龍江省針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行了一系列改革，相繼出臺(tái)了許多加大農(nóng)村社會(huì)保障工作力度的政策和相關(guān)措施，使農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

1.農(nóng)村合作醫(yī)療全面展開(kāi)

2003年5月，黑龍江省開(kāi)始實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)。2007年1月，黑龍江省共有511.77萬(wàn)農(nóng)民參加合作醫(yī)療，參合率達(dá)到 92.12%。2008年黑龍江省農(nóng)村居民全面進(jìn)入新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策覆蓋范圍。2011年黑龍江省投入106.5億元，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由120元提高至200元，全省共有1418.8萬(wàn)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率已達(dá)到98.9%。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)探索前進(jìn)

1994年底，黑龍江省人民政府頒布《黑龍江省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》，規(guī)定中指出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式主要以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持。這種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式并未得到很好的推行和發(fā)展，因?yàn)楫?dāng)時(shí)大多集體財(cái)力有限，有的集體出于自身利益的考慮不愿給予補(bǔ)助，使得絕大多數(shù)參保農(nóng)民沒(méi)有得到任何補(bǔ)貼，違背了政府的初衷。2009年12月，黑龍江省政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào))要求，建立首批新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新農(nóng)保試點(diǎn)工作的開(kāi)展，標(biāo)志著我省基本養(yǎng)老保障政策向覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的目標(biāo)又邁出了重要一步。

3.農(nóng)村最低生活保障制度取得一定成效

黑龍江省人民政府于2004年5月開(kāi)展農(nóng)村居民最低生活保障政策首批試點(diǎn)，確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)為627元，之后低保標(biāo)準(zhǔn)提高到668元。2006年11月6日，黑龍江省人民政府頒布了《黑龍江省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》，標(biāo)志著農(nóng)村居民最低生活保障政策在黑龍江省全面推行，全省低保標(biāo)準(zhǔn)線由668元提高到683元。2010年享受最低生活保障的農(nóng)民為112.7萬(wàn)人。

4.農(nóng)民工的社會(huì)保障政策良性發(fā)展

農(nóng)民工是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的特殊群體，多年來(lái)他們?yōu)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，作為城市的“邊緣人”，農(nóng)民工所享受的社會(huì)保障程度一直以來(lái)都很低。黑龍江省人民政府為了維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，于2004年10月1日開(kāi)始施行《黑龍江省農(nóng)民工工資保障規(guī)定》，為促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了政策保障。

二、農(nóng)村社會(huì)保障政策實(shí)施存在的問(wèn)題

1.保障項(xiàng)目少，保障水平低

現(xiàn)階段，黑龍江省農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作目前處于試點(diǎn)和探索階段。社會(huì)救助主要局限于災(zāi)害救助和基本生活救助，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等還非常薄弱。其他社會(huì)保險(xiǎn)，如失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)，在廣大農(nóng)村仍處于空白狀態(tài)。同時(shí)，針對(duì)失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保障政策建設(shè)雖然正在逐步推進(jìn)，但都有待于進(jìn)一步的探索。從社會(huì)保障支出看，占全省總?cè)丝诮?5%的農(nóng)民社會(huì)保障支出只占全省社會(huì)保障支出總數(shù)的8%;從人均占有社會(huì)保障費(fèi)用情況看，城鎮(zhèn)居民人均455元，農(nóng)民僅為15元，相差約30倍。

2.社會(huì)保障的財(cái)政支持能力弱，城鄉(xiāng)分配不均衡

財(cái)政投入不足主要表現(xiàn)在，財(cái)政投入的增長(zhǎng)與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)，投入總額不但沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加，反而逐年下降。2011年黑龍江省農(nóng)村人均純收入為7590.7元，而城鎮(zhèn)人均純收入為15696元，農(nóng)村人均純收入僅為城鎮(zhèn)的48.4%，可農(nóng)村居民有限的收入?yún)s承擔(dān)著巨大的生活壓力。盡管如此，黑龍江省在社會(huì)保障的財(cái)政投入分配中城鄉(xiāng)比例還是失衡，存在著重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的現(xiàn)象。

3.社會(huì)保障制度為多頭管理，效率低下

目前，黑龍江省社會(huì)保障管理部門較多，民政部門主管社會(huì)救濟(jì)，勞動(dòng)保障部門管理養(yǎng)老保險(xiǎn)，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保障，此外，其他部門如扶貧辦、農(nóng)業(yè)局等也承擔(dān)了部分農(nóng)村社會(huì)保障工作。在條塊分割、多頭管理、各自為政的社會(huì)保障體制下，部門職責(zé)缺位與職責(zé)越位的現(xiàn)象并存，社會(huì)保障制度運(yùn)行效率較低，阻礙了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化發(fā)展。

三、完善黑龍江省農(nóng)村社會(huì)保障體系的對(duì)策

1.以科學(xué)發(fā)展觀作為實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障政策的指導(dǎo)思想

在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障政策實(shí)施。要把完善社會(huì)保障政策作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)黑龍江省各級(jí)政府執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。

2.政府主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)

社會(huì)保障制度作為一種公共產(chǎn)品，國(guó)家法律法規(guī)的支持和政府的實(shí)際推動(dòng)是社會(huì)保障體系得以建立、改革和完善的基本動(dòng)力。

第一，立法先行。第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》，黑龍江省應(yīng)當(dāng)以國(guó)家的法律法規(guī)為契機(jī)和依據(jù)，結(jié)合省內(nèi)實(shí)際情況，制訂和完善相應(yīng)的地方法規(guī)，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的支持，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的健康發(fā)展。第二，加大財(cái)政投入。以政府出資扶持農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)為基礎(chǔ)，積極吸收經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體及公益基金的力量，通過(guò)多種渠道籌集“農(nóng)保”經(jīng)費(fèi)。第三，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)該建立健全監(jiān)督機(jī)制，以政府部門為主導(dǎo)充分利用社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村居民社保資金的收支及投資情況做出有效監(jiān)督，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)對(duì)社保機(jī)構(gòu)的審計(jì)工作，并向社會(huì)公布，使審計(jì)結(jié)果公開(kāi)、透明。

3.科學(xué)制訂農(nóng)村社會(huì)保障體系規(guī)劃

政府在農(nóng)村社會(huì)保障政策實(shí)施過(guò)程中，尤其要注重制訂科學(xué)可行的農(nóng)村社會(huì)保障體系規(guī)劃，重點(diǎn)抓好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善工作，同時(shí)兼顧農(nóng)村居民最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度的建設(shè)。另外，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民的數(shù)量日益增多。為了保障失地農(nóng)民生活權(quán)益，各級(jí)政府要積極建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。要建立健全進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障制度，確立穩(wěn)定的勞動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系，并協(xié)助國(guó)家盡快出臺(tái)在全國(guó)范圍內(nèi)推行社會(huì)保障關(guān)系的接轉(zhuǎn)政策。

4.完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)保障政策銜接機(jī)制

第一，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)?？茖W(xué)分工，強(qiáng)化管理，實(shí)行業(yè)務(wù)公開(kāi)和信息定期發(fā)布制度，強(qiáng)化約束和激勵(lì)機(jī)制。第二，個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合。建立與每個(gè)居民身份證號(hào)碼相統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼。企業(yè)和行政事業(yè)單位的職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員以及從事種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)民繳納的社會(huì)保障稅全部注入個(gè)人賬戶。第三，改革戶籍制度和就業(yè)制度。首先，建立統(tǒng)一的居民等級(jí)辦法，逐漸消除城鄉(xiāng)居民身份差異的符號(hào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利的真正平等。其次，建立人口雙向或多向自由流動(dòng)。鼓勵(lì)特大城市、大城市居民流向中小城市甚至農(nóng)村，并建立相應(yīng)的政策支持。最后，必須進(jìn)一步深化城市就業(yè)制度的改革，取消錄用新勞動(dòng)力的戶口限制，給進(jìn)城農(nóng)民平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，以吸納更多的農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)，切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。

[1]黑龍江省統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黑龍江調(diào)查總隊(duì).黑龍江統(tǒng)計(jì)年鑒—2011[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011:623.

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