從“市管縣”體制到“省直管縣”體制改革:一個文獻綜述

李兆友,陳 亮

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

一、 “市管縣”體制及其弊端

1983年,國務(wù)院相繼發(fā)出同意浙江省、河南省、河北省等實行“市管縣”的批復(fù),我國的“市管縣”體制開始實施。同年,《經(jīng)濟研究》、《經(jīng)濟管理》、《農(nóng)村經(jīng)濟》等期刊開始刊登探討“市管縣”體制改革的文章。早期的相關(guān)文章主要是結(jié)合各省實際,探討“市管縣”體制的必要性,認為實行“市管縣”體制,是社會主義商品經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢[1],它以中心城市為依托,統(tǒng)一組織城鄉(xiāng)的生產(chǎn)和流通,形成網(wǎng)絡(luò)型、開放式的小型經(jīng)濟區(qū),是經(jīng)濟管理體制的一項重大改革[2]。“市管縣”的優(yōu)越性,集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)優(yōu)勢都能得到更好的發(fā)揮[3],促進區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系[4]。1986年出版的《市管縣體制初探》是最早一部關(guān)于“市管縣”體制探討的書籍,對于“市管縣”體制的必然性、基本任務(wù)、現(xiàn)實作用、面臨的問題以及發(fā)展趨勢進行了初步的探討[5]。由于此書寫作時間較早,因此該書并不能反映“市管縣”體制的新情況。

隨著“市管縣”體制在全國范圍內(nèi)的推行,學(xué)術(shù)界圍繞“市管縣”體制展開了熱烈的討論,出現(xiàn)了大量的學(xué)術(shù)論文和學(xué)位論文。在理論研究過程中,人們逐漸認識到“市管縣”體制具有如下的弊端:

一是“市管縣”體制導(dǎo)致市、縣權(quán)責(zé)不匹配,造成財權(quán)、事權(quán)不匹配。一方面,在“市管縣”制度安排下,地級市角色不明,既當(dāng)管理者,又當(dāng)經(jīng)營者,隨著縣級市經(jīng)濟實力和升格要求的增強,地級市管理權(quán)威難以確立,有的縣級市甚至繞開地級市直接對省,使得層級管理難以規(guī)范[6]。另一方面,縣級政府的職能日益擴大,但在現(xiàn)行財政制度中的地位卻十分被動,縣級政府的事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)受市級政府的控制,縣級政府缺乏應(yīng)有的區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的決策權(quán),難以提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)[7]。在分稅制前提下,中央和省之間的財力分配有明確規(guī)定,但省、市、縣三級的財力分配卻沒有明確說明尤其在“市管縣”體制下,縣級財政處于相對劣勢的地位,最終導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一,形成饑餓財政[8]。此外,“市管縣”體制限制市屬范圍內(nèi)其他縣級市的活力,出現(xiàn)市縣之間集權(quán)和分權(quán)的沖突,實力較差的縣希望通過統(tǒng)籌安排來分享市里的投資利益,實力較強的縣則要求市里更多的放權(quán)[9]。

二是“市管縣”體制降低行政效率。地級市的機構(gòu)設(shè)置與省級機構(gòu)趨同,容易產(chǎn)生機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象,致使行政管理成本高昂,行政效率低下[10]。同時,地級市既不像省級政府以宏觀管理為主,也不像縣級政府以微觀管理為主。地級市的存在,增加了行政機構(gòu)、行政層級與管理成本,降低了省縣兩級政府之間的信息傳遞和反饋速度,并容易造成信息在傳遞過程中的失真,結(jié)果不僅導(dǎo)致政府行政管理效率的降低,而且影響到上級政府決策及中央政策的貫徹執(zhí)行[11]。

三是“市管縣”體制造成城鄉(xiāng)互動失效。實施“市管縣”體制的初衷是利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟發(fā)展,以便實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展,然而,我國市轄縣的區(qū)域劃分往往就是行政指令的產(chǎn)物,受人為因素的影響較大,割裂了城鄉(xiāng)之間天然的經(jīng)濟聯(lián)系[12]?！笆泄芸h”體制用行政管理手段實現(xiàn)經(jīng)濟改革目標,出現(xiàn)中心城市實力與所轄縣發(fā)展極其不協(xié)調(diào)、對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重視不夠等現(xiàn)象,客觀上形成“卡縣”、“壓縣”、“剝削縣”的局面[13]。同時,“市管縣”體制的實行,使得原來沒有上下級行政隸屬關(guān)系的市與縣形成了明確的等級關(guān)系。一旦牽涉到相互間的利益關(guān)系,就不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突,出現(xiàn)“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”現(xiàn)象[14]。因此,“市管縣”體制沒有建立一整套有效的促進城鄉(xiāng)合治的制度安排,沒有觸動傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割的行政管理體系,“城鄉(xiāng)合治”缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容,未形成真正有機的一體化合治[15]。

二、 “市管縣”體制改革思路與“省直管縣”體制的選擇

針對“市管縣”體制存在的上述弊端,學(xué)術(shù)界提出如下的改革構(gòu)想:

一是擴權(quán)強縣,又被稱為“強縣擴權(quán)”。擴權(quán)強縣是1992年開始在浙江等地實施的一種政府財政體制改革,核心思想是通過擴大縣一級政府的相關(guān)權(quán)力,使得縣一級政府擁有更多的自主權(quán),加速縣域經(jīng)濟的發(fā)展[16]。初期試點“擴權(quán)”方案主要集中在經(jīng)濟實力較強的縣,試點推開后,經(jīng)濟實力較弱的縣也希望通過“擴權(quán)”而促進經(jīng)濟發(fā)展。隨著改革的深入,擴權(quán)強縣逐步以政府規(guī)章的形式將上級政府的管理權(quán)限賦予縣級政府,做到了依法行政[17]。與此同時,“強縣擴權(quán)”的權(quán)力配置改革進一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸,近年來出現(xiàn)某些縣向比較發(fā)達的中心鎮(zhèn)的放權(quán),即“強鎮(zhèn)擴權(quán)”,促使整個縣域的城鎮(zhèn)化水平有所提高[18]。

二是市協(xié)縣。取消“市管縣”行政區(qū)傳統(tǒng)概念,建立新型的“市協(xié)縣”城鄉(xiāng)綜合協(xié)作區(qū)概念;取消市縣之間的上下級行政隸屬關(guān)系, 建立起互相協(xié)作的平行互動關(guān)系;建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制,積極發(fā)揮協(xié)作新體制的作用,真正解決新舊體制產(chǎn)生的問題,促進經(jīng)濟社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展[19]。

三是復(fù)合行政。復(fù)合行政是在經(jīng)濟全球化背景下,為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化,實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制[20]。復(fù)合行政強調(diào),通過復(fù)雜層次主體之間自主協(xié)商的方式(包括政府間的合作和政府與非政府組織的合作)來解決地方公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供問題[21],它以自主管理為原則,各個行政區(qū)政府的地位是平等的,并鼓勵非政府組織的參與,從而有利于在縣域之間建立起政府與市場、社會之間良性互動、功能互補的協(xié)同管理模式[22]。

四是“省直管縣”。“省直管縣”是實施城鄉(xiāng)分治的前提,而城鄉(xiāng)分治被認為是國際上有效實行地方行政管理的共同模式,同時,城鄉(xiāng)分治也是解決我國鄉(xiāng)村發(fā)展落后的根本途徑。實行省直管縣,中央和省可以根據(jù)具體情況有針對性地制定經(jīng)濟和社會發(fā)展政策,更好地扶持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,下放給縣鄉(xiāng)的各種權(quán)益也就不易被市級所截留[23]。

就“省直管縣”體制的選擇,學(xué)術(shù)界主要分析了如下三個方面的原因:

第一,“省直管縣”體制改革是縣域經(jīng)濟發(fā)展的助推器。實行“省直管縣”體制后,縣級政府直接接受省級政府的領(lǐng)導(dǎo),將進一步提高縣級政府自主發(fā)展的能力,增加縣級政府自身的權(quán)力[24],大大地提升縣級政府在社會管理和公共服務(wù)方面的職能,有利于縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展[25]。

第二,“省直管縣”改革是政府行政改革的突破點?！笆≈惫芸h”體制改革是我國政府行政體制改革的必經(jīng)之路。這種體制將會克服“市管縣”體制下因行政層級過多帶來的種種問題,實現(xiàn)行政組織的扁平化,以便加強省級政府的宏觀調(diào)控能力[26],有助于盡快形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣(市),促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展[27]。

第三,“省直管縣”改革有助于緩解縣鄉(xiāng)財政壓力。“省直管縣”財政體制可以使市級與縣級在財政級次上同級,達到減少一級財政的目的,某種意義上也是一種對縣的“擴權(quán)”[28]。這樣的體制減少中間環(huán)節(jié)的截留,一定程度上規(guī)范了市縣財政關(guān)系,增強了縣級政府對經(jīng)濟社會事務(wù)宏觀調(diào)控的能力,相對提高了縣級的政治地位,減輕了市級財政壓力[29],從而使得縣鄉(xiāng)財政困難的局面得到緩解。

總體上說,“省直管縣”體制改革確認和擴大了縣級單位的經(jīng)濟管理和社會管理權(quán),突破“市管縣”體制對縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙,找到了行政架構(gòu)改革的突破口,促進了公共治理和公共權(quán)力的變革?！笆≈惫芸h”體制改革使加快縣域經(jīng)濟發(fā)展不再成為空話,更使“市管縣”財政體制下的拖欠工資、縣鄉(xiāng)債臺高筑、基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和社會事業(yè)發(fā)展失去財政保障等問題得以有效解決。

三、 “省直管縣”體制改革過程中出現(xiàn)的問題及改革思路

“省直管縣”體制改革在實施過程中也出現(xiàn)了很多的問題,引起了學(xué)術(shù)界的熱切關(guān)*。

首先,“省直管縣”改革有可能潛伏著新一輪縣域沖突?！笆≈惫芸h”的政策初衷是繼續(xù)壯大縣域經(jīng)濟,但隨著地級中心城市自我意識的膨脹以及省內(nèi)市縣政策的微調(diào),在短時間內(nèi)可能出現(xiàn)數(shù)個中心城市通過“吃掉”下屬經(jīng)濟發(fā)達的縣市來擴張實力的情況。與此同時,一些縣(市)的城市建設(shè)勁頭、規(guī)模與速度遠遠超過大市,容易造成縣級之間的重復(fù)建設(shè)和可能造成的地方管理混亂等情況出現(xiàn)[30]。因此,“省直管縣”在賦予縣更大經(jīng)濟管理權(quán)限的同時,潛伏著新一輪縣域沖突的可能性。在縣域獲得各自經(jīng)濟管理權(quán)限之后,其政績顯示的動機會進一步膨脹,相互間的競爭會加劇[31]。為此,有的學(xué)者提出,在政府職能和政府運作方式還很不規(guī)范,地方政府還在對地方經(jīng)濟社會發(fā)展進行強有力的行政干預(yù)的前提下,全面推行“省管縣”體制并不一定能有效地解決“市管縣”體制的弊端。其結(jié)果很可能只是市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政壁壘[15]。

其次,“省直管縣”并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難和實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！笆≈惫芸h”只能減少財政層級,提高財政資金往來的速度,卻不能在收入、支出以及預(yù)算上發(fā)揮明顯的作用,對于從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難的貢獻十分弱小;“省直管縣”對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的作用相當(dāng)有限,而且這種有限的作用也只能有助于解決省內(nèi)(縱向)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,對于省際、市際、縣際等橫向均等化無法發(fā)揮作用[32]。

再次,“省直管縣”的相關(guān)配套改革尚不完善,垂直部門放權(quán)不足。由于各部門改革力度不一,造成配套措施之間銜接短路,不能充分發(fā)揮擴權(quán)的潛力。垂直部門的管理具有強化趨勢,縣級政府權(quán)責(zé)不對稱問題越來越嚴重。垂直部門往往以行政規(guī)章為由拒絕放權(quán),即使放權(quán)也是“放小不放大,放虛不放實”[33]。同時,實行“省直管縣”后,省轄市幫扶縣(市)發(fā)展的積極性有所降低,無形中造成區(qū)域經(jīng)濟增長中心形成進程的人為阻斷,尤其對整個中西部的發(fā)展極為不利。很多試點省已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這些問題,并且正在力圖找到解決問題的方法[34]。

最后,對于一些人口眾多的大省和自治區(qū)而言,“省直管縣”體制面臨省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的突出問題。雖然現(xiàn)在的信息技術(shù)和交通都比較發(fā)達,但如此眾多的縣級行政單位無疑給省級政府的管理帶來了一系列的問題,省級政府能否肩負起有效管理下轄縣的重任值得商榷[35]。

盡管存在著上述的諸多問題,但總體上看,“省直管縣”改革將有可能成為更廣泛甚至全國性的發(fā)展政策。為此,學(xué)術(shù)界探討了“省直管縣”體制進一步改革的思路。

一是充分認識“省直管縣”改革的艱巨性和系統(tǒng)性,不能搞一刀切。我國幅員遼闊,民族差異較大,行政層級復(fù)雜,公共機構(gòu)和公職人員眾多,“省直管縣”改革涉及分省、并縣、撤地、虛鄉(xiāng)和行政疆界劃分、人員分流、安置等問題[36],因此,必須把握好各省省情,因地制宜、科學(xué)決策、謹慎推進,不能搞一窩蜂、一刀切。如果一刀切地搞“省直管縣”,將會抽空我國中等城市發(fā)展成長的血液,嚴重阻礙我國的城市化進程,延緩我國經(jīng)濟規(guī)模的集中度,阻礙區(qū)域經(jīng)濟的分工與合作。同時,有可能會因監(jiān)管成本的增加以及監(jiān)管不到位,給本已問題多發(fā)的縣域帶來更多難以預(yù)料的問題[37]。

二是實現(xiàn)“省直管縣”由“擴權(quán)”到“分權(quán)”的思路轉(zhuǎn)變?！笆≈惫芸h”改革中下放了部分行政審批權(quán)、社會和經(jīng)濟管理權(quán)、人事財政權(quán)等權(quán)力,在一定程度上“擴大”了縣級政府的權(quán)力范圍。上述“擴權(quán)”順應(yīng)了以“分權(quán)”化操作為特征的公共管理改革,但又有著很多不足。從縱向?qū)用婵?這些擴權(quán)措施僅僅是在一個等級管理體系中的權(quán)力劃分;從橫向?qū)用鎭砜?這些擴權(quán)沒有在地方政府層面上形成水平制約體系,公眾只是被動地接受擴權(quán)的政策與結(jié)果[38]。為此,應(yīng)進一步對試點縣放權(quán),賦予試點縣與省轄市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限,重點在行政審批、行政收費、行政處罰、國有資產(chǎn)管理和社會事業(yè)管理等方面放權(quán),真正把實質(zhì)性、關(guān)鍵性和涉及具體利益的權(quán)限下放給縣,省直部門在放權(quán)過程中則要擔(dān)負起指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任,以放權(quán)為抓手,增強縣域發(fā)展功能[39]。

三是積極推進制度創(chuàng)新?！笆≈惫芸h”改革是一個制度變遷過程,在這一過程中,作為制度創(chuàng)新主體的中央政府、省級政府、地級政府以及縣級政府,由于在制度創(chuàng)新中收益分割和成本分擔(dān)方面的巨大差異,從而有著不同的態(tài)度和行為。為了增加制度的有效供給,需要在各級政府之間建立合理的利益共享和成本分擔(dān)機制,調(diào)動各級政府參與改革的積極性[40]。同時,需要把縣級改革提到國家政權(quán)建設(shè)的高度,著力推進其制度創(chuàng)新和能力建設(shè)。要推動縣級政府成為一個以培育和監(jiān)管功能為主的、能實現(xiàn)公共價值而協(xié)調(diào)各類資源的組織,并通過法制化途徑合理行使職能,避免政府為追逐政績而侵蝕市場作用或損害公眾利益,同時提高其社會管理能力和公共服務(wù)能力[41]。

總之,“省直管縣”體制改革由過去重點實施的橫向政府機構(gòu)的精簡轉(zhuǎn)變到了政府機構(gòu)精簡和政府層級優(yōu)化的雙重目標上來,體現(xiàn)了公共管理變革的趨勢。要想順利推進“省直管縣”體制改革,就需要從國家發(fā)展的長遠戰(zhàn)略來思考“省直管縣”和“市管縣”的問題,從大的制度環(huán)境和地區(qū)差別方面來重新審視目前的“省直管縣”改革,要深入研究“省直管縣”所涉及的憲法和法律問題,深入研究“省直管縣”改革的局限性和適應(yīng)條件。對于“省直管縣”改革的意義和價值,既不能低估,也不能高估,更不能期望一蹴而就,而是要根據(jù)各地具體情況靈活推進。

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