論轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中中國公共服務均等化問題

孟 耀

(東北財經(jīng)大學 中國經(jīng)濟發(fā)展研究中心，遼寧 大連 116025)

公共服務均等化有助于公平分配，有助于縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距。在構(gòu)建和諧社會、踐行科學發(fā)展觀過程中，公共服務均等化更加具有時代意義。我國公共服務存在嚴重的非均等問題，主要表現(xiàn)是:農(nóng)村公共服務總量供給不足，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障比較薄弱，城鄉(xiāng)之間公共服務供給差別極大，農(nóng)村公共服務供給遠遠低于城市。解決公共服務非均等問題，是我國“十二五”期間的重要任務?；竟卜站然?，是貫徹科學發(fā)展觀和推進以民生為重點的和諧社會建設的基礎(chǔ)性工作。由于歷史的原因，我國公共服務還沒有實現(xiàn)均等化，特別是農(nóng)村公共服務水平遠遠低于城市，導致我國城鄉(xiāng)二元化特征長期存在。實現(xiàn)公共服務均等化，是進一步改善民生、解決民生問題的基本途徑。如何實現(xiàn)公共服務均等化，是我國構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展中必須研究和解決的問題。本文在分析我國公共服務均等化問題的基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)我國公共服務均等化的政策建議。

一、研究綜述

公共服務是政府為行使職能所提供的為社會公眾所共同享有的，以滿足社會公共需要、實現(xiàn)社會公平為目的的產(chǎn)品和服務。它包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化事業(yè)，以及公共交通、公用設施、社會保障、社會福利、社會安定等。這些公共服務和產(chǎn)品的提供，是政府調(diào)控城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和社會成員之間的收入差距，促進社會公平正義，保障社會穩(wěn)定有序的手段和機制。公共服務均等化，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。

國內(nèi)學者的研究主要圍繞公共服務均等化的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、實現(xiàn)途徑以及區(qū)域公共服務均等化問題進行展開。劉德吉認為，公共服務均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，成熟的公共服務均等化狀態(tài)表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、個人之間享受的基本公共服務水平一致，當前我國應首先將工作重點定位于實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化，同時加快城鄉(xiāng)公共服務均等化。［1］呂煒等認為，基本公共服務均等化的含義是指具有相同公共需求的公民，可以享受到大致相同的服務;具有相同特征的個體，應當享受到大致相當?shù)姆?各地區(qū)的基本公共服務提供總量不僅要依據(jù)各地區(qū)的實際人口數(shù)量，也要反映各地人口結(jié)構(gòu)特征等。［2］為了準確衡量公共服務均等化的水平，陳昌盛等從公共服務績效評估角度，對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設施、科學技術(shù)、公共安全、環(huán)境保護和一般公共服務等八類公共服務，分別按投入、產(chǎn)出與效果設計了總共包含165個指標在內(nèi)的指標體系。［3］對于我國公共服務不均衡的現(xiàn)狀，許多學者從地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間進行了研究，得出大體一致的結(jié)論，即公共服務在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間存在較明顯的不均等現(xiàn)象。解堊指出，城鄉(xiāng)公共服務的巨大差異體現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生資源、社會保障等多方面。［4］導致當前城鄉(xiāng)公共服務非均等現(xiàn)狀的原因很多，其中主要的原因是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)或者說城鄉(xiāng)二元制度等。王謙認為，可以從宏觀、中觀和微觀三個方面對其因素進行分析，宏觀上主要是“一國兩制”的城鄉(xiāng)二元制度導致公共服務非均等，中觀上主要是財政體制導致了公共服務非均等，微觀上主要是自上而下的公共服務供給體制導致了公共服務非均等。［5］對于公共服務均等化的對策，很多學者也提出了有價值的建議。陳頌東主張通過中央和地方共享稅種及稅收分成的重新劃分和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整推動中西部區(qū)域公共服務均等化。［6］夏鋒從城鄉(xiāng)“非均等化”的公共服務體制分析了城鄉(xiāng)差距的原因，并從公共服務體制建設上提出了縮小城鄉(xiāng)差距的建議。他認為，應當改變長期存在的制約城鄉(xiāng)社會公平的二元公共服務供給體制，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務體制;增加中央和省市財政對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公共服務的財政投入力度，強化政府在公共服務中的責任。［7］

二、中國城鄉(xiāng)公共服務的差距分析

城鄉(xiāng)不公平集中體現(xiàn)在居民享有社會公共服務的不平等和城鄉(xiāng)收入的差距方面。城鄉(xiāng)享受公共服務和公共產(chǎn)品的差距是城鄉(xiāng)不公平的主要表現(xiàn)。同時，公共服務差距也加劇了城鄉(xiāng)居民收入的不公平狀況。

1.城鄉(xiāng)文化教育投入差距

城市人口受教育機會多，農(nóng)村人口受教育機會少;城市人口平均受教育年限長，農(nóng)村人口平均受教育時間短;城市具有高等教育學歷的人口比重大，農(nóng)村具有高等教育學歷的人口比重小。教育資源城鄉(xiāng)分配不均，農(nóng)村教師力量、學校設施、教育水平嚴重低于城市。從國家對中小學的投入看，雖然農(nóng)村中學生數(shù)量是城市的4倍，但只享受到國家中學教育經(jīng)費的38%。當前，許多重點高校中的農(nóng)村學生的比例較從前大大降低，城市生源的學生占的比例非常高，這也從一個方面說明農(nóng)村學生受良好教育的機會在不斷減少。一般大城市都有大型圖書館，農(nóng)村則沒有。目前，農(nóng)村的中小學?？焖贉p少，一些偏遠地區(qū)的學生在自家附近很難有學校上學，要到城市中去讀書受教育，否則就面臨失學的困境。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施投入差距

基礎(chǔ)設施建設是經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的基本條件。我國長期以來重視城市交通、通信、環(huán)境工程和其他公共設施建設，忽視農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，導致農(nóng)村基礎(chǔ)設施落后，特別是許多農(nóng)村交通困難，通信措施落后，環(huán)境污染嚴重，造成居民生活和生產(chǎn)上的困難。近年來，我國新農(nóng)村建設的開展，使農(nóng)村基礎(chǔ)設施有了明顯的改善，一些農(nóng)村開始有了四通八達的水泥道路和通信設施，但是，農(nóng)村的基礎(chǔ)設施還處于初始階段，還需要國家和政府進一步投資建設，才能逐步滿足農(nóng)村居民對于基礎(chǔ)設施的需要。另外，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施的維修管理存在很大差距。城市基礎(chǔ)設施一般有完備的管理體系，農(nóng)村則沒有相應的管理體系，多數(shù)是只建設不維護管理，造成基礎(chǔ)設施使用壽命短、質(zhì)量差，難以滿足農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活需要。

3.城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務差距

國家對農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務的重視程度較低，造成農(nóng)村居民難以享受到和城市居民相當?shù)墓册t(yī)療衛(wèi)生服務。農(nóng)村人口占全國人口的70%，但公共衛(wèi)生資源不足全國的30%。農(nóng)村每千人平均擁有不到1張病床，而城市的平均數(shù)字為3.5張病床;農(nóng)村每千人只擁有1名衛(wèi)生技術(shù)人員，城市則在5名以上。我國推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，使農(nóng)村居民開始享受到公共醫(yī)療保險，但是，目前仍有4億農(nóng)民沒有醫(yī)療保障，即使是享有醫(yī)療保障的農(nóng)民，也存在著自負比例過高的問題。

4.城鄉(xiāng)社會保障差距

我國社會保障體系還處于建立和完善中，目前享受社會保障的人口主要集中在城市，農(nóng)村的養(yǎng)老主要依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，社會養(yǎng)老保險服務還沒有普及到農(nóng)村居民。近年來，我國開始大規(guī)模開展農(nóng)村社會保障體系建設，努力將農(nóng)村居民納入社會保障體系中，但是，仍然有大批的農(nóng)村居民沒有納入社會保障體系中。而且，農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險水平低，國家投入不足，個人繳納的保險費少，在遇到重大疾病時，農(nóng)村居民的生活將受到極大的影響。在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險以及社會救助等方面，城鄉(xiāng)差距還相當大，農(nóng)村居民還不能像城市居民一樣可以享受到這些保險，大多數(shù)還是依靠家庭保險和土地的保障功能。此外，農(nóng)村保障標準低，城鄉(xiāng)人均社會保障費比例為24∶1，城鄉(xiāng)差距較大。

三、城鄉(xiāng)公共服務差距形成的原因

造成城鄉(xiāng)公共服務差距的原因很多，概括起來，主要原因是不公平的公共服務投入制度。

1.政府對城鄉(xiāng)公共投入體制的缺陷，造成城鄉(xiāng)公共服務非均等化

財政支出主要用于城市建設，政府在城市投入的資源過多，而在農(nóng)村投入的資源過少，使農(nóng)村的公共服務需求得不到滿足。從財政投入上看，政府用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重不斷下降。1978年，農(nóng)業(yè)基本建設投資支出占國家財政支出的比重為4.52%，2003年下降到2.14%。2005年，國家公共財政支出3.16萬億元，用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支出，只占到整個財政總支出的8%，并且由于對農(nóng)村水利、公路的支持資金都包含在內(nèi)，真正用于農(nóng)民的財政支出不到4%。［8］政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社會保障等方面的投入，比城市更少。農(nóng)村不僅得不到基本的公共服務，而且許多供給的公共產(chǎn)品價格遠遠超出農(nóng)民的負擔能力。政府重視城市公共服務投資，輕視農(nóng)村公共服務投資，是造成城鄉(xiāng)公共投入不均的基本原因。例如，在過去很長一段時間，農(nóng)村的道路多數(shù)是農(nóng)村居民自籌資金修建的，道路質(zhì)量差、路程短，農(nóng)民出行不方便。新農(nóng)村建設開始后，政府才加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設施的財政投入，迅速地改變了農(nóng)村地區(qū)道路設施落后的局面，使農(nóng)村公共服務有了明顯的改善。

2.城鄉(xiāng)教育投入不均，擴大了城鄉(xiāng)教育差距

教育投入不足是主要的問題。2007年，我國公共教育支出占GDP的比重已經(jīng)提高到3.32%，但與國際水平相比仍然偏低。根據(jù)國際數(shù)據(jù)，我國公共教育支出不僅仍然低于高收入、中等收入國家，而且低于世界平均水平。教育資源向城市傾斜是我國城鄉(xiāng)教育投入差距的主要原因。城鄉(xiāng)教育投入差距過大，造成城鄉(xiāng)教育差距。在城市，由于政府財政投入力度大，不僅教育基礎(chǔ)設施條件好，而且?guī)熧Y條件好，具有高等教育學歷的教師資源豐富，因此城市居民接受良好教育的機會多。相反，農(nóng)村居民的師生配備、生均經(jīng)費、升學率等與城市相差甚遠。［9－10］

對農(nóng)村中小學教育投入不足，導致農(nóng)村教育人才的流失嚴重。具有高等教育學歷的師資流向城市，農(nóng)村師資力量薄弱，導致城鄉(xiāng)學生受教育的機會和條件不平等。有些農(nóng)村學校缺水缺電，教室簡陋甚至存在大量危房。有些地方的農(nóng)村教師學歷只達到中?；蚋咧?，大專和本科文化程度的教師很少。在教師工資待遇上，城市教師的工資由上級財政解決，農(nóng)村教師的工資在很長一段時間內(nèi)由本級財政解決，拖欠工資的現(xiàn)象十分嚴重?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)教師工資統(tǒng)一由縣級以上財政支付，改變了原來的支付方式，改善了農(nóng)村教師的待遇，但是農(nóng)村基礎(chǔ)條件差的問題仍然普遍存在。

3.城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生投入的差異

在計劃體制的醫(yī)療制度下，長期以來，城市居民享受公共醫(yī)療服務，而農(nóng)村居民則不能享受公共醫(yī)療服務，僅有的農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)存在著衛(wèi)生條件差、醫(yī)療費用高等問題，多數(shù)農(nóng)民看不起病，農(nóng)民得病后硬撐或者放棄治療的現(xiàn)象很普遍。農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生缺乏保障，農(nóng)民因病導致貧困甚至背上大量債務。近年來，國家實行新農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，在很大程度上緩解了農(nóng)民就醫(yī)難、看不起病的矛盾，給農(nóng)民帶來了很大的實惠，但是，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分布不均衡，投入不均衡，使城鄉(xiāng)居民公共醫(yī)療服務存在巨大差距。醫(yī)療費用過高，超出了農(nóng)民的純收入所能承擔的水平。

4.社會保障制度不完善，農(nóng)村居民社會保障制度建設緩慢

我國社會保障在很長時期內(nèi)只面向城市居民，城市居民享受醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險，而農(nóng)村居民則不能享受到這些社會保障，導致農(nóng)民只能依靠家庭養(yǎng)老，自己解決養(yǎng)老問題。當前我國這種狀況正在改變，國家積極推行覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，但還存在諸如保險支付率低、養(yǎng)老金數(shù)額少等問題。

四、結(jié)論與政策建議

我國公共服務均等化是實現(xiàn)科學發(fā)展、構(gòu)建和諧社會和提高民生水平的基礎(chǔ)和條件。解決公共服務非均等問題的途徑，主要是建立以公共服務均等化為目標、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，徹底改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。

1.統(tǒng)一公共服務的標準

目前，我國公共服務均等化還沒有統(tǒng)一的標準，還沒有針對實現(xiàn)基本公共服務均等化目標而建立的供給標準，以及與這些標準相對應的客觀因素評估法。一些標準比較模糊，大部分政策只說明按照當?shù)氐那闆r考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有制定出來，標準制定工作還比較滯后，標準修訂不及時，有些標準老化。因此，需要加快制定公共服務的統(tǒng)一標準，使各個地區(qū)在統(tǒng)一標準下提供公共服務，并進行相應的考核，促進地方政府努力向居民提供標準化的公共服務。

2.推進財政管理體制改革，建立和完善公共財政制度

我國原有的縣鄉(xiāng)財政管理制度存在嚴重的缺陷。在“分稅制”實行以后，對中央和地方之間的財權(quán)和事權(quán)進行了劃分，但省以下的分稅制改革沒有取得實質(zhì)性進展，財權(quán)和事權(quán)的劃分模式存在嚴重的背離，縣級財政擔負的事權(quán)和財權(quán)不匹配，財權(quán)過小，事權(quán)過多，責任和能力不能合理搭配，造成縣鄉(xiāng)級財政無能力為農(nóng)民提供其所需的公共服務。為此，需要進一步合理劃分各級政府的職能，加大財力向基層傾斜的力度，增強縣鄉(xiāng)級政府提供公共服務能力。規(guī)范地方轉(zhuǎn)移支付制度，如果下級政府缺乏轉(zhuǎn)移支付能力，應由上一級財政進行專門性的一般性轉(zhuǎn)移支付。要建立省級政府對縣鄉(xiāng)基層政府轉(zhuǎn)移支付的長效機制，重點是專項支付和補助，使公共服務資金一步到位。中央和地方財政給基層的轉(zhuǎn)移支付、公務員工資、教師工資以及對農(nóng)村發(fā)展補助都由省級政府一次撥付到位。繼續(xù)推進“縣財省管”的試點與改革，逐步把目前的鄉(xiāng)、縣、市、省、中央五級財政管理制度轉(zhuǎn)化為中央、省、縣三級財政管理制度，提高管理效率。

3.完善農(nóng)村義務教育制度，保證農(nóng)村義務教育投入

目前要繼續(xù)推行農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障制度改革，把農(nóng)村義務教育經(jīng)費全部納入縣以上財政保障的范圍，認真貫徹落實“兩免一補”政策，實現(xiàn)農(nóng)村義務免費教育的目標。提高農(nóng)村教育設施投入，逐步改善農(nóng)村中小學校辦學條件，確保農(nóng)村學校教師工資由縣以上財政提供。實行城鄉(xiāng)中小學校教師輪換制度，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務教育的差距。因此，從現(xiàn)在到2020年，要把義務教育的投入重心放在農(nóng)村不動搖，實現(xiàn)部分城鄉(xiāng)的義務教育辦學條件與師資條件(數(shù)量、質(zhì)量)大體相等。要采取傾斜投入的手段，更快地提高農(nóng)村初中與小學辦學條件與師資條件，到2015年或者2020年，使得城鄉(xiāng)義務教育的辦學設施、辦學設備、教師合格率(小學專科及?？埔陨蠈W歷教師、初中本科及本科以上學歷教師)均達到國家標準。

4.完善社會保障體制，完善農(nóng)村居民的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、最低生活補助等制度

目前推行的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度已經(jīng)起到了積極的作用，大批患病的農(nóng)民不再像以前那樣因付不起醫(yī)療費而拒絕治療或擔負沉重債務。應繼續(xù)推進和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，擴大新型合作醫(yī)療的覆蓋面，建立醫(yī)療救助制度，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生服務。針對新型農(nóng)村合作醫(yī)療中存在的問題，例如報銷比例小、門檻費高等，逐步提高農(nóng)民大病醫(yī)療的報銷比例，降低或取消門檻費。進一步加大公共衛(wèi)生投入，保證投入幅度不低于財政經(jīng)常性支出的幅度。擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面，積極幫助那些收入低的農(nóng)民參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，徹底轉(zhuǎn)變自我養(yǎng)老模式。政府加大農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付，提高養(yǎng)老保險水平和支付能力。農(nóng)村最低生活保障制度是滿足需求中的最基本的公共服務制度，是農(nóng)民作為公民應當享有的生存權(quán)利的最起碼要求，因此，各級政府應當盡快制定出農(nóng)村最低生活保障細則，確保生活困難的農(nóng)村居民滿足基本的生存需要。在農(nóng)村建立最低生活保障制度，有利于化解城鄉(xiāng)矛盾，有利于解決農(nóng)村中存在的各種問題，例如貧困問題。農(nóng)村中的貧困問題產(chǎn)生的原因很多，有些是因病致貧，有些是缺乏勞動能力，有些是其他天災人禍，所有這些貧困人口都需要政府提供基本的生活資料。特別是因遭受自然災害導致的貧困，更需要政府提供援助進行社會救濟，以幫助其度過困難時期，并積極組織他們生產(chǎn)自救，維持困難農(nóng)民的基本生活。

概言之，建立我國公平的覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務制度，是實行公共服務均等化的基本途徑。但是，由于我國城鄉(xiāng)差距大，人口眾多，以及東部和中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，建立科學的公平的公共服務制度將存在各種需要解決的困難。當前需要做的是不斷完善我國的公共服務制度，使我國公共服務供給符合解決民生問題和經(jīng)濟發(fā)展的需要。

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