關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

歐陽(yáng)興國(guó)

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）預(yù)算管理含義。預(yù)算管理是一個(gè)行政事業(yè)單位對(duì)其財(cái)務(wù)收支通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部控制、績(jī)效分析評(píng)價(jià)等所進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)，它貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)全過(guò)程。預(yù)算管理的好壞直接關(guān)系到行政事業(yè)單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理目的。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的目的是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會(huì)目標(biāo)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，降低行政事業(yè)成本，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最大限度地發(fā)揮行政事業(yè)單位的管理、服務(wù)和建設(shè)職能。

（三）行政事業(yè)單位預(yù)算管理作用。凡事預(yù)則立，通過(guò)編制科學(xué)的預(yù)算使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的資金活動(dòng)有目的有方向；統(tǒng)籌兼顧保民生、社保、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、新農(nóng)村建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目同時(shí)又兼顧其他社會(huì)服務(wù)建設(shè)；加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益；為績(jī)效考核提供依據(jù)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題和簿弱環(huán)節(jié)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的作用認(rèn)識(shí)不夠。行政事業(yè)單位實(shí)行全面的預(yù)算管理有著巨大的功效，但一些單位對(duì)預(yù)算管理缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，以至于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初只有一個(gè)總的、粗略的財(cái)政預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬站、辦、所根本就沒(méi)有編制預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總的財(cái)政預(yù)算不是建立在各部門單位預(yù)算的基礎(chǔ)上，造成總的預(yù)算被動(dòng)，甚至被徹底打破，預(yù)算管理完全失去了它的功效。后果是突破預(yù)算舉債、出現(xiàn)赤字。

（二）預(yù)算編制不規(guī)范、不科學(xué)。目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制大多采取的是“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，這種方法沒(méi)有充分考慮事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)模和速度，也沒(méi)有考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家宏觀政策調(diào)整，只是簡(jiǎn)單地采用在往年預(yù)算的基礎(chǔ)上增加一個(gè)系數(shù)的增量預(yù)算法。預(yù)算編制粗放、簡(jiǎn)單，使編制的預(yù)算和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度不相適應(yīng)。或者一些活動(dòng)即使已不是政策重點(diǎn)，其經(jīng)費(fèi)無(wú)法削減，而當(dāng)今三農(nóng)、民生、社會(huì)保障這些重點(diǎn)項(xiàng)目卻缺乏資金保障。這種預(yù)算有時(shí)已嚴(yán)重脫離實(shí)際，影響行政事業(yè)單位管理、服務(wù)、建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行有一定的隨意性。由于預(yù)算編制時(shí)的不嚴(yán)謹(jǐn)和缺乏預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，一些部門和單位在預(yù)算執(zhí)行時(shí)帶有很大的隨意性.遇到實(shí)際困難時(shí)隨意調(diào)整和增減年初預(yù)算，為了政績(jī)變更預(yù)算，導(dǎo)致年終部門決算和年初部門預(yù)算差異巨大，影響了部門預(yù)算的嚴(yán)肅性。預(yù)算管理失去了其應(yīng)有的功效。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大等相關(guān)監(jiān)管缺位。按照預(yù)算法，預(yù)算的調(diào)整變更要經(jīng)同級(jí)人大審議通過(guò)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大形同虛設(shè)，只是一個(gè)聽報(bào)告的角色。每年人大會(huì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)要作政府工作報(bào)告，財(cái)政所長(zhǎng)要作財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席及人大主席團(tuán)與其它政府工作人員沒(méi)有什么區(qū)別，聽眾而已。這兩個(gè)極其重要的報(bào)告在會(huì)前也沒(méi)有同人大見面，談何審核監(jiān)督，會(huì)后人大也絕無(wú)異議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)管已嚴(yán)重缺位。

三、存在問(wèn)題的原因分析

（一）對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性缺乏認(rèn)識(shí)。隨著相關(guān)法律體系的建立完善，中國(guó)正不斷由人治向法治轉(zhuǎn)變，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)會(huì)人員法制觀念不強(qiáng)，法治意識(shí)還跟不上，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理上表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)整、變更預(yù)算，財(cái)會(huì)人員只是完全遵照?qǐng)?zhí)行，不向領(lǐng)導(dǎo)提出合理化的建議，對(duì)一些財(cái)會(huì)人員認(rèn)為明顯不合理的事項(xiàng)也不向本級(jí)人大、上級(jí)政府反應(yīng)請(qǐng)求予以糾正。

（二）財(cái)會(huì)人員政策理論，業(yè)務(wù)水平都有待提高。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員良莠不齊，具有本科學(xué)歷，會(huì)計(jì)師職稱的廖廖無(wú)幾，新分配進(jìn)來(lái)的大多是政策性分配的退伍軍人，他們搞行政工作、農(nóng)村工作很適合，但對(duì)財(cái)會(huì)工作來(lái)說(shuō)他們畢竟沒(méi)有學(xué)這個(gè)專業(yè)，很多人上崗多年都難取得會(huì)計(jì)從業(yè)證書，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又幾乎不以招考公務(wù)員的形式引進(jìn)大學(xué)生，況且一些現(xiàn)有的優(yōu)秀的人才鄉(xiāng)鎮(zhèn)也留不住，他們大多主動(dòng)爭(zhēng)取往市局調(diào)或被市局、省廳挖走，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)合格、優(yōu)秀的財(cái)會(huì)人員嚴(yán)重缺乏，整體水平偏低。

（三）預(yù)算編制方法過(guò)于簡(jiǎn)單。由于缺乏對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀財(cái)會(huì)人員的缺失，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算編制方法僅限于“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，而“零基預(yù)算”“、定額預(yù)算”“、滾動(dòng)預(yù)算”等科學(xué)方法根本無(wú)法運(yùn)用。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位不高。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府領(lǐng)導(dǎo)班子，由于分工的不同，書記、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，排名第二的人大主席實(shí)權(quán)、地位有時(shí)往往不如副鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，甚至不如財(cái)政所長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席及其主席團(tuán)的工作陷入無(wú)為、無(wú)味；無(wú)味、無(wú)為的循環(huán)。

四、改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）增強(qiáng)法律意識(shí)，提高對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)。要進(jìn)一步加大對(duì)《預(yù)算法》和有關(guān)財(cái)政改革政策的宣傳力度，切實(shí)提高各預(yù)算單位的會(huì)計(jì)主體意識(shí)、法制意識(shí)和預(yù)算意識(shí)，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)，制定相應(yīng)的支出控制措施，規(guī)范單位支出行為。在整體學(xué)習(xí)、提高法律意識(shí)和對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)學(xué)習(xí)《預(yù)算法》的有關(guān)預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算調(diào)整、監(jiān)督、法律責(zé)任等條文，增強(qiáng)法律意識(shí)、明確人大職權(quán)、嚴(yán)肅預(yù)算法紀(jì)。

（二）提高預(yù)算編制涉及人員的政策理論水平、業(yè)務(wù)水平。參與預(yù)算編制、管理的相關(guān)人員的素質(zhì)、政策理論水平、業(yè)務(wù)水平是搞好預(yù)算管理的關(guān)鍵，編制科學(xué)、精細(xì)的財(cái)政預(yù)算離不開高素質(zhì)的專業(yè)人才。針對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難從外引進(jìn)、招聘財(cái)會(huì)專業(yè)人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己就應(yīng)該花成本培養(yǎng)財(cái)會(huì)人才，提高財(cái)會(huì)人員待遇、設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，分期分批培訓(xùn)站、辦所長(zhǎng)、財(cái)會(huì)人員，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)整體水平提高。有了好的當(dāng)家理財(cái)能手，充分發(fā)揮他們的知識(shí)才干，科學(xué)管理、精細(xì)規(guī)劃，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益將遠(yuǎn)超當(dāng)初培養(yǎng)和激勵(lì)他們的成本。

（三）綜合運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算編制方法。預(yù)算的編制是一項(xiàng)復(fù)雜、細(xì)制的工作，首先要作好前期準(zhǔn)備，摸清底子，收集好資料，然后分項(xiàng)目綜合運(yùn)用零基預(yù)算、彈性預(yù)算等科學(xué)的方法認(rèn)真細(xì)致的分析、論證、測(cè)算、平衡、復(fù)核，這樣才能編制出科學(xué)、精細(xì)、實(shí)用的預(yù)算。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督。科學(xué)精細(xì)的預(yù)算編制出來(lái)，還要認(rèn)真的嚴(yán)格執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督牽制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的審核監(jiān)督是有效執(zhí)行預(yù)算的保障。預(yù)算管理從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整變更到預(yù)算的審核、批準(zhǔn)、考核、評(píng)價(jià)有著很多環(huán)節(jié)，涉及各個(gè)部門各個(gè)方面，其中不相容職務(wù)必須分離，設(shè)置內(nèi)部牽制機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督以保障預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)更要切實(shí)履行自己的職責(zé)，確保預(yù)算執(zhí)行落到實(shí)處。按照《預(yù)算法》鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有著審查、批準(zhǔn)、質(zhì)詢、責(zé)令改變、撤銷等種種權(quán)限以保障其對(duì)預(yù)算實(shí)行有效的監(jiān)管。這是法律賦予人大的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在預(yù)算管理中應(yīng)理直氣壯履行自已的職能。

（五）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)考核要合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了展示自己的才干、彰顯業(yè)績(jī)往往著眼于立竿見影的一些政績(jī)工程、形象工程，講求短期效應(yīng)，盲目上項(xiàng)目，甚至重復(fù)建設(shè)，造成財(cái)政資金浪費(fèi)，突破預(yù)算出現(xiàn)赤字；而不立足招商引資、扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、培植財(cái)源把地方經(jīng)濟(jì)真正做大做強(qiáng)這些長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作目標(biāo)上。因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行合理的業(yè)績(jī)考核，考核內(nèi)容不局限于有無(wú)貪污腐化、違紀(jì)違規(guī)，還應(yīng)關(guān)注該領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)干了哪些實(shí)事，上了哪些項(xiàng)目，所上工程項(xiàng)目事前是否經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的分析論證、納入預(yù)算管理，事中是否實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管保證工程質(zhì)量，這些工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益如何，對(duì)在考核中不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部不予調(diào)動(dòng)、升遷。