香港土地制度和土地出讓金管理及其借鑒

郭雨松

（浦東新區(qū)財政局，上海 200134）

香港的土地由香港島，九龍和新界三部分組成，全境土地面積1104平方公里，約40%為已利用建設(shè)用地，40%為郊野用地，20%為未利用地。由于歷史原因，香港土地法律體系可以分為香港島及南九龍地區(qū)適用法律、新界地區(qū)和北九龍地區(qū)適用法律兩個子系統(tǒng)。香港本島、九龍半島界限街以南地區(qū)是根據(jù)1842年中英《南京條約》和1860年中英《北京條約》由中國割讓給英國的。香港回歸之前，這部分土地的所有權(quán)屬于英國政府；新界地區(qū)和北九龍地區(qū)是英國政府根據(jù)《展拓香港界址專約》從中國租借來的，自1898年7月1日起，到1997年6月30日，租期為99年，土地的所有權(quán)屬于中國。1907年，英國政府完成了對香港全境的土地測量，宣布除新界部分農(nóng)業(yè)用地歸當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所有并稱之為“農(nóng)地”外，其余土地稱之為“官地”。1997年7月1日后，根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國家所有，由香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人或團(tuán)體使用或開發(fā)，其收入全歸香港特別行政區(qū)政府支配。

一、香港的土地制度

自1842年成為英國殖民地后，香港就開始實行土地批租制度，即港英政府向開發(fā)商或土地使用者批租土地，開發(fā)商或使用者通過承租批準(zhǔn)期限內(nèi)的土地使用權(quán)，并向港英政府一次性繳納規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金。回歸后，根據(jù)基本法規(guī)定，香港的土地批租制度沒有改變。

（一）土地批租制度

香港《土地拍賣條例》于1886年立法，其后幾經(jīng)變更?，F(xiàn)行土地拍賣條例規(guī)定，土地所有權(quán)屬于政府，批出土地使用權(quán)（一級土地市場），實行有償有期有條件使用。在實踐中，香港政府實行“土地批租”制度，把土地使用權(quán)售賣給開發(fā)商或土地使用者，使用者必須付出經(jīng)濟(jì)代價，即付地價。在規(guī)定年限內(nèi)，允許土地使用權(quán)橫向轉(zhuǎn)讓（二級土地市場），土地使用者可以根據(jù)租約所定條款建造建筑物，并連同租約在市場上出售，也可以通過贈送、繼承、分割、交換、強迫性轉(zhuǎn)戶等形式轉(zhuǎn)讓地產(chǎn)，或?qū)⒎康禺a(chǎn)抵押、出租等，土地批租由地政總署負(fù)責(zé)。香港地政總署成立于1982年4月，由之前的布政司署和工務(wù)司署下屬部門分拆合并而成。地政總署隸屬關(guān)系也幾經(jīng)變更，目前由發(fā)展局管轄。地政總署負(fù)責(zé)香港的土地行政事務(wù)，主要職能包括開發(fā)土地及物業(yè)估價、征收私人土地作公共項目用途、重批及修改土地契約、土地管制及執(zhí)行契約、土地測量、維修位于未撥用的政府土地上的斜坡，以及審批預(yù)售樓花同意書和大廈公契等。

香港土地批租的方式有公開拍賣、招標(biāo)、協(xié)議三種。公開拍賣主要用作一般用途的土地。投標(biāo)主要是針對于那些政府鼓勵發(fā)展、投資龐大、技術(shù)水平高而又不適宜在多層大廈設(shè)廠經(jīng)營的工業(yè)投資用地。協(xié)議一般用于兩種情形：一種是土地尚未列入發(fā)展計劃，但被購買人看中，可直接與政府協(xié)商取得官地；另一種是用于非牟利的公共事業(yè)，如學(xué)校、醫(yī)院、廟宇等，可以通過私下協(xié)商的方式申請以優(yōu)惠條件批租，政府只收取名義地價。2003年后，由于土地拍賣市況不佳，香港政府推出了“勾地”制度。在“勾地”制度下，香港地政總署定期列出公開的土地儲備表《供申請售賣土地一覽表》，即是俗稱“勾地表”。有意購買官地的意向人，都可以向地政總署提出申請“勾地”，并報出底價。如果勾地申請底價達(dá)到官訂市價的八成，就會將該地塊按規(guī)定勾出，并在規(guī)定期限內(nèi)組織拍賣，由價高者得。提出勾地的意向人必須參與競價，而且報價不能低于申請底價。如果拍賣時沒有達(dá)到政府的地價，則收回再拍。如果拍賣時沒有高出意向人的更高報價，則政府有權(quán)沒收意向人的定金。

（二）地價和地租或地稅

1.地價。土地出讓金俗稱“地價”。盡管很多學(xué)者認(rèn)為土地出讓金是讓渡使用權(quán)的產(chǎn)物，而地價則是讓渡所有權(quán)的產(chǎn)物。但實際上，在土地批租制度下，土地的用益物權(quán)在批租期限內(nèi)已經(jīng)完全讓渡給了承租人。在這個期限內(nèi)，土地使用權(quán)和土地所有權(quán)已經(jīng)沒有區(qū)別，因此，土地出讓金在實際上就是土地的地價，其區(qū)別僅在于期限而已。在土地批租制度下，香港的地價分為完全市場價格，下調(diào)價格和名義價格。只有非盈利性組織，負(fù)責(zé)向香港低收入人群提供公屋的香港房屋署和政策支持的特殊行業(yè)（能源，科技等）有權(quán)向政府申請下調(diào)地價或名義地價；其他工商業(yè)用地和住宅用地一律按完全市場價格批地。根據(jù)香港財政司公布的《2011-2012年度財政預(yù)算案》，2011年-2012年度繼續(xù)以勾地表為主要出售政府土地的制度，同時引入政府主動賣地安排。過去一年，這個雙管齊下的賣地安排運作良好，有效增加了土地供應(yīng)。

2.地租或地稅。在實行土地批租制度的同時，香港政府還實行了年租制。鑒于香港土地批租的復(fù)雜歷史情況，分類實施了“實際年租制”和“名義年租制”，即地租或地稅。地租或地稅是政府根據(jù)土地契約向有關(guān)業(yè)主征收的款項，不管物業(yè)是被占用或空置，均須繳納。另外，地租和地稅具有互補性，凡征收地租的物業(yè)，就不再征收地稅，反之亦然。地租是“實際年租制”，適用于新界和新九龍的物業(yè)，或是在1985年5月27日或以后獲批或獲續(xù)期土地契約的港島和九龍物業(yè)。地租由差餉物業(yè)估價署負(fù)責(zé)征收，征收額相當(dāng)于物業(yè)應(yīng)課差餉租值的3%，日后也會按照應(yīng)課差餉租值的變動而調(diào)整。同一物業(yè)的地租和差餉一般須于每季季初同時預(yù)繳。如土地的地租征收通知書已發(fā)出，但地租仍未予繳交，政府可采取法律程序收回土地。地稅或者原有地租是“名義年租制”，由地政總署負(fù)責(zé)征收，適用于在1985年5月27日以前獲批土地契約的港島和九龍物業(yè)，或業(yè)主為新界原有鄉(xiāng)村原居村民或合資格的祖或堂，并根據(jù)《地租（評估及征收）條例》（第515章）獲豁免繳交新地租的新界鄉(xiāng)郊物業(yè)。地稅的標(biāo)準(zhǔn)是續(xù)期當(dāng)日物業(yè)差餉租值的3%，且一直不變，直到政府收回土地使用權(quán)為止。

3.差餉。差餉是就房產(chǎn)物業(yè)征收的一種間接稅，其所得的收入成為政府一般收入的一部分。差餉和內(nèi)地的房地產(chǎn)稅有所不同。差餉是因擁有物業(yè)而產(chǎn)生的，與是否真實出租無關(guān)；而內(nèi)地的房地產(chǎn)稅主要是由出租物業(yè)而產(chǎn)生的，這更接近香港的物業(yè)稅。差餉是按照物業(yè)的應(yīng)課差餉租值再乘以一個百分率征收的，該租值是假設(shè)物業(yè)在指定的估價依據(jù)日期空置出租時，估計可取得的合理年租而計算。物業(yè)的租售限制（例如居者有其屋單位所受的限制），以及差餉繳納人的財政狀況，都不在考慮范圍內(nèi)。評估應(yīng)課差餉租值時，必須參考同區(qū)類似物業(yè)與估價日期或接近該日期，在公開市場所議定的租金，并按面積大小、位置、設(shè)施、完工質(zhì)量及管理水平的分別加以調(diào)算。以2011年-2012財政年度而言，差餉征收率為5%，估價依據(jù)日期則為2010年10月1日。所有類別的房產(chǎn)物業(yè)，包括私人及公營房屋，都是按相同基準(zhǔn)評估應(yīng)課差餉租值。在這個公平而相同的基礎(chǔ)上，所有物業(yè)的差餉都是根據(jù)市值租金來征收。

二、土地出讓金管理

（一）基本工程儲備基金

香港的賣地收支在基本工程儲備基金中核算。基本工程儲備基金是根據(jù)1982年1月20日原香港立法局通過的一項決議，在1982年4月1日設(shè)立，目的是為工務(wù)計劃、征用土地、非經(jīng)常資助金及主要系統(tǒng)設(shè)備提供資金?；竟こ虄浠鸷怂愕氖杖氚ㄙu地收入、投資收入和政府借貸。核算的支出包括工務(wù)計劃（其中含土地征用）、港口及機(jī)場發(fā)展、建筑物、渠務(wù)、土木工程、公路、新市鎮(zhèn)及市區(qū)發(fā)展、水務(wù)及房屋、非經(jīng)常資助金、主要系統(tǒng)設(shè)備和信息化計劃、轉(zhuǎn)至政府一般收入的款項和償還政府借貸。從基本工程儲備基金的構(gòu)成看，類似于內(nèi)地財政預(yù)算的償債基金、土地出讓金、國有企業(yè)上繳利潤等一攬子基金（資金）的結(jié)合體。賣地收入核算的明細(xì)科目包括公開拍賣及招標(biāo)收入、私人協(xié)約方式批地、修訂現(xiàn)行土地契約、換地及續(xù)訂土地契約收入；就短期豁免書而收到的費用（參見表1）。大致上，公開拍賣及招標(biāo)收入相當(dāng)于大陸的招牌掛收入；私人協(xié)約方式批地類似于內(nèi)地的協(xié)議供地；修訂現(xiàn)行土地契約、換地及續(xù)訂土地契約收入相當(dāng)于內(nèi)地的補繳土地出讓金。就短期豁免書而收到的費用，是指放寬土地契約的限制而繳納的費用?；砻鈺堑卣偸鸢l(fā)出的暫時批準(zhǔn)，以放寬政府租契或土地批約的限制?；砻鈺饕獥l款包括期限和費用，非盈利組織如得到相關(guān)政府部門支持，費用可得到豁免。

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根據(jù)香港地政總署統(tǒng)計公報，2010年-2011年財政年度，香港政府賣地收入441.2億港元，面積達(dá)15萬平方米。2011年-2012年財政年度截至目前，賣地收入達(dá)到512.4億港元，面積達(dá)17.4萬平方米。而根據(jù)香港庫務(wù)署統(tǒng)計公報，2010年-2011年財政年度，香港賣地入庫收入396.3億港元（參見表2），兩者統(tǒng)計口徑略有差異，這是由于賣地合同簽訂和實際入庫之間的時間差造成的。

（二）土地基金

香港的土地基金收入是過渡時期的產(chǎn)物?！吨杏⒙?lián)合聲明》的附件中有一條是從聲明生效之日起至1997年6月30日止，港英政府從土地交易所得的地價收入中，在扣除土地平均成本后，與日后的香港特別行政區(qū)政府均等平分，為此于1986年8月13日專門成立了香港特別行政區(qū)政府土地基金信托。主要任務(wù)是為未來特區(qū)政府管理土地基金，并促使它保值增值。自1997年7月1日特別行政區(qū)成立，土地基金信托的資產(chǎn)轉(zhuǎn)歸特別行政區(qū)政府所有。特別行政區(qū)行政長官指派財政私司長接收、持有及管理該基金的公職人員，而該基金的資產(chǎn)也成為香港政府儲備的一部分。1997年7月，當(dāng)時的香港臨時立法會根據(jù)香港法例第2章《公共財政條例》通過決議，在1997年7月1日成立土地基金。香港金融管理局根據(jù)財政司司長的意見，負(fù)責(zé)管理土地基金的投資。1997年7月1日至1998年10月31日，基金的資產(chǎn)以獨資投資組合方式管理。1998年11月1日起，基金的資產(chǎn)已并入外匯基金，并以存放于外匯基金的其他財政儲備的相同方式進(jìn)行投資。土地基金按照收付實現(xiàn)制記賬。截至2010年3月31日，香港土地基金收入為1758.5億港元。

三、對內(nèi)地土地出讓金管理的借鑒意義

（一）在土地再利用過程中統(tǒng)籌兼顧各方利益

香港的城市發(fā)展史，就是土地集約利用，再集約再利用的反復(fù)過程。由于香港土地面積的固有局限性，只能在有限的土地范圍內(nèi)做文章。在這個過程中，土地的使用效率不斷提高，每寸土地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)附加值越來越高，最終使香港成為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體之一。內(nèi)地改革開放以來，城市化進(jìn)程也在不斷加快。從土地的角度看，就是農(nóng)地不斷變成城市用地的過程。但內(nèi)地的城市由于還有下轄縣，內(nèi)在的擴(kuò)張沖動就演變成了外延式的城市范圍不斷擴(kuò)大，并且還體現(xiàn)為蠶食農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的利益，這從近些年城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的統(tǒng)計數(shù)據(jù)即可看出。在城市化進(jìn)程沒有達(dá)到一定程度的時候，這種外延式的城市擴(kuò)大不會停止，而且這也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。問題是內(nèi)地還需要同時解決眾多人口的吃飯問題，必須保護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的利益。因此，通過省管縣的體制變化，使城市政府無法順利從下轄縣手中順利拿地，而演變?yōu)閺氖」芸h買地的土地征用方式。就可以通過地方政府間的博弈來充分體現(xiàn)農(nóng)用地的內(nèi)在價值，保護(hù)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的利益在城市化進(jìn)程中不被甩在身后。

（二）土地出讓“年租制”和“批租制”的選擇

在土地使用權(quán)出讓制度建設(shè)中，歷來有“年租制”和“批租制”的區(qū)別?！澳曜庵啤本褪侵赴茨晔杖〉刈獾闹贫?，相當(dāng)于收取物業(yè)稅；而“批租制”就是指一次收取整個土地出讓期地租的制度，就是目前實行的土地出讓金制度。香港的實踐是一種“年租制”和“批租制”的混合體制，這既和香港政府批租土地的復(fù)雜歷史情況有關(guān)，也和香港政府試圖分享土地增值收益有關(guān)。目前內(nèi)地正在城市化進(jìn)程中，地方政府的建設(shè)沖動與財力緊張的矛盾由來已久，試圖分享土地增值收益很有可能造成新一輪的圈地運動，因為理由更充分。這就是，本屆政府賣地之后還是給子孫后代留下了資源，因為還有“年租制”在。在中國還是發(fā)展中國家這個大前提下，政府的投資沖動和意愿都會很強烈，實行“年租制”和“批租制”的混合體制就存在“與民爭利”的可能。因此，要么采取“年租制”，要么采取“批租制”，而“年租制”由于實施成本過高，目前現(xiàn)實的理性選擇還是“批租制”。

（三）進(jìn)一步提高土地出讓金預(yù)算的編制水平

從香港的實踐看，收入預(yù)算準(zhǔn)確率也相對較低，這是由土地出讓的性質(zhì)所決定的，特別香港經(jīng)濟(jì)和全球經(jīng)濟(jì)形勢緊密相關(guān)，因此實際土地出讓收入與預(yù)測土地出讓收入均有較大差距。因此，在內(nèi)地編制土地出讓金預(yù)算的初期，苛求準(zhǔn)確性既不現(xiàn)實也不可能。但是，仍然可以看到，香港地政總署對于當(dāng)年度及下一年度預(yù)期要推出的土地有非常準(zhǔn)確的計劃。這方面上海一直在努力，上海市規(guī)劃土地局也在網(wǎng)站不斷公布賣地計劃，但還有待于進(jìn)一步加強。

（四）土地出讓金支出范圍的重新界定

香港的土地出讓金用途廣泛，這和基本工程儲備基金的性質(zhì)有關(guān)。由于香港賣地收入沒有單獨核算，因此賣地收入可用于基本工程儲備基金列明的各項開支。特別是，賣地收入還可以彌補一般預(yù)算的不足或者投資于香港政府擁有的外匯基金。而內(nèi)地的土地出讓金管理有嚴(yán)格的使用用途限制，大致說來就是“取之于土，用之于土”。這方面大陸和香港有不同的情況，但是在土地出讓金收入占政府預(yù)算收入的比例越來越大的情況下，可以考慮適當(dāng)放開土地出讓金的用途，更好地發(fā)揮土地出讓金的使用效率和效益。因為從本質(zhì)上來說，土地出讓金收入也是政府預(yù)算收入的有機(jī)組成部分。在具體執(zhí)行上，中國已經(jīng)實行了世界上最嚴(yán)格的土地使用制度，只要嚴(yán)格實行新增建設(shè)用地土地有償使用，切實做到土地“用一還一”，就不必?fù)?dān)心農(nóng)業(yè)土地流失的問題。

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〔1〕香港發(fā)展局網(wǎng)站（www.devb.gov.hk）.

〔2〕香港地政總署網(wǎng)站（www.landsd.gov.hk）.

〔3〕香港庫務(wù)署網(wǎng)站（www.try.gov.hk）.

〔4〕香港財政司財政預(yù)算網(wǎng)站（www.budget.gov.hk）.

〔5〕The Complete Guide to Real Estate Finance for Investment Properties，Steve Berges，John Wiley&Sons，Inc，2004.

〔6〕Equity AssetValuation，Jerald E.Pinto，ElaineHenry，Thomas R.Robinson John D.Stowe，JohnWiley&Sons，Inc，2007.

〔7〕香港土地出讓制度的啟示和建議.中國經(jīng)濟(jì)時報，2006年11月16日.

〔8〕香港物業(yè)報告-2011，香港特別行政區(qū)政府差餉物業(yè)估價署.

〔9〕劉紅梅，夏珊珊，王克強.香港土地法律體系研究.中國土地科學(xué)，2008年9月.

〔10〕戴雙興.香港土地批租制度及其對大陸土地儲備制度的啟示.亞太經(jīng)濟(jì)，2009年第2期.