美國對華光伏企業(yè)的“雙反”調(diào)查對我國的影響及對策

摘要：過去幾年，中國光伏產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，打開了國際市場通道，卻頻頻遭到國際市場的圍堵。文章針對最近美國對華光伏企業(yè)的“雙反”調(diào)查，分析了其原因和背景及對我國的影響，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：“雙反”調(diào)查；光伏企業(yè)；太陽能電池；反傾銷；反補貼；產(chǎn)業(yè)整合

中圖分類號：F279 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-2374（2012）03 -0005-04

一、美國對華光伏企業(yè)的“雙反”調(diào)查

2011年10月19日，德國SolarWorld公司在美國的子公司SolarWorld Industries America Inc．牽頭其他六家“不愿透露名稱”的美國太陽能電池生產(chǎn)企業(yè)，向美國商務(wù)部和美國國際貿(mào)易委員會提起申請，要求對中國75家光伏企業(yè)出口到美國的產(chǎn)品進行反傾銷和反補貼（“雙反”）調(diào)查，并采取貿(mào)易限制措施。

美國時間11月7日下午，在距離美國國際貿(mào)易委員會的聽證預(yù)備會議召開還有十幾個小時的時候，原告忽然提出修改調(diào)查范圍的申請，調(diào)查范圍由原來提出的中國產(chǎn)晶硅電池以及使用這些電池的組件和面板，擴大到所有來源于中國的晶硅電池、組件和面板。這意味著，與原調(diào)查范圍相比，只要是來自中國的太陽能光伏面板和組件產(chǎn)品都會被納入調(diào)查范圍，即使其中的晶硅電池并非中國生產(chǎn)。如此，本與該案無涉的其他國家和地區(qū)的晶硅電池生產(chǎn)企業(yè)，作為中國光伏企業(yè)的上游亦會受到較大影響，比如臺灣地區(qū)的諸多晶硅電池制造企業(yè)。

美國時間11月8日早上9時30分，美國國際貿(mào)易委員會召開了此次光伏“雙反”案的聽證預(yù)備會議。美國國際貿(mào)易委員會新聞官員瑪格麗特?克勞林對媒體說，這次的預(yù)備會議是調(diào)查中信息收集的一部分；雖然并不是一場正式的聽證會，也不會有任何決議公布，但是會議的信息會被記錄在案；而且預(yù)備會議是由美國國際貿(mào)易委員會調(diào)查主管主持召開。

二、“雙反”調(diào)查原因和背景

美國光伏“破產(chǎn)潮”。此次“雙反”調(diào)查直接源于美國三家光伏企業(yè)連續(xù)倒閉。2011年9月1日，曾被寄予厚望的硅谷太陽能新星Solyndra宣布申請破產(chǎn)保護，1100名員工遭解雇。在此之前，兩家太陽能電池板生產(chǎn)商EvergreenSolar和SpectraWatt分別于8月15日和19日相繼申請破產(chǎn)保護。據(jù)美國媒體報道，Solyndra公司破產(chǎn)前拿到的風(fēng)險投資累計超過10億美元；2009年，其還得到過美國能源部提供的高達(dá)5.27億美元的貸款擔(dān)保?！都~約時報》、《華爾街日報》等媒體將其冠以“政策制定者的甜心”、“風(fēng)投的寵兒”、“美國有史以來資金最為充裕的新興企業(yè)之一”等諸多頭銜。三家企業(yè)一個月內(nèi)連續(xù)倒閉，驚動了美國政商兩界。美國眾議院能源和商務(wù)委員會主席亨利公開表示，“美國正面臨失去清潔能源領(lǐng)導(dǎo)地位的危險”。三家企業(yè)在破產(chǎn)聲明中，都將公司崩潰歸咎于全球需求下降及競爭過于激烈，特別是來自中國同行的競爭?？稍偕茉词袌龇治龉綠TM Research的報告指出，目前美國僅有兩家光伏公司能夠與中國競爭，一家是First Solar，其采用的碲化鎘薄膜電池生產(chǎn)技術(shù)與中國同行完全不同；另一家是太陽電力公司(Sun Power)，該公司能夠幸存的主要原因是該公司產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換效率極高，中國產(chǎn)品無法替代。

而2012年美國大選的迫近，又為美國產(chǎn)業(yè)界和政界聯(lián)手出擊中國創(chuàng)造了絕佳時機。美國《華盛頓郵報》9月15日報道說，美國政府公布的數(shù)據(jù)顯示，奧巴馬政府386億美元的貸款擔(dān)保項目原計劃創(chuàng)造65000個工作崗位，但實施兩年來僅增加了幾千個工作崗位。這項計劃原本旨在通過給予綠色能源企業(yè)低利率的政府貸款以實現(xiàn)美國清潔能源行業(yè)的快速發(fā)展。破產(chǎn)的Solyndra公司正是第一個獲得這項綠色能源貸款擔(dān)保的可再生能源公司，其經(jīng)常被奧巴馬政府作為一種模式和樣板頌揚；去年奧巴馬還曾參觀了該公司的硅谷總部。Solyndra破產(chǎn)之后，這項貸款擔(dān)保政策開始遭到質(zhì)疑，因為美國納稅人5億多美元的資金可能被套牢。但奧巴馬在一次白宮新聞發(fā)布會上表示，將為清潔能源公司繼續(xù)提供貸款擔(dān)保。此外，美聯(lián)邦政府將以現(xiàn)金補助或者稅收抵免的方式，為太陽能安裝用戶提供相當(dāng)于成本30%的補貼。奧巴馬對美國太陽能企業(yè)關(guān)愛有加。但是，標(biāo)桿企業(yè)的破產(chǎn)，亦讓奧巴馬政府陷入了極為尷尬的境地。所以，抓住中國企業(yè)作為替罪羊，不但可以回?fù)艄埠忘h的質(zhì)疑，而且美國新能源公司作為奧巴馬的主要“金主”，也決定了奧巴馬政府勢必將會對這次訴訟十分賣力。

三、“雙反”調(diào)查對我國的影響和對策

過去幾年，中國光伏產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，再次讓全世界領(lǐng)略了“中國制造”的強大震撼力，到2010年，中國光伏制造業(yè)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)占據(jù)了半壁江山，我們在不經(jīng)意間成為光伏制造第一大國。由于我國目前光伏企業(yè)90%的產(chǎn)品是銷往國際市場，因此，這次“雙反”調(diào)查對我國影響巨大，涉及數(shù)十萬就業(yè)崗位、上千家企業(yè)、近百億美元的貿(mào)易額。中國光伏企業(yè)面臨的可能是高達(dá)100％的反傾銷稅，美國市場的大門基本向中國光伏企業(yè)關(guān)閉了。一旦美國立案可能引發(fā)歐盟的跟進調(diào)查，而中國國內(nèi)的光伏產(chǎn)品80%出口到了歐洲，沒有了歐洲市場，對于國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)來說后果不言而喻。

（一）積極應(yīng)訴，通過法律途徑解決，美國是一個法律環(huán)境成熟的國家

目前的司法程序是：2011年11月8日，美國國際貿(mào)易委員會(ITC)舉行聽證預(yù)備會議；11月9日，美商務(wù)部宣布對中國輸美太陽能電池立案，展開針對中國清潔能源產(chǎn)品的首個“雙反”調(diào)查，接受調(diào)查的具體產(chǎn)品為中國輸美晶體硅光伏電池、模塊、層壓板、面板及建筑一體化材料等；12月3日美國國際貿(mào)易委員會宣布，該委員會以6票對0票的結(jié)果認(rèn)定中國輸美太陽能電池對美相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性損害。美國國際貿(mào)易委員會就美對華太陽能電池(板)反傾銷和反補貼案(下稱“雙反”)作出損害初裁，認(rèn)定中國輸美太陽能電池(板)對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害，這意味著中國光伏企業(yè)在迎戰(zhàn)美國“雙反”漫長戰(zhàn)役中的第一戰(zhàn)“告負(fù)”。此次ITC初裁結(jié)果出來后，美國商務(wù)部將繼續(xù)對中國輸美太陽能電池展開“雙反”調(diào)查，可能于2012年1月和2月分別就反補貼和反傾銷調(diào)查作出初裁，但上述日期也有可能被分別延期至3月和5月。在美國商務(wù)部作出初裁后，反傾銷、反補貼稅將開始適用，進口商將在產(chǎn)品清關(guān)時被要求支付保證金或押金。此外，在初裁后，ITC和美國商務(wù)部將繼續(xù)進行調(diào)查。如美國商務(wù)部決定征收反補貼稅和反傾銷稅，最終決定將最早于2012年5月和8月作出，但最晚可能延期至7月和11月。因此往下中方需要做艱苦的工作，提供新的事實并采取正確的策略進行抗辯。如果裁決存在錯誤，未來不排除向美國國際貿(mào)易法院提出上訴。

在此次調(diào)查中對于我國政府在光伏行業(yè)的政府補貼資助，成為備受美國光伏企業(yè)關(guān)注的焦點。與歐美各國相比，中國政府對光伏產(chǎn)業(yè)的支持要少得多。據(jù)不完全統(tǒng)計，SolarWorld在俄勒岡州新廠項目中接受了總額約為4300萬美元的稅收減免和公共補貼，并在2003、2010和2011年分別在歐洲獲得了7315萬歐元、1875萬歐元和4500萬歐元的政府資助。我們國內(nèi)沒有任何一家光伏企業(yè)享受到如此高的政府補貼。從銀行利率方面來看，我國銀行利率要比歐美高很多，中國的銀行與其他贏利組織一樣，都是以盈利為目的的，中國光伏企業(yè)承擔(dān)的銀行利率是6%～10%，而歐美的利率只有4%～5%。中國光伏產(chǎn)品具有競爭優(yōu)勢，根本原因是近年來光伏產(chǎn)業(yè)鏈在中國的集群發(fā)展、中國光伏企業(yè)較高的管理水平，以及先進的生產(chǎn)力和生產(chǎn)模式與前瞻性的商業(yè)策略。

此次“雙反”調(diào)查中申訴企業(yè)SolarWorld的“身份”也比較特殊，是一家德國企業(yè)在美國的子公司，并非美國本土光伏企業(yè)，而其他6家申訴企業(yè)甚至從未公布其身份，因此，此次“雙反”調(diào)查的申訴企業(yè)只占美國光伏企業(yè)的極少部分，并不能代表美國主流光伏企業(yè)的立場。另外，在美國商務(wù)部調(diào)查程序中，因為美國政府不承認(rèn)中國是市場經(jīng)濟國家，美國商務(wù)部要選擇一個“替代國”以計算中國企業(yè)的成本，而這種做法很可能會嚴(yán)重扭曲中國企業(yè)的真實生存成本，從而大幅度不合理的提高最終裁定的反傾銷和反補貼稅率。我們希望美方在調(diào)查過程中秉持法理精神，摒棄掉政治因素的干擾。

（二）開拓國內(nèi)光伏市場

國內(nèi)光伏市場遲遲難以啟動，主要有以下兩方面的問題：

1．關(guān)于光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)和電網(wǎng)管理體制問題。國內(nèi)光伏市場啟動主要癥結(jié)在于光伏并網(wǎng)，但目前并網(wǎng)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)和電網(wǎng)管理體制嚴(yán)重制約國內(nèi)光伏市場的啟動。一是并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)滯后，光伏發(fā)電的波動性使得其在接入電網(wǎng)時，可能會產(chǎn)生諧波、逆流、網(wǎng)壓過高等問題，對現(xiàn)成電網(wǎng)造成一定的沖擊，因此也受到電網(wǎng)公司的消極處置。二是電源結(jié)構(gòu)不合理，光伏發(fā)電的間歇性和不可預(yù)測性等特點使得在調(diào)峰調(diào)頻方面需要較多的其他電力來平衡，如抽水儲能、燃?xì)馊加碗娬镜?，這將給電網(wǎng)的調(diào)度增加負(fù)擔(dān)，也會影響到現(xiàn)有電廠的利益。三是電網(wǎng)配套落后，利益關(guān)系有待厘清，目前，光伏制造業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)鏈上的名詞、設(shè)計、制造、建筑一體化標(biāo)準(zhǔn)差異較大，相關(guān)的電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)程又很缺乏，使得電力部門不愿接受光伏發(fā)電上網(wǎng)。我國已建成的光伏并網(wǎng)發(fā)電示范項目都處于試驗性并網(wǎng)狀態(tài)，不允許光伏電力通過電力變壓器向高壓電網(wǎng)反送電，只允許在低壓側(cè)自發(fā)自用，嚴(yán)重制約了光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國并網(wǎng)的光伏項目主要建設(shè)于西北地區(qū)，就地發(fā)電就地消化，但當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的消納能力有限，而若不能盡快建成高壓遠(yuǎn)距離輸電，實施大區(qū)域調(diào)度和理順電網(wǎng)公司等各方利益關(guān)系，則并網(wǎng)難的問題仍將存在，國內(nèi)光伏市場的啟動可能仍將是空口號。因此，一是加強光伏并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)力度，建立微電網(wǎng)工程示范，同時推進實施智能電網(wǎng)建設(shè)。二是組織電網(wǎng)公司、光伏電站安裝商與運營商、光伏并網(wǎng)與儲能設(shè)備制造商、組件制造商等有關(guān)單位研究制定光伏并網(wǎng)環(huán)節(jié)的各項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善光伏發(fā)電并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是做好項目規(guī)劃、合理布局，堅持以資源指導(dǎo)規(guī)劃、以規(guī)劃定項目，先規(guī)劃、后開發(fā)的原則有序推進光伏電站項目建設(shè)。四是加強發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)間的溝通和協(xié)調(diào)，明確發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)有條件、并網(wǎng)難度小的光伏發(fā)電設(shè)施率先并網(wǎng)，先易后難，不斷完善光伏并網(wǎng)的管理體制，推進電力改革。五是做好監(jiān)管服務(wù)工作，及時解決協(xié)調(diào)并網(wǎng)過程中可能發(fā)生的難題。

2．財政政策支持力度問題。國家決策層關(guān)于光伏上網(wǎng)政策支持的力度及何時下決心大規(guī)模支持猶豫不決，以前面對業(yè)界的呼喚遲遲不推出上網(wǎng)電價，2011年7月國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，確定了上網(wǎng)電價，但力度不夠，一個是價格上存在爭議，再就是面對目前電網(wǎng)管理體制對光伏并網(wǎng)的制約沒有出臺強制的大規(guī)模實施辦法，因此光伏大規(guī)模并網(wǎng)是空話，很難落實。據(jù)2010年中國電監(jiān)會統(tǒng)計：太陽能發(fā)電共收購7216萬kW·h，占發(fā)電總量4.228萬億kW·h的0.000 017，平均上網(wǎng)電價1.17元/kW·h，補貼金額6 290萬元，平均每kW·h補貼0.87元。相比，水電上網(wǎng)電價平均為0.247元/kW·h，火電上網(wǎng)電價平均為0.38元/kW·h。2009年我國通過電費附加共征收60億元，實際支出73億元。其中光伏發(fā)電并網(wǎng)容量僅3.19萬kW，上網(wǎng)電量560萬kW·h，得到的電價補貼不過千萬元。而2009年，歐洲對可再生能源上網(wǎng)電價的補貼是195億美元，其中德國為96億美元。我國如果仍然按照目前的電費附加4厘錢/kW·h，到2020年大約可征收2200億元，不足以支付風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電的電價補貼，太陽能發(fā)電市場將受到制約。因此，最近幾年，可再生能源電價附加的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高到6～8厘錢/kW·h，2015年提高到1分錢/kW·h。我國有關(guān)方面預(yù)測2015年光伏發(fā)電投資1.0～1.4萬元/kW，發(fā)電成本小于1/kW·h，可以實現(xiàn)用戶端平價上網(wǎng)；2020年光伏發(fā)電投資0.7～0.8萬元/kW，發(fā)電成本0.6元/kW·h，實現(xiàn)發(fā)電端平價上網(wǎng)。

在過去的幾年中，我國光伏產(chǎn)能從多晶硅開始到硅片的整條產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)能都有了相當(dāng)大的擴充，但這方面產(chǎn)能擴充不是用來侵占海外市場，更不是為了占據(jù)美國市場，這個產(chǎn)能的擴充跟準(zhǔn)備很大程度上是為了中國市場現(xiàn)在以及未來若干年中的市場需求；中國是一個真正缺電的國家，是對新能源減排有非常強烈要求的國家。隨著光伏行業(yè)方面技術(shù)進步，以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，光伏發(fā)電產(chǎn)品的價格下降很快，光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價在世界上一些主要經(jīng)濟體已經(jīng)實現(xiàn)了用戶端的平價上網(wǎng)，在未來的幾年中會以更快的速度在全球和中國大部分地區(qū)實現(xiàn)從發(fā)電端的平價上網(wǎng)。

（三）光伏上游產(chǎn)業(yè)的整合

危亦是機。如果這場“雙反”能倒逼行業(yè)大洗牌，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，不單是中國光伏行業(yè)之幸，也是所有出口行業(yè)之福。自2006年以來，光伏的高增長高利潤高補貼等行業(yè)優(yōu)勢，吸引了大量其他行業(yè)的企業(yè)涌入此領(lǐng)域，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的投資急劇擴張。即使是在全球金融危機發(fā)生后，該領(lǐng)域的投資依然逆勢增長。初步估計，2009～2010年新增投資預(yù)計超過1500億元。目前，仍有很多地方將發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)列為當(dāng)?shù)亍耙惶柟こ獭?。?jù)不完全統(tǒng)計，國內(nèi)已有14個省市提出將光伏產(chǎn)業(yè)培育成新興支柱產(chǎn)業(yè)。江西把光伏產(chǎn)業(yè)納入本省“三個千億工程”之一。僅江蘇一省，就至少有6個地市提出要打造全國性的光伏產(chǎn)業(yè)基地。2011年6月26日，寧夏舉行了11個大型太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電項目集中開工儀式，這是迄今為止全國一次性開工數(shù)量最多、規(guī)模最大的太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電項目，而這些并網(wǎng)發(fā)電項目均未得到國家發(fā)改委對其上網(wǎng)電價的批準(zhǔn)。此外，青海、河北也大上項目。光伏產(chǎn)業(yè)一哄而上和各自為政不僅帶來浪費和環(huán)境污染，而且造成項目產(chǎn)能過剩和惡性競爭。目前國內(nèi)在建或是擬建的多晶硅項目產(chǎn)能高達(dá)14萬噸，而預(yù)計全球2010年多晶硅的需求僅為8萬噸左右。公開資料顯示，2008年，中國光伏企業(yè)還不足100家，經(jīng)過幾年快速發(fā)展，至今已有500多家。根據(jù)全國工商聯(lián)新能源商會的預(yù)計，2011年國內(nèi)市場光伏電池組件產(chǎn)能將達(dá)35GW，而2011年全球的市場需求僅為20GW。這些情況造成光伏業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯。

如何整合呢？首先，政府應(yīng)擇優(yōu)支持有條件的企業(yè)自主研發(fā)，走可持續(xù)發(fā)展道路，并嚴(yán)格限制技術(shù)落后的、高能耗和可能造成對環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)盲目上馬，已上項目應(yīng)限期改進工藝技術(shù)。立足提高資源配置效率，加快推進跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的兼并重組，支持優(yōu)勢企業(yè)并購落后企業(yè)和困難企業(yè)，鼓勵強強聯(lián)合和上下游一體化經(jīng)營，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高光伏產(chǎn)業(yè)集中度和資源利用效率。產(chǎn)業(yè)整合洗牌過程中，企業(yè)要注意通過科技創(chuàng)新和掌握核心技術(shù)，來推動技術(shù)成本下降，實現(xiàn)平價上網(wǎng)。在整合過程中，打造垂直產(chǎn)業(yè)鏈將成為整合的一個方向和趨勢，因為這有助于更有效利用資源，實現(xiàn)很好的成本控制。另外，在這次整合過程中要堅決淘汰一部分落后產(chǎn)能。光伏行業(yè)的特性是只有技術(shù)高、效率高、成本低的企業(yè)才有生存空間，而大多數(shù)小企業(yè)往往成本高、技術(shù)水平低、效率低下。

據(jù)華爾街一份報告，去年全球前五大光伏電池組件制造商所占市場份額為26%，到今年二季度，這一份額已提高到55%。當(dāng)前市場低迷狀態(tài)將持續(xù)一兩年左右，在此期間行業(yè)整合將加速推進；另外，國有資本及海外資本也正蠢蠢欲動，欲在產(chǎn)業(yè)整合中“分一杯羹”的態(tài)勢格外引人關(guān)注，這些資本的強勢介入有望加速行業(yè)洗牌的進程。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)寒冬及由此帶來的產(chǎn)業(yè)整合之風(fēng)對于光伏行業(yè)來說未必是一件壞事：一方面，一線企業(yè)可以借機穩(wěn)步增長市場占有率；另一方面，當(dāng)一個任何人都能賺錢的時代過去的時候，也標(biāo)志著行業(yè)正在慢慢走向成熟。

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作者簡介：張興科 （1964-），男，陜西眉縣人，東營職業(yè)學(xué)院工業(yè)工程系副教授，碩士，研究方向：光伏發(fā)電。

（責(zé)任編輯：王書柏）