論法院的訴訟預防功能
——以社會管理創(chuàng)新為背景

楊錦炎

（北京市社會科學院 社會治安綜合治理研究所，北京 100101）

論法院的訴訟預防功能
——以社會管理創(chuàng)新為背景

楊錦炎

（北京市社會科學院 社會治安綜合治理研究所，北京 100101）

法院推動社會管理創(chuàng)新的一個重要途徑就是法院職能的延伸，而訴訟預防功能的發(fā)揮應該是其重要的組成部分。訴訟預防功能包括了糾紛發(fā)生之前的社會矛盾源頭治理，以及訴訟前的糾紛分流途徑。訴訟預防功能的發(fā)揮具有現(xiàn)實和理論意義，但應該以司法的中立性和服務審判職能為界限。

社會管理創(chuàng)新；法院訴訟預防；實現(xiàn)途徑和界限

法院推進社會管理創(chuàng)新是當前我國法院面臨的一個新課題。法院做好本職工作就是推進社會管理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。法院自身的審判管理，也是社會管理的重要組成部分。因此，法院推進社會管理創(chuàng)新，必須立足于其審判職能，充分做好審判執(zhí)行工作，切實維護司法公正。在此基礎上，法院發(fā)揮司法的能動作用，適當拓展其職能，對推進社會管理創(chuàng)新也具有積極意義。本文擬從法院的訴訟預防功能出發(fā)，探討法院推動社會管理創(chuàng)新的另一途徑。

一 法院推動社會管理創(chuàng)新的實踐與訴訟預防功能

很多研究者將法院的功能界定為解決糾紛，在解決糾紛功能的基礎上，衍生出了權利保護、權力制約以及公共政策形成等功能①。但是，近年來，隨著社會管理創(chuàng)新實踐的不斷深入，不少地方的法院工作，逐漸向訴訟外延伸，有些法院推出了“訴前調(diào)解”，有些法院重視基層，在村（社區(qū)）進行矛盾排查、司法宣傳、法律咨詢、指導調(diào)解等。例如，在江蘇徐州市，兩級法院已經(jīng)在全市范圍內(nèi)設立巡回審判點378個，駐村（社區(qū)）聯(lián)系法官589人，選聘司法協(xié)理員2 220人，成立司法服務站266個，編織“以巡回審判點（司法服務站）為樞紐、以駐村（社區(qū)）聯(lián)系法官為基礎、以司法協(xié)理員為觸角”的預防和化解涉訴矛盾糾紛組織網(wǎng)絡[1]。再比如，2011年3月30日起施行了《最高人民法院關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》，法院為人民調(diào)解協(xié)議提供司法確認。再如，浙江、江蘇和上海等地的各級法院都著手建立了針對企業(yè)借貸、勞務工資、房屋拆遷以及群體性糾紛的預警防范機制，制定了司法應急處置預案。

法院的這些實踐，應該如何解釋？為什么法院可以將其工作向訴訟外延伸？又為什么要處理這些事務？許多人從司法權的屬性出發(fā)，認為法院的主要功能就是解決糾紛，通過解決糾紛保護權利和制約權力，如果“離開對權利的司法救濟和對權力的司法審查這兩點，司法權的介入就可能在很大程度上是奢侈和多余的”[2]，因此，法院工作的訴外延伸，可以說是多余的、奢侈的，甚至是“折騰”的。然而，法院職能向訴外延伸，已經(jīng)是當前我國大部分法院工作的常態(tài)，甚至有些工作已經(jīng)高度制度化（比如訴前調(diào)解、調(diào)解協(xié)議的司法確認），其合理之處，并不能統(tǒng)統(tǒng)冠以“瞎折騰”而一棍子打死。即使在國外，也存在法院職能延伸的做法。例如美國的一些法院推行法官授權調(diào)解，有些法院為小額訴訟的當事人提供完全免費的調(diào)解服務等[3]。對法院職能延伸的武斷否定，反映出以司法屬性分析為基礎的“糾紛解決論”無法解釋當前我國司法現(xiàn)實問題的理論困境。

而更多來自實務界的說法，則認為這是法院糾紛預防功能的體現(xiàn)。法院要服務大局，減少社會矛盾，不但要積極解決糾紛，更應當“從源頭入手預防矛盾糾紛的發(fā)生”，實現(xiàn)“標本兼治”[4]?！凹m紛預防論”的說法，有一定道理，可以解釋為什么法院要深入基層，進行普法宣傳、提供法律咨詢、開展司法調(diào)研、提出司法建議等。這些工作，都是為了提高人們的法律意識，促使其積極防范法律風險，減少糾紛的發(fā)生。然而，“糾紛預防論”并不能解釋，為什么法院要積極支援社區(qū)調(diào)解，進行調(diào)解協(xié)議的司法確認，賦予仲裁裁決強制執(zhí)行力。這些措施都是作用于已經(jīng)發(fā)生但未起訴到法院之前的糾紛處理過程的。法院為什么要給訴訟外的糾紛解決途徑提供司法支援？肯定不是為了預防糾紛，因為糾紛已經(jīng)發(fā)生了。

總之，“糾紛解決論”并不能解釋法院為什么要開展大量的與糾紛解決無關的職能延伸工作，“糾紛預防論”又不能解釋為什么法院要對糾紛產(chǎn)生后、起訴到法院之前的糾紛給以各種處理途徑（ADR）的司法援助。

筆者認為，法院之所以這么做，是在發(fā)揮其訴訟預防功能。所謂訴訟預防功能是指法院為了預防或減少訴訟而在訴訟程序之外實施的社會矛盾源頭治理和矛盾糾紛分流措施。訴訟預防與糾紛預防不同，訴訟預防包括了糾紛預防和糾紛分流。糾紛預防是在糾紛發(fā)生之前所采取的系列減少糾紛發(fā)生可能性的措施，一般稱之為社會矛盾源頭治理。糾紛分流是指糾紛發(fā)生之后、起訴到法院之前所進行的和解、調(diào)解、仲裁等一系列訴訟外糾紛化解措施，一般稱為非訴訟糾紛解決機制。訴訟預防是立足于法院的視角，從減少訴訟的目的出發(fā)所采取的系列措施。

二 法院訴訟預防功能的必要性

訴訟預防功能是法院面對“訴訟爆炸”的必然選擇。當前我國處于發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，一方面是利益沖突嚴重，社會矛盾多發(fā)，另一方面是人們的權利意識、維權意識日益增強。而與此相對的是，調(diào)解、仲裁等民間糾紛解決機制的衰落，大量糾紛無法得到有效化解。由此而導致“訴訟爆炸”，大量矛盾糾紛涌進法院，法院事實上“壟斷”了糾紛的解決，造成“案多人少”的矛盾日益突出。法院面對現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，當然要加強審判職能，增加人力物力，盡可能地多化解糾紛，但“法院的被動審案，只能解決個案，不能解決問題根源，能夠治標，卻不能治本”[4]。因此，法院要從源頭入手預防矛盾糾紛，同時在糾紛分流上有所作為，這應當是系統(tǒng)應對“訴訟爆炸”挑戰(zhàn)的較為科學、合理的做法?？梢哉f，法院發(fā)揮訴訟預防功能，是社會矛盾倒逼的結果，是法院積極應對現(xiàn)實挑戰(zhàn)，“有為才有位”，回應社會需求的必然選擇。

法院訴訟預防功能是司法社會化理論的實踐體現(xiàn)。司法社會化是20世紀以來，世界法治國家掀起的一次司法改革浪潮。其主題是從福利國家理念出發(fā)，圍繞如何更好地保障社會成員“接近正義”的權利。司法社會化主要包括兩大方面內(nèi)容：一方面是通過訴訟程序的多元化和便利化，增加社會成員利用司法的機會；另一方面是將正義和法院（司法）區(qū)分開，全新詮釋和理解正義的含義，除了司法途徑，其它方式的糾紛解決，也同樣能實現(xiàn)正義。司法社會化強調(diào)正義的多元性以及民眾實現(xiàn)正義的可能性。

司法社會化浪潮帶來了司法理念的革新，使人們重新認識法院的功能?！安荒馨逊ㄔ涸诮鉀Q糾紛中所做的貢獻完全等同于根據(jù)判決來解決糾紛。法院的主要貢獻是為私人的、公共的場所中所產(chǎn)生的交涉和秩序，提供規(guī)范的和程序的背景”?！耙獜睦碚撋蠈⒎ㄔ阂暈榧m紛解決者轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑺鳛橐环N能夠間接控制糾紛（及非糾紛）的全部線索的復雜體”[5]?？梢姡ㄔ撼税l(fā)揮糾紛解決功能之外，其間接控制糾紛的功能也得到了重視。法院的訴訟預防功能，體現(xiàn)了間接控制糾紛的作用，是司法社會化的一個重要體現(xiàn)。

實際上，法院可以通過司法裁判，彰顯法律的權威，使?jié)撛诘募m紛當事人了解法律規(guī)則，平息不滿，從而防止糾紛的發(fā)生，或者避免訴訟的提起。法院也可以通過訴訟外的糾紛解決方式，將糾紛分流，從而實現(xiàn)多元化的、具體的、切合當事人實際的正義。法院還可以將其影響擴展到糾紛發(fā)生之前，從矛盾源頭上起作用，減少矛盾糾紛的發(fā)生，直接從根源上減少非正義。

訴訟預防功能也是法院社會責任擔當?shù)捏w現(xiàn)。法院是公權力機關，具有公權力的“公共性”，肩負著其社會責任。而我國法院更強調(diào)司法的人民性，秉承司法為民的理念，堅持法院的能動性，因而法院應當通過其職能活動的開展，增進社會公益，推進社會的良性循環(huán)，促進社會的和諧。法院訴訟預防功能，實際上是基于法院的社會責任與中國的特殊國情而產(chǎn)生的。作為一個正在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，作為一個從人治、政策之治走向法治的社會[6]，無論是普通民眾、企事業(yè)單位，還是政府部門，都處于法治化進程之中，其法治意識仍然落后，法治水平有待提高。在這種狀態(tài)下，法院作為依法裁判、解決糾紛的機關，充分發(fā)揮其知法懂法的優(yōu)勢，積極參與社會糾紛的預防，積極推進社會矛盾的多元化解，發(fā)揮其訴訟預防功能，不僅是減少其自身訴訟壓力的需要，也是其社會責任之所在。

三 法院訴訟預防功能的實現(xiàn)途徑

糾紛一旦被起訴到法院，則該糾紛就成為訴訟，法院依法對該訴訟案件進行裁判。法院審理案件的過程中，可以發(fā)揮審判職能的優(yōu)勢，實現(xiàn)訴訟的預防。此外，法院還可以通過職能向前延伸和向后延伸來實現(xiàn)訴訟預防。法院職能向訴前延伸，是通過糾紛分流的方式，減少訴訟；還可以再向前延伸，介入到糾紛發(fā)生之前，進行社會矛盾源頭治理。法院職能向訴訟之后延伸，是發(fā)揮已決案件的社會影響力，引導和規(guī)范社會行為，影響糾紛當事人的糾紛處理，甚至影響潛在糾紛當事人的行為，減少糾紛發(fā)生。因此，實現(xiàn)法院的訴訟預防功能，可以有三個主要途徑。

首先，立足審判職能，發(fā)揮法院權力制約功能，規(guī)范公權力的運行，減少社會矛盾。“當前我國社會矛盾糾紛不斷增加的主要原因是公權力行使不規(guī)范，表現(xiàn)為社會政策和法律制度滯后、政府違法決策處置突發(fā)事件不當、行政執(zhí)法不規(guī)范、法律實施不良、行政不作為、信息不公開等，預防化解社會矛盾糾紛的根本出路在于規(guī)范公權力行使，包括明確權力邊界，規(guī)范立法權力，健全程序規(guī)則，規(guī)范決策和執(zhí)法行為”[7]。法院在行使其審判職能的過程中，要積極發(fā)揮其權力制約功能，減少公權力的濫用和不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，從而減少社會矛盾。例如，法院通過行政訴訟案件的審判，對行政機關的具體行政行為以及部分抽象行政行為進行審查，從而監(jiān)督、制約行政權力的運行。再如，法院在審理刑事案件的過程中，對公安機關、檢察機關的偵查、起訴行為進行審查和監(jiān)督，實現(xiàn)對警察權和檢察權的監(jiān)督制約，避免權力的濫用。

其次，將法院職能向訴前延伸，實現(xiàn)糾紛處理的分流，參與社會矛盾的源頭治理。在糾紛發(fā)生以后，法院通過對訴訟外糾紛解決機制的支持，實現(xiàn)糾紛的分流，從而減少糾紛流向法院，達到預防訴訟的目的。糾紛分流的核心是建立多元化糾紛解決機制，實現(xiàn)法院與多元化糾紛解決機制的有機結合。從法院的角度講，主要是提高法院對“自治性糾紛解決”②（談判、和解、調(diào)解、仲裁等）的司法協(xié)助。這種協(xié)助可以是法律知識背景的協(xié)助，比如為調(diào)解等糾紛解決機制提供法律咨詢和糾紛化解技能的指導；也可以是司法權威的輸出，例如法官提供具體案件的咨詢意見，為人民調(diào)解提供咨詢和影響力等；還可以是法律效力的支援，例如法院對調(diào)解協(xié)議予以司法確認，賦予其強制執(zhí)行力，直接執(zhí)行仲裁裁決等。此外，法院還可以積極參加社會矛盾的源頭治理。法院通過深入社區(qū)，開展法律宣傳、法律咨詢，提高民眾的法律意識；通過開展司法調(diào)研，把握社會矛盾的基本走向，提高風險防范意識，提高社會風險預警水平，及早發(fā)現(xiàn)風險，采取措施減少矛盾，從而從源頭上減少社會矛盾的發(fā)生。

最后，法院通過已有裁判的向后延伸，發(fā)揮訴訟預防作用。法院通過個案裁判，發(fā)現(xiàn)法律漏洞，以司法裁判的方式確立規(guī)則，促進公共政策的形成。通過對個案中典型案例的總結提升，使其上升為指導性案例，發(fā)揮個案的指導意義。此外，法院還可以通過司法建議的方式，提醒有關機關和個人注意審判中發(fā)現(xiàn)的社會風險，采取積極措施預防矛盾風險。法院通過這些措施，不僅可以為已經(jīng)發(fā)生的糾紛提供糾紛解決的指引和參照，還可以規(guī)范社會行為，作用于潛在的糾紛當事人，改變其行為選擇，從而在根源上預防社會矛盾和糾紛。

四 法院訴訟預防功能的界限

法院的本職工作是訴訟案件的裁判，這是法院職能的核心。法院的功能的延伸，應該具有一定的界限。因而，其訴訟預防功能的發(fā)揮，如果走得太遠，極可能形成一個超級“能動”的司法，最終不利于司法的發(fā)展。

訴訟預防功能必須以服務法院的審判職能為核心。訴訟預防功能是防御性的功能，是為了更好地行使審判職能而服務的。法院的職能與功能是不同的，審判職能是法院職權的根本，其直接功能是糾紛解決，訴訟預防功能是法院的間接功能，以服務于審判職能為根本目的。

訴訟預防功能的發(fā)揮，必須堅持司法的中立性。司法權的中立性是指司法權必須與其他公權力、公民權利之間保持中立的立場，除追求公正之外，沒有自身的利益訴求。而不管是否有糾紛發(fā)生，司法權對社會的介入，都應該保持中立立場。中立性是司法權的本質(zhì)特征，是司法權的生命所在。公正性和權威性是司法權的追求，但說到底，都要建立在司法中立的基礎之上。如果司法權不中立，則無法保障公正，也就無法確立其自身權威。而司法的獨立性、程序性、被動性，都是為了保證司法中立性而設置的保障措施。無論主動司法或被動司法，本質(zhì)上并沒有根本區(qū)別，關鍵是它是否能保障中立。司法權的程序性則是通過程序所提供的空間，為司法權保持其中立性提供良好的程序環(huán)境。司法的獨立性也是為了保障司法中立而設置的，因為如果司法不獨立，則司法受制于人，最終難以中立。司法權是整個社會的中立方，可以介入任何糾紛，只要它這種介入是中立的，就是有必要的。司法權介入社會的利益紛爭，其目標其實既不是為了保護權利，也不是為了制約權力，而是站在中立者的角度，無論是爭議方是代表著權力還是代表著權利，誰有事實和法律依據(jù)，司法就維護誰的權益。司法權對社會的介入，不應該僅僅局限于糾紛解決領域，司法職能的延伸，只要沒有違背司法的中立性，仍然是可以的。因此，中立性是法院訴訟預防功能發(fā)揮的一個重要界限，一旦逾越了中立性，則這種訴訟預防就是沒有必要的。例如，法院可以深入企業(yè)進行法制宣傳和社會矛盾預防，這并沒有違背司法的中立性，但是一旦法院與企業(yè)搞“聯(lián)建”，則違背了中立性，是不可取的。因為，任何社會主體都可能是潛在的當事人，一旦這種與法院“聯(lián)建”的主體，成為了法院審判案件中的當事人，這種“聯(lián)建”關系就會影響法院的中立性，進而影響司法的公正。

訴訟預防功能的發(fā)揮，還應該受到不同法院審級的約束，在不同級別的法院中，訴訟預防功能發(fā)揮的途徑應有不同側重。對于基層法院，由于其與社會接觸更加密切，應更加重視法院職能的訴前延伸，通過對社會的參與來預防訴訟；而對于高級法院，更加注重普遍性規(guī)則的形成，因而應該更注重職能的訴后延伸，提升個案的典型性，發(fā)揮個案裁判規(guī)范性意義。

注釋：

①參見左衛(wèi)民《法院制度功能之比較研究》，載《現(xiàn)代法學》2001年第1期第39-45頁；陳瑞華《司法權的性質(zhì)》，載《法學研究》2000年第5期第35-42頁。

②參見范愉《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007年版，第205頁。

[1] 張偉剛,慈延年,楊梅花.江蘇徐州法院創(chuàng)建矛盾糾紛預防化解組織網(wǎng)絡，司法觸角遍及古彭大地[N].人民法院報，2011-12-22.

[2] 陳瑞華.司法權的性質(zhì)[J].法學研究，2000（5）:35-42.

[3] 范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007：194.

[4] 將多元糾紛解決機制拓展到糾紛的預防——北京市石景山區(qū)人民法院探索建立商事糾紛預防機制的報告[EB/OL].[2012-05-08]. http://oldfyb2009.chinacourt.org/public/detail.php?id=130961.

[5] M·蓋朗塔.糾紛處理與訴訟外的替代政策—接近正義運動的第三波[M]//[意]莫諾·卡佩萊蒂,編.福利國家與接近正義.劉俊祥,等,譯，北京：法律出版社，2000：126；140.

[6] 蔡定劍,劉丹.從政策社會到法治社會[J].中外法學，1999（2）:7-12.

[7] 馬懷德.預防化解社會矛盾的治本之策：規(guī)范公權力[J].中國法學，2012（2）:45-53.

（責任編輯：劉英玲）

On Litigation-Prevention Function of the Court --Perspective of Social Management Innovation

YANG Jin-yan
（Comprehensive Management of Social Security Institute，Beijing Academy of Social Sciences,Beijing 100101,China）

An important way for the court to promote social management innovation is the enlargement of its function and the function of litigation-prevention is an important part of it.The function of litigation-prevention includes controlling and managing social conflicts before disputes happen and dispute guidance before litigation.Litigation-prevention function,though meaningful in both reality and theory,should be subjected to judicial neutrality and the court’s function of serving judgment.

social management innovation;litigation-prevention of the court;realization way and limit

D926.2

A

1674-9014（2012）04-0063-04

2012-05-16

基金課題：北京市社會科學院院級課題“法院參與社會管理創(chuàng)新研究”（113057）。

楊錦炎，男，廣西桂平人，北京市社會科學院助理研究員，中國社會科學院法學研究所與最高人民法院中國應用法學研究所聯(lián)合培養(yǎng)在站博士后，研究方向為訴訟法學和司法制度。