城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障統(tǒng)籌路徑探討＊

楊禮瓊

（廣東商學(xué)院，廣東 廣州 510320）

打破社會養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分治，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保障制度，是經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)化的必然趨勢，是經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。因此，推動城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障體系的統(tǒng)籌建設(shè)就成為我國“十二五”時(shí)期社會保障建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。但鑒于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們收入水平的差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化建設(shè)并不能一蹴而就，應(yīng)該采取適度梯度、分步推進(jìn)的戰(zhàn)略路徑。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌界定

社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國“十二五”時(shí)期的重點(diǎn)工作，已引起理論界和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。本文認(rèn)為，只有厘清城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵和外延，才能進(jìn)一步深入探討?zhàn)B老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式和步驟。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的涵義

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是相對于城鄉(xiāng)分離而言的，是針對我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而提出的戰(zhàn)略決策。其本質(zhì)涵義，不同的專家學(xué)者分別從各自研究的角度進(jìn)行了界定。這里綜合陳光庭等的研究，可以集中概括為以下幾點(diǎn)：

第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是發(fā)生在生產(chǎn)力水平或稱之為現(xiàn)代化和城市化水平相當(dāng)高的時(shí)期。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平和工業(yè)化進(jìn)程。經(jīng)研究表明，只有當(dāng)工業(yè)化進(jìn)入中期階段，才是工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的恰當(dāng)時(shí)期。此時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示為，人均GDP超過800美元。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個(gè)漸進(jìn)的過程，而不是結(jié)果。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相對于城鄉(xiāng)統(tǒng)一來講，是過程和手段，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是目標(biāo)和結(jié)果。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是雙向的，不是單向的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既不是城市統(tǒng)籌農(nóng)村，也不是農(nóng)村統(tǒng)籌城市，而是二者之間的良性互動，既表現(xiàn)為城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的帶動作用，又表現(xiàn)為農(nóng)村對城市、農(nóng)業(yè)對工業(yè)的促進(jìn)作用［1］。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)統(tǒng)一

很多人在理解和探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)往往比較激進(jìn)和不理性，偏離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌拔高為城鄉(xiāng)統(tǒng)一。這種激進(jìn)和不理性情緒的存在是可以理解的，因?yàn)樗从陂L期以來的城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)分治給我國農(nóng)村和農(nóng)民帶來的極大不公平。但是，我們必須承認(rèn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不等于城鄉(xiāng)統(tǒng)一，二者之間是手段和目的的關(guān)系，是過程和結(jié)果的統(tǒng)一。同時(shí)它們又是相互關(guān)聯(lián)的，沒有城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌何來城鄉(xiāng)的統(tǒng)一，忽視統(tǒng)籌的統(tǒng)一就是拔苗助長和空中樓閣。我國長期以來的城鄉(xiāng)分治，使城市和農(nóng)村各自獨(dú)立的自成一體，城鄉(xiāng)差距巨大。如果沒有一個(gè)融合即“統(tǒng)籌”的過程，將城鄉(xiāng)差距逐步縮小，如果硬是將嚴(yán)重分離的“兩張皮”完全對接，結(jié)果有可能是資源浪費(fèi)，難以形成合力，加劇社會矛盾，城市越來越發(fā)達(dá)，農(nóng)村越來越落后。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)分割

學(xué)界有人過于強(qiáng)調(diào)二元結(jié)構(gòu)，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與二元結(jié)構(gòu)絕對對立起來，認(rèn)為二元結(jié)構(gòu)不適于建立統(tǒng)籌制度［2］，從而主張建立城鄉(xiāng)分割的社會養(yǎng)老保障體系。其實(shí)，二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不沖突，世界上很多國家都是在二元結(jié)構(gòu)背景下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的，目前，我國已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期階段，更為重要的是我們已經(jīng)在制度構(gòu)建、法制建設(shè)、管理規(guī)范等方面為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定了長效機(jī)制根基，在二元結(jié)構(gòu)下逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌不僅必須而且可行。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中還有一種傾向要防范，即過于放大城鄉(xiāng)社保的區(qū)域性、階段性和過渡性，從而陷入城鄉(xiāng)分離的制度慣性，進(jìn)而形成一種城鄉(xiāng)分割的制度路徑依賴。因此，要想避免制度統(tǒng)籌陷入制度分割，在養(yǎng)老保障制度構(gòu)建中就必須要有統(tǒng)籌兼顧的預(yù)期步驟和統(tǒng)一制度的預(yù)期目標(biāo)，用預(yù)期的過程和結(jié)果來規(guī)范和導(dǎo)向統(tǒng)籌過程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)就不會發(fā)生偏離。

二、農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老保障模式分析

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題是農(nóng)村社會保障建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，一直受到政府和學(xué)界的高度關(guān)注。農(nóng)村養(yǎng)老保障需求從內(nèi)容上講包括三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)支持、精神慰藉、日常護(hù)理。目前農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障制度、模式及方式眾多，或并列或交叉或重疊。本文僅從養(yǎng)老保障模式角度作一概述并逐一加以分析。一種養(yǎng)老模式存在和運(yùn)行的關(guān)鍵，就在于能否解決養(yǎng)老資源的供給，根據(jù)養(yǎng)老資源的供給主體，我們將農(nóng)村現(xiàn)存的養(yǎng)老模式分為：家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老和社區(qū)集體養(yǎng)老。

（一）農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障模式

首先有必要厘清家庭養(yǎng)老的概念，很多人往往將家庭養(yǎng)老與“居家養(yǎng)老”和“在家養(yǎng)老”交替使用，結(jié)果導(dǎo)致各種養(yǎng)老模式之間的交叉和重疊。本文認(rèn)為，養(yǎng)老模式的根本界定依據(jù)在于養(yǎng)老資源的供給主體。據(jù)此家庭養(yǎng)老就應(yīng)該是由家庭成員提供養(yǎng)老資源的養(yǎng)老方式。我國農(nóng)村地區(qū)在社會養(yǎng)老保障長期缺位的狀況下，家庭一直是農(nóng)村居民的養(yǎng)老資源供給主體。即使農(nóng)村地區(qū)已全面建立社會養(yǎng)老保障模式，家庭仍是農(nóng)村養(yǎng)老資源的重要供給主體，家庭養(yǎng)老模式仍然是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)［3］。其原因在于，中國傳統(tǒng)文化和孝道思想源遠(yuǎn)流長，經(jīng)過幾千年的傳承和浸潤，傳統(tǒng)孝道思想意識已經(jīng)內(nèi)化為人們的行為準(zhǔn)則和規(guī)范，贍養(yǎng)老人、奉養(yǎng)長輩成為家庭和個(gè)人的當(dāng)然責(zé)任和義務(wù)。盡管隨著社會的轉(zhuǎn)變，家庭規(guī)模和家庭養(yǎng)老的方式在不斷發(fā)生變化，但家庭養(yǎng)老作為家庭的基本職能并沒有被取代。即使新農(nóng)保已經(jīng)全面推廣，也并不意味著家庭養(yǎng)老模式將完全被社會養(yǎng)老保障模式所取代。因?yàn)椋先说酿B(yǎng)老需求涉及經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等，而一般來講，低水平的社會養(yǎng)老保障無法獨(dú)立支撐農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)需求，日常生活照料和心理情感需求更是社會養(yǎng)老保障機(jī)制所無法完全提供的，所以，家庭養(yǎng)老模式不僅是農(nóng)村老人養(yǎng)老的基礎(chǔ)和保障，而且是新農(nóng)保實(shí)施的基礎(chǔ)和保障［4］。

我們還應(yīng)意識到，隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的改變，家庭養(yǎng)老保障模式的功能在不斷弱化。首先，我國城市化的快速推進(jìn)，計(jì)劃生育效果的顯現(xiàn)，必然帶來農(nóng)村人口的老齡化。據(jù)第六次全國人口普查，65歲以上人口占全國總?cè)丝?.9%，而農(nóng)村老年人口占老年人口的70%以上。就一般情況而言，城鄉(xiāng)倒置的老齡化必然加重家庭養(yǎng)老的壓力。其次，市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，促使農(nóng)村居民觀念意識相應(yīng)改變，人們更看重經(jīng)濟(jì)物質(zhì)利益關(guān)系，因此不可否認(rèn)，傳統(tǒng)的尊老養(yǎng)老的觀念存在著逐步淡薄的現(xiàn)象。最后，養(yǎng)老保障的根本支撐點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)支持，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村家庭的收入主要來源于土地，而農(nóng)村土地制度的不完整導(dǎo)致土地經(jīng)營的非規(guī)?；由铣鞘谢瘞淼耐恋馗N面積的減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不穩(wěn)定性等等，因此，土地收益的降低使家庭難以承擔(dān)養(yǎng)老的功能。

（二）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保障模式

社區(qū)是建立在空間基礎(chǔ)上的人群概念，在社會學(xué)上，社區(qū)一般是指以一定地域?yàn)榛A(chǔ)的社會群體。社區(qū)有大有小，可以大到一個(gè)縣或者更大，也可以小到一個(gè)村莊或者一個(gè)基層組織，本文所談的社區(qū)是指農(nóng)村村落社區(qū)，由于農(nóng)村村落是農(nóng)村老人基于一定的血緣親緣關(guān)系進(jìn)行聚居和活動的場所，因此，村落社區(qū)不僅表現(xiàn)為以一定地域?yàn)榛A(chǔ)，而且還表現(xiàn)為以一定的血緣親緣關(guān)系為基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村村落社區(qū)內(nèi)部居民之間的關(guān)系相當(dāng)緊密。

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是一種以農(nóng)村社區(qū)為平臺，整合各種社區(qū)養(yǎng)老資源，在社區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民的合作和參與下，為滿足老年人的經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉等需求的養(yǎng)老模式。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的供給既包括各種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老組織等養(yǎng)老設(shè)施的提供，又包括家務(wù)和護(hù)理等各種養(yǎng)老服務(wù)的供給。

由于農(nóng)村社區(qū)成員之間地緣與親緣的疊加關(guān)聯(lián)，因此，依托于農(nóng)村社區(qū)的養(yǎng)老供給就更具有經(jīng)濟(jì)性。所以，研究農(nóng)村養(yǎng)老保障模式不能缺少社區(qū)養(yǎng)老這個(gè)基本層次。從經(jīng)濟(jì)性角度講，首先相比養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資少。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老主要憑借本社區(qū)的養(yǎng)老資源，依靠社區(qū)內(nèi)老年人之間的互幫互助來運(yùn)作，無須大量投資，無須聘請大量專業(yè)人員。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村社區(qū)，有38.3%的老年人愿意幫助其它困難老年人，有53.1%的老年人愿意代表老年人反映困難情況，56.2%的老年人愿意組織或參加別人組織的娛樂活動［5］。社區(qū)養(yǎng)老供給有很大的空間和市場。其次是相比養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活質(zhì)量更高。天倫之樂是我國農(nóng)村老人晚年生活的基本追求，而天倫之樂最主要的體現(xiàn)并不在于物質(zhì)需求，而是滲透在生活照料中的心理上的滿足和精神上的愉悅。在社區(qū)養(yǎng)老模式中，由于老人身處原有的環(huán)境、熟悉的鄰里，在親情的溫暖和友鄰的關(guān)懷中倍感愉悅和滿足，加上親人友鄰熟悉老人的性格習(xí)慣和生活喜好，溝通方便、相處愉快，在同樣的物質(zhì)保障條件下，人們的生活質(zhì)量更高、幸福感更強(qiáng)。

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保障模式

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家對農(nóng)村居民實(shí)施的一項(xiàng)規(guī)范性的保障制度。長期以來，我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建主要是面對城鎮(zhèn)職工，而廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要依賴于家庭。隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速發(fā)展和工業(yè)化城市化的加快推進(jìn)，傳統(tǒng)意義上的家庭保障面臨諸多挑戰(zhàn)，其保障功能和作用在持續(xù)弱化。此時(shí)，由政府作為責(zé)任主體，為農(nóng)民的養(yǎng)老提供制度性保障，才是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的根本出路。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的探索構(gòu)建始于上世紀(jì)的80年代，一波三折，歷經(jīng)徘徊、調(diào)整和試點(diǎn)，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于2009年10月開始試點(diǎn)推行，計(jì)劃于2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。從實(shí)際試點(diǎn)情況看，新農(nóng)保的運(yùn)行效果是非常明顯的，這主要得益于新農(nóng)保具有可持續(xù)性的制度創(chuàng)新。新農(nóng)保的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的籌資方式，該籌資方式明確了政府的財(cái)政責(zé)任，突破了老農(nóng)保的基金籌集完全來源于個(gè)人繳納的自我儲蓄積累模式。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體，從其題中之義無疑就是國家或政府。政府的責(zé)任不是單一的而是綜合的，不僅體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)和法律保障，更重要的是體現(xiàn)為財(cái)政支持。老農(nóng)保之所以無法持續(xù)下去，其根本原因就在于政府財(cái)政責(zé)任的缺位；新農(nóng)保之所以具有可持續(xù)性，就在于政府責(zé)任的明確定位。新農(nóng)保制度創(chuàng)新的另一方面是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的制度模式。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財(cái)政全額支付，地方財(cái)政補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助及農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)共同構(gòu)成個(gè)人賬戶資金來源。該制度模式不僅充分體現(xiàn)政府的財(cái)政支持，而且在待遇支付方面與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)賬結(jié)合模式直接對應(yīng)，為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)和統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。無疑新農(nóng)保是我國政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老模式推進(jìn)路徑分析

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保障，實(shí)質(zhì)就是把城市的社會養(yǎng)老模式覆蓋到農(nóng)村。2009年10月我國已正式啟動的新農(nóng)保試點(diǎn)工作，就意味著社會養(yǎng)老模式城鄉(xiāng)覆蓋和統(tǒng)籌的開始，目前的關(guān)鍵問題是如何有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。鑒于我國東中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)民收入水平的差異，在社會養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中，應(yīng)該從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，分類設(shè)計(jì)和分層推進(jìn)。本文根據(jù)全國各地農(nóng)村的實(shí)際，將農(nóng)村地區(qū)分為三種類型，針對每種類型的具體情況分類設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌模式。具體觀點(diǎn)如下。

（一）富裕型農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

所謂富裕型農(nóng)村，一般分布在我國的東南沿海地區(qū)以及內(nèi)地的城市郊區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，制度建設(shè)比較齊全，市場比較發(fā)達(dá)完備，人們的養(yǎng)老需求層次和能力比較高，這類地區(qū)可以直接實(shí)施與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障接軌的模式，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

1.實(shí)行強(qiáng)制參加新農(nóng)保，改變自愿參與的原則?；谖覈青l(xiāng)、地區(qū)和群體收入的過大差距，新農(nóng)保采取自愿參保的原則，該原則實(shí)質(zhì)與社會保險(xiǎn)的基本特點(diǎn)和要求是相悖的。社會保險(xiǎn)的突出特點(diǎn)表現(xiàn)為以法律作支撐的強(qiáng)制性，既然新農(nóng)保屬于社會保險(xiǎn)的重要組成部分，加上富裕型農(nóng)村地區(qū)各種主客觀條件比較完善和成熟，就應(yīng)該變參保的自愿性為強(qiáng)制性，不僅可避免道德風(fēng)險(xiǎn)，還可促進(jìn)籌集機(jī)制的穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的有效接軌。

2.不斷提高新農(nóng)保的保障水平。從目前制度運(yùn)行的效果看，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障待遇懸殊，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一大障礙。保障水平的高低主要取決于保障基金的狀況。富裕型農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，地方經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，可以很好地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金問題。因此，為保證養(yǎng)老保障水平持續(xù)穩(wěn)定有序增長，該類地區(qū)可以適當(dāng)加大地方政府和集體的繳費(fèi)比例。

3.進(jìn)行養(yǎng)老保障制度碎片化整理。我國養(yǎng)老保障體制在建立的過程中，由于過于強(qiáng)調(diào)地區(qū)特點(diǎn)和人群特色，致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度嚴(yán)重碎片化。制度的統(tǒng)籌是養(yǎng)老保障發(fā)展的必然趨勢，為了盡可能地避免制度整合成本和制度實(shí)施成本的發(fā)生和放大，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個(gè)預(yù)期目標(biāo)的框架下，在條件成熟的發(fā)達(dá)地區(qū)，突破制度間的分割，實(shí)現(xiàn)各種社會養(yǎng)老保障制度的有效銜接，具體做法可以借鑒盧海元提出的方案，新農(nóng)保與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以疊加，而新農(nóng)保與農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度之間只能選擇參加［6］。因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民為國家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大的讓步和犧牲，而且土地對于農(nóng)民來說承載著就業(yè)保障和養(yǎng)老保障。計(jì)劃生育家庭一方面響應(yīng)政府的號召，另一方面意味著家庭養(yǎng)老資料供給的短缺。

（二）溫飽型農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

溫飽型農(nóng)村地區(qū)相比發(fā)達(dá)和貧困農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但由于該類地區(qū)還未達(dá)到富裕，農(nóng)民收入尚不穩(wěn)定，如果遇到天災(zāi)人禍仍易返貧。因此，溫飽型農(nóng)村地區(qū)在養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌模式上應(yīng)該采納：大力推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)運(yùn)行社區(qū)養(yǎng)老。而新農(nóng)保的大力推行，一要確保資金到位，這是新農(nóng)保推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；二要做好宣傳普及工作，這是提高農(nóng)民參保率的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

1.確保新農(nóng)保資金的持續(xù)到位。對于溫飽型農(nóng)村地區(qū)來說，新農(nóng)保能否持續(xù)進(jìn)行，主要取決于各個(gè)渠道資金尤其各級財(cái)政資金能否安全、穩(wěn)定和及時(shí)到位。新農(nóng)保雖然明確了各級政府財(cái)政投入的責(zé)任，但其財(cái)政持續(xù)投入?yún)s缺乏長效制度保障機(jī)制。農(nóng)民個(gè)人雖然具有一定的繳費(fèi)能力，但因其收入的不穩(wěn)定性致使繳費(fèi)能力不是很強(qiáng)。集體補(bǔ)助由于多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的薄弱而基本難以保證。為了確保新農(nóng)保資金的持續(xù)到位，政府應(yīng)建立各級地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的保障機(jī)制，同時(shí)增強(qiáng)地方財(cái)權(quán)以提高地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼能力。通過大力扶植和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提升集體補(bǔ)助的能力。為溫飽型農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)保發(fā)展提物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

2.加強(qiáng)新農(nóng)保政策的宣傳解釋。溫飽型地區(qū)農(nóng)民由于收入的不穩(wěn)定性，思想觀念比較滯后，仍然眷念傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和有限的土地保障，對社會養(yǎng)老有一定的希望和需求，但因?qū)ι鐣B(yǎng)老的具體實(shí)施辦法了解不夠而處于觀望甚至是懷疑態(tài)度。據(jù)調(diào)查，有超過65%的農(nóng)民把自已的養(yǎng)老寄托于家庭和子女，中青年農(nóng)民普遍面對長達(dá)20多年的繳費(fèi)期，對未來的費(fèi)用領(lǐng)取心存疑慮等等［7］。因此，新農(nóng)保政策的宣傳解釋對于溫飽型農(nóng)村地區(qū)新農(nóng)保的推行就至關(guān)重要。為了確保宣傳工作，在基層的農(nóng)保工作隊(duì)伍的組建上，要重視建立人手夠、農(nóng)保政策了解透徹、業(yè)務(wù)技術(shù)能力過硬、工作耐心細(xì)致到位的隊(duì)伍，通過多種宣傳方式，讓農(nóng)民了解政策的原則和性質(zhì)，逐步塑造農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障理念，增強(qiáng)社會養(yǎng)老保障意識，促使新農(nóng)保順利健康推進(jìn)。

3.以社區(qū)養(yǎng)老為依托。溫飽型農(nóng)村地區(qū)集體和社區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，由社區(qū)承擔(dān)部分養(yǎng)老功能有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)保障。加上溫飽型農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保障體系還處于大力推進(jìn)過程中，無論是其保障水平還是覆蓋面均比較有限，因此，社區(qū)養(yǎng)老就理所當(dāng)然地成為該地區(qū)的養(yǎng)老保障體系的重要依托。具體來講，溫飽型農(nóng)村地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的構(gòu)建，應(yīng)該以村委組織為社區(qū)單位，開展多渠道的社區(qū)養(yǎng)老。村委組織可以設(shè)立農(nóng)村老人醫(yī)療點(diǎn)、休閑娛樂點(diǎn)、老人優(yōu)惠飯?zhí)玫?，滿足老人日常生活所需，并與附近醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校等保持固定聯(lián)系，定期組織志愿者活動，慰問老人。應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村敬老院，建立“托老所”。這種“托老所”可以是私人投資的，也可以是村民集資的，視各村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民的意愿所定。

（三）貧困型農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

我國貧困型農(nóng)村主要分布在西部地區(qū)。由于西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占相當(dāng)大的比重，農(nóng)民的收入水平低。鑒于上述原因，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障模式應(yīng)該是：在家庭養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，逐步開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。具體實(shí)施措施如下。

1.有效解決養(yǎng)老保障資金籌集。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集困難是制約貧困型農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老保障推行的關(guān)鍵因素。從社會養(yǎng)老保障在該類地區(qū)的試點(diǎn)情況看，參保率并不高，在2009年試點(diǎn)的年末，即使是當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)力推行，覆蓋率勉強(qiáng)過60%［8］。主要原因是人們收入水平抑制了養(yǎng)老需求。因此，有效推行新農(nóng)保的關(guān)鍵就是要解決養(yǎng)老保障資金的籌集。為此，首先在繳費(fèi)模式方面，應(yīng)變繳費(fèi)型為非繳費(fèi)型，費(fèi)用基本由中央財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)，加大中央財(cái)政對西部貧困地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支出，對地方財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)定和比率進(jìn)行剛性約束。其次，運(yùn)用市場化和社會化手段，發(fā)行西部貧困地區(qū)養(yǎng)老保障福利彩票。我國福利彩票已經(jīng)有十幾年的發(fā)展歷程，為社會福利事業(yè)的發(fā)展籌集了大量的資金，同時(shí)在福利彩票發(fā)行和運(yùn)作方面也積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。在西部貧困地區(qū)的養(yǎng)老保障資金的籌集方面，可以大膽借鑒福利彩票的運(yùn)作，為養(yǎng)老保障的提供有力的資金支持。

2.大力實(shí)施社會救助。貧困型農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民收入低且極不穩(wěn)定，很多農(nóng)民的收入維持生存都比較困難，更不用說繳費(fèi)參保。因此，在貧困型農(nóng)村地區(qū)，政府作為責(zé)任主體，除了對五保戶進(jìn)行生活救助外，還應(yīng)該對貧困家庭提供生存保障，以體現(xiàn)底線公平。每個(gè)公民生存權(quán)的維護(hù)和保障，不僅是政府的應(yīng)盡責(zé)任，也是每個(gè)公民應(yīng)該享受的基本權(quán)利。為了有效保障貧困家庭老人的最基本生活，還應(yīng)該合理處理當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與最低生活需求、保障最基本生活與克服懶惰依賴思想等關(guān)系，切實(shí)建構(gòu)起貧困老人的養(yǎng)老保障的最后防線。

3.強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。從我國目前實(shí)施的養(yǎng)老保障制度體系角度看，由政府實(shí)施的社會養(yǎng)老保障制度和社會救濟(jì)制度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決我國貧困型農(nóng)村數(shù)量龐大及速度增加之快的老年人養(yǎng)老問題。歸根到底，貧困型農(nóng)村地區(qū)還是要依靠家庭養(yǎng)老。首先，加大傳統(tǒng)道德孝文化的宣傳和倡導(dǎo)，營造道德自律，提高子女贍養(yǎng)父母的自覺性。其次，通過制度建設(shè)促進(jìn)和改善農(nóng)村養(yǎng)老狀況，適當(dāng)將家庭養(yǎng)老由道德層面上升為制度層面。比如通過簽訂《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書》，將家庭養(yǎng)老由自發(fā)的道德行為上升為制度約束的自覺行為等。再次，多途徑提升家庭經(jīng)濟(jì)支撐力。可以研究土地利用技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；通過土地流轉(zhuǎn)及租賃等方式實(shí)現(xiàn)收入的增加；通過財(cái)政加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，等等，從而最大限度地保障老年人的經(jīng)濟(jì)自我支持力。

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