論法治視野下行政權(quán)運行機制的完善

楊 樺

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)是政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，三者相互制約又相互協(xié)調(diào)，屬于行政權(quán)運行機制，它們是行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)形式與運行機制的統(tǒng)一，反映了三者之間的關(guān)系。將行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”進行厘清，在行政系統(tǒng)內(nèi)部分立歸屬，并使其相互制約又相互協(xié)調(diào)，以形成良好的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式與運行機制，這是我國大部制改革的重點和難點，也是衡量和檢驗大部制改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

一、我國行政權(quán)運行機制存在的缺陷

新中國成立后，在中央和地方政府機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力配置方面沿襲的是權(quán)力高度集中的前蘇聯(lián)模式，即每個政府部門均集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一體。在當(dāng)時的社會條件下，這種行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制有利于保持政令暢通、指揮有效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，有利于國家管理目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)，具有一定的合理性和必然性。改革開放后的歷次政府機構(gòu)改革在取得一定成就的同時，也使我國政府機構(gòu)陷入了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，政府部門設(shè)置存在著職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)不清及設(shè)置過多過細(xì)等問題，對行政權(quán)力的科學(xué)配置與有效運行沒有給予應(yīng)有的重視，行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)混合的模式得到了延續(xù)，依然保留著傳統(tǒng)官僚制行政組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展以及各項改革的深入，這種模式的弊端和問題越發(fā)顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分導(dǎo)致行政權(quán)力的部門壟斷和異化

以官本位為基本特征的現(xiàn)行行政權(quán)力運行機制，其權(quán)力運作規(guī)則是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)集中在同一機構(gòu)，有的甚至監(jiān)督權(quán)力混雜其中。而且，各級政府的決策權(quán)力不同程度地被政府部門所占有和使用，久而久之便演化為部門權(quán)力。在這種模式下，政府各部門可以自定政策和規(guī)則，自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，形成事實上的“權(quán)力壟斷”，造成“弱政府、強部門”的格局，衍生出“權(quán)力碎片化”、“政府空心化”等現(xiàn)象。

（二）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分導(dǎo)致部門權(quán)力利益化，部門利益法制化

因為決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的高度合一，最終形成部門分割，各自為政。而各部門在進行決策時，往往從自身利益出發(fā)，并沒有真正考慮和貫徹社會公眾意志和公共利益，但卻以公共意志的面目出現(xiàn)，形成行政權(quán)力的部門化。同時，政府各部門在制定政策時，將本部門的利益與職責(zé)混合在一起，把部門職責(zé)變成了為謀取本部門利益的工具，有利的就爭，無利的就推，形成部門權(quán)力的利益化。部門利益與部門政策相融合，又形成了部門利益的法制化、合法化，還會引起政府部門之間規(guī)范與政策的嚴(yán)重沖突。

（三）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分導(dǎo)致政府及其部門行政成本劇增，行政效率低下

由于各部門都擁有決策權(quán)，各自設(shè)立了決策機構(gòu)和配備了人員，大多數(shù)的行政決策尤其是微觀的、執(zhí)行性的決策，都是由不同的職能機構(gòu)自己完成的，由此加大了行政決策成本。而且，由于政府部門林立、各自為政和信息封鎖，致使一個部門難以獲得其他相關(guān)政府部門的具體信息和資訊，即使能夠獲得也要花費較大的時間成本、協(xié)調(diào)成本和復(fù)制成本等，這樣不僅增加了行政決策制定的各項成本，而且還使得行政決策無法全面、準(zhǔn)確地反映實際狀況，造成決策的失誤甚至失敗，進而引發(fā)決策執(zhí)行費用的巨大浪費。通過決策機構(gòu)的集中化，可以減少不必要的決策調(diào)研、咨詢等重復(fù)行為造成的疊加成本。

（四）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分導(dǎo)致行政監(jiān)督職能架空或虛置

我國現(xiàn)行行政體制的內(nèi)部監(jiān)督形式已被實踐證明是低效有時甚至是無效的。行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有的監(jiān)察、審計等部門作為專門的行政監(jiān)督機關(guān)，它們在行政級別上與政府的其他職能部門是平行的，地位不高，監(jiān)督的能力和權(quán)威性有限。實踐中，許多政府部門集決策和執(zhí)行于一身，它們既是裁判員，又是運動員，這樣就使監(jiān)督流于形式，導(dǎo)致決策不公和執(zhí)行隨意，如一些部門既管宏觀規(guī)劃又管具體項目審批等，使得本應(yīng)承擔(dān)宏觀管理職能的政府部門卻熱衷于大量具體的項目審批，而一些純粹的執(zhí)行部門又被授予了決策權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力膨脹和權(quán)力尋租，最終使公共管理的公共性、服務(wù)性和公正性喪失殆盡。

（五）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分導(dǎo)致決策的效力遞減，而執(zhí)行的阻力遞增

在決策與執(zhí)行不分的行政權(quán)運行機制下，對于決策與執(zhí)行的主體分別是誰難以確定。本該從事決策的機構(gòu)和個人卻去參與或干預(yù)執(zhí)行，而本該從事執(zhí)行的機構(gòu)和個人卻熱衷于決策，導(dǎo)致決策者與執(zhí)行者混為一體，決策職能與執(zhí)行職能不分①郭 蕾：《政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的運行現(xiàn)狀分析——基于對地方公務(wù)員調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析》，載《浙江社會科學(xué)》2011年第6期，第35頁。。由于負(fù)責(zé)執(zhí)行的機構(gòu)與個人熱衷于決策而不愿意去做具體的執(zhí)行工作，形成有人決策、無人負(fù)責(zé)執(zhí)行的尷尬局面，最終出現(xiàn)許多任務(wù)一級一級地往下安排和分配，致使行政決策的效力大打折扣，而其執(zhí)行阻力卻不斷增加，執(zhí)行效率和效果差強人意，政策目標(biāo)最終落空。

二、行政權(quán)運行機制改革的實踐探索

20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達國家為了緩解財政危機、管理危機和信任危機，掀起了一場新公共管理運動，其基本特征是政府職能的轉(zhuǎn)變和市場價值的回歸，英國被認(rèn)為是當(dāng)代行政改革的先驅(qū)，其中較為引人注目的是大部制改革及決策與執(zhí)行的分離②石佑啟、楊治坤：《部門行政職權(quán)相對集中之求證與分析》，載《暨南學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第3期，第182頁。。決策與執(zhí)行分開，意味著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府更多的是掌舵（決策），而不是劃漿（執(zhí)行），已成為各國的基本共識。英國政府于1988年開始推行“下一步行動計劃”。其核心內(nèi)容是將政府的決策職能與執(zhí)行職能進行分離，以改進公共服務(wù)，提高執(zhí)行的效率，增強公眾的滿意度③石佑啟：《中西方部門行政職權(quán)相對集中之比較與啟示》，載《法學(xué)雜志》2010年第2期，第39頁。。英國的改革得到了法國、德國、澳大利業(yè)、新西蘭、荷蘭等眾多國家的紛紛仿效。當(dāng)然，各國在實行決策與執(zhí)行分離時，基于各自的國情，在具體做法上有所差異，如英國采取的是在大部門體制內(nèi)設(shè)立執(zhí)行局的模式，形成各部部長——政策核心司——執(zhí)行局的模式；而美國是在大部體制之外新建大量獨立行政機構(gòu)的模式。大部體制和獨立的執(zhí)行局，是美國聯(lián)邦政府的兩大支柱。

我國于2001年正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），為積極應(yīng)對全球化帶來的挑戰(zhàn)，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，提高政府的行政效能，緩解財政上的壓力，深化行政體制改革和完善行政權(quán)運行機制也就成為我國政府的必然選擇?；诖?，中編辦提出了改革的構(gòu)想，決定在深圳等5個城市進行新一輪的深化行政改革試點。2003年3月27日，深圳市正式公布《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》，按照精簡、統(tǒng)一和效能的原則，計劃在進行職能和權(quán)力分工的基礎(chǔ)上，實施以決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離、制約與協(xié)調(diào)（被學(xué)界稱為“行政三分制”）為基本思路的行政體制改革與創(chuàng)新。由于時機不成熟及各種因素的困擾，這場改革當(dāng)時沒有推行下去。黨的“十七大”報告明確指出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制?！边@為深化行政體制改革提供了新的動力，也為完善行政權(quán)運行機制提出了新的要求?！笆叽蟆币院?，中央政府和地方政府兩個層面都啟動了“行政體制和行政權(quán)運行機制”的改革與創(chuàng)新。在中央層面上，2008年3月公布的《關(guān)于深化行政體制管理改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》是對我國中央政府行政體制改革的總體規(guī)劃的具體部署。根據(jù)這兩個文件，中央政府緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政權(quán)運行機制。經(jīng)過此次改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個，正部級機構(gòu)減少4個，與國外大部制機構(gòu)設(shè)置相類似。這在一定程度上優(yōu)化了決策職能，把有的執(zhí)行職能從決策部門分離出來，設(shè)立相對獨立的執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)決策的具體執(zhí)行，同時監(jiān)督機制又是相對獨立的，形成新的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制。在地方層面上，2009年5月，深圳《綜合配套改革試驗總體方案》獲國務(wù)院批復(fù)，該《方案》在行政體制改革部分明確提出，按照職能有機統(tǒng)一的原則，推行大部制改革，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制，以實現(xiàn)決策科學(xué)統(tǒng)一、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。深圳市在進行大部制改革時，將行政三分制的思想內(nèi)核融入到了具體的機構(gòu)設(shè)置之中，設(shè)置了委、局、辦三種機構(gòu)，使各機構(gòu)各司其職、相互監(jiān)督、相互制約，形成了“委、局、辦”的深圳模式。2009年，廣東省順德市把政府職能分為政務(wù)管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)三大類型，對原有黨政機構(gòu)中職責(zé)相同、相近、相關(guān)的部門進行有機整合，堅持以有利于解決實際問題為根本的原則，在機構(gòu)設(shè)置上因地制宜、不搞“上下對口”、打造“黨政聯(lián)動”的廣東順德模式。上述模式從不同角度和側(cè)面對決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的行政權(quán)運行機制作了積極探索，積累了一些寶貴的經(jīng)驗①趙 妍、鄭曙村：《當(dāng)前我國行政三分制改革研究綜述》，載《公共管理》2010年第6期，第75頁。。當(dāng)然，由于時間較短，探索不夠充分，上述行政三分的模式還存在這樣或那樣的問題，如改革基礎(chǔ)不牢固、機構(gòu)改革不全面、監(jiān)督機制不合理、配套法規(guī)不健全、政民互動不足等等，還需要不斷地完善舉措，推進改革。

我國實施決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的行政權(quán)運行機制改革借鑒了西方國家一些有益的做法，但與西方國家行政改革有著很大的差別，按照有學(xué)者的觀點，這種差別主要體現(xiàn)在：第一，我國在政府內(nèi)部進行決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分不是將三種職能絕對和完全分開而只是適度分離，是在保證行政首長對執(zhí)行機構(gòu)的適度控制的前提下，對執(zhí)行機構(gòu)實行嚴(yán)格的合同管理、績效管理、法制管理和綜合管理；第二，我國執(zhí)行機構(gòu)的建立要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，解決目前政府管理體制中存在的多頭執(zhí)法、部門利益沖突、執(zhí)法程序不規(guī)范和執(zhí)法質(zhì)量不高等問題，因此要從建立綜合執(zhí)行機構(gòu)開始試點；第三，我國決策和執(zhí)行分開的過程將是一個漫長的過程，這一個過程也是我國公共行政體制的完善過程、社會主義民主法制逐步完善的過程、公務(wù)員素質(zhì)與全民族的文化素質(zhì)提高的過程，對此我們要有充分的思想準(zhǔn)備②李軍鵬：《建立與完善社會主義公共行政體制》，國家行政學(xué)院出版社2008年，第206頁。。筆者贊同這種觀點，認(rèn)為該見解符合我國的實際，具有強烈的中國問題意識，對于我國完善行政權(quán)的運行機制具有重要的指導(dǎo)作用，且行政權(quán)運行機制的改革要與推進行政法治有機結(jié)合起來，作為建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府與法治政府的基本組成部分和重要抓手。

三、完善我國行政權(quán)運行機制的構(gòu)想

我國如何在行政系統(tǒng)內(nèi)部實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離與制約，以完善行政權(quán)的運行機制，學(xué)者們從不同的層面設(shè)計了不同的方案。筆者認(rèn)為，完善行政權(quán)運行機制，需要立足于我國的國情，以切實解決問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)設(shè)計、重點突破、整體推進，要堅持用系統(tǒng)的、辨證的、發(fā)展的觀點來看問題。也就是說，對于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的各自行使主體的設(shè)計必須擺脫非此即彼的思維定勢，在充分利用現(xiàn)有法律資源、行政資源的基礎(chǔ)上，謀求改革的最大效益。當(dāng)然，我們也不能完全拘泥和受制于現(xiàn)行法律規(guī)定，不能機械地在現(xiàn)有規(guī)定框架內(nèi)進行制度設(shè)計，這樣的話就無法推進改革并達到預(yù)期的目標(biāo)。因為，行政權(quán)運行機制的變革與創(chuàng)新，涉及到行政職能的轉(zhuǎn)變與權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，面臨著現(xiàn)有法律規(guī)定上的障礙，需要突破法律上的瓶頸，對現(xiàn)有法律規(guī)定進行修正和完善，否則改革將難以推進，更遑論取得預(yù)想的改革成效。從制度和技術(shù)層面來講，進行行政權(quán)運行機制的改革時，可從以下幾個方面著手：

（一）科學(xué)確立行政權(quán)運行的原則

應(yīng)按照“決策科學(xué)民主、執(zhí)行規(guī)范高效、監(jiān)督到位有力”的原則，科學(xué)合理地將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立起部門協(xié)同合作、權(quán)力相互制約、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)有序的治理結(jié)構(gòu)和運行機制。具體來說，要做到：

1．決策統(tǒng)一，發(fā)揚民主

應(yīng)按照民主科學(xué)決策的要求，在建立專家咨詢制度、公眾參與與聽證制度的基礎(chǔ)上，在監(jiān)督機構(gòu)的有效監(jiān)督下，將相同或相近事項的決策權(quán)集中到一個部門或者直接由政府進行決策，這種決策權(quán)體現(xiàn)在規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)等方面。決策權(quán)統(tǒng)一，是規(guī)則統(tǒng)一的充分條件，是決策科學(xué)的必要條件，是避免政出多門的前提條件①宋世明：《論大部門體制的基本構(gòu)成要素》，載《中國行政管理》2009年第10期，第36頁。。

2．執(zhí)行高效，減少沖突

統(tǒng)一決策事項分別由政府的一些職能部門或者授權(quán)非政府公共組織去執(zhí)行，把行政決策、行政規(guī)劃等宏觀的行政管理內(nèi)容與具體的行政執(zhí)法內(nèi)容分開，政府的職能部門由過去集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的機構(gòu)，變?yōu)閳?zhí)行機構(gòu)。設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)時，在橫向上，可以實行執(zhí)行權(quán)相對集中，即將相近的可合并的執(zhí)法內(nèi)容綜合在一個機構(gòu)里，形成綜合執(zhí)法體系，減少各部門之間職能交叉的現(xiàn)象；在縱向上，應(yīng)消減執(zhí)行的層次，構(gòu)建扁平化的執(zhí)行機構(gòu)，能由政府部門直接執(zhí)行的，就盡量不要設(shè)置二級機構(gòu)，減少或避免上下級之間職責(zé)同構(gòu)的情形。

3．監(jiān)督獨立，強化力度

監(jiān)督是防止決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)失范和濫用的重要措施。要真正發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的作用，就必須整合現(xiàn)有的監(jiān)察、審計機關(guān)以及政府各部門的監(jiān)督機構(gòu)，設(shè)置獨立的監(jiān)督機關(guān)，改變其隸屬關(guān)系，提高其行政級別，增強監(jiān)督權(quán)的獨立性，構(gòu)建一個結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、功能齊全、監(jiān)督有力的強大監(jiān)督系統(tǒng)，提升整體監(jiān)督效能。

（二）審慎確定改革的對象和范圍

在現(xiàn)有的關(guān)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的改革論述中，學(xué)者們通常容易忽略改革的適用對象，是否所有的行政部門都能夠?qū)嵭袥Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離？對此，筆者持否定意見。因為，政府部門中，有些是屬于業(yè)務(wù)較為特殊、程序不甚明確、提供純公共產(chǎn)品和公共性極強的部門，比如國務(wù)院辦公部門、外交部門、國防部門、國家安全部門、人事部門、財政部門等。對于這些部門不適宜采用決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的權(quán)力結(jié)構(gòu)，反而傳統(tǒng)的科層制管理結(jié)構(gòu)更為適合。當(dāng)然，對于這些機構(gòu)也需要加強監(jiān)督，強化對這些機構(gòu)的績效管理和行政問責(zé)。地方政府在推進該項改革時，不能簡單、機械地進行，而要花費力氣和時間做好做細(xì)前期調(diào)研工作，首先慎重、準(zhǔn)確地確定可進行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的部門，否則就會一著不慎，全盤皆輸。

（三）采取先試點、后推廣的策略

即選擇條件成熟的機構(gòu)先行試點，取得一定的經(jīng)驗和成效后再逐步推廣，降低改革的風(fēng)險與成本?？疾煳鞣絿业淖龇?，如英國的執(zhí)行局化改革實踐及其成果表明，在保障執(zhí)行機構(gòu)具有相對獨立性和專業(yè)性的基礎(chǔ)上，對執(zhí)行機構(gòu)實行依法管理、合同管理、績效管理等是確保決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相分離改革有力推進與執(zhí)行機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)的重要措施。借鑒英國的這一改革經(jīng)驗，我國在開展決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離與制約協(xié)調(diào)的改革時，可以先在服務(wù)目標(biāo)明確、執(zhí)法對象清晰、執(zhí)法依據(jù)較為健全和執(zhí)法程序規(guī)范的政府部門，如社會保障、質(zhì)量監(jiān)督、機關(guān)事務(wù)管理等部門進行試點，然后逐漸鋪開。

（四）有效地設(shè)計具體的改革方案

在設(shè)計具體的方案時，可以將執(zhí)行性、服務(wù)性和具體管理性的職責(zé)及履行該職責(zé)的機構(gòu)分離出來作為大部門的執(zhí)行機構(gòu)，將所屬事業(yè)單位改造成為獨立的法人單位，將部門的職能改造為主要負(fù)責(zé)決策制定，執(zhí)行機構(gòu)和獨立法人單位專門負(fù)責(zé)決策執(zhí)行，這樣制定決策的部門與執(zhí)行決策的機構(gòu)既相互分離又有機對接，形成既相互制約又協(xié)調(diào)配合的行政運行機制。例如，深圳市在大部制改革中，把衛(wèi)生局、人口和計劃生育局的職能以及食品藥品監(jiān)督管理局的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)和食品安全綜合協(xié)調(diào)職能予以整合后劃入衛(wèi)生和人口計劃生育委員會，由衛(wèi)生和人口計劃生育委員會行使該領(lǐng)域的決策權(quán)。同時，將食品藥品監(jiān)督管理局改為藥品監(jiān)督管理局，主要承擔(dān)藥品、化妝品、保健品的監(jiān)督管理工作，專門執(zhí)行藥品、化妝品、保健品方面的決策。

（五）積極推進制度創(chuàng)新與實施配套改革

變革與完善行政權(quán)運行機制涉及到利益關(guān)系的調(diào)整和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須做好頂層設(shè)計，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，加強法制建設(shè)、完善配套設(shè)施，建立起長效的保障機制。否則，改革的成果將無法鞏固與長期維持，最終會導(dǎo)致改革無功而返。故應(yīng)重點健全行政組織法和行政程序法，把權(quán)力的配置和權(quán)力的行使過程通過立法的形式確定下來，納入法制化軌道，要為行政權(quán)力的配置提供法律依據(jù)，讓決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)這三權(quán)的分離過程依法進行，要賦予監(jiān)督機構(gòu)較高的地位和充足的權(quán)力以形成有效的制約①曹紅軍：《對深圳“行政三分”法改革的進一步思考》，載《行政與法》2003第11期，第73～75頁。，保證決策、執(zhí)行和監(jiān)督部門分工合理、職責(zé)分明，依法用權(quán)、高效履責(zé)。同時，要推進相關(guān)的配套改革，進一步整合、完善行政執(zhí)法體制，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，健全行政執(zhí)法主體資格制度，規(guī)范行政權(quán)運行的程序，建立健全行政執(zhí)法案卷評查制度，積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法；推進績效管理，建立起科學(xué)化、規(guī)范化和法治化的政府績效管理體系，探索完善政府績效評估指標(biāo)體系，建立科學(xué)的政府績效評估方法；進一步加強行政問責(zé)制度建設(shè)，明確劃分、設(shè)定行政責(zé)任和建立健全政府責(zé)任體系，強化對行政首長的問責(zé)，嚴(yán)格行政責(zé)任考核與責(zé)任追究，完善行政問責(zé)的機制和程序。

四、結(jié) 語

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一個機關(guān)或部門之手不僅可能造成部門權(quán)力的膨脹與失控，且可能基于利益的驅(qū)動而導(dǎo)致部門之間爭權(quán)奪利，難于協(xié)調(diào)配合，致使政府整體戰(zhàn)略目標(biāo)的無法實現(xiàn)和政策規(guī)則無法落實，也給依法行政、科學(xué)行政、廉潔高效行政帶來諸多困難和麻煩。而通過相關(guān)職能及其機構(gòu)的整合，以及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)決策科學(xué)民主、執(zhí)行規(guī)范高效、監(jiān)督到位有力，這是我國深化行政體制改革的核心任務(wù)，也是我國健全行政權(quán)力的制約機制、防止權(quán)力異化與滋生腐敗的客觀需要。故應(yīng)在明晰、分解政府職能的基礎(chǔ)上，在行政系統(tǒng)內(nèi)部劃清決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力的邊界，將其分歸不同部門行使，明確各自的責(zé)任，以解決某些方面權(quán)力過于集中而導(dǎo)致決策不公、執(zhí)行不力以及監(jiān)督疲軟等問題，形成結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制約有效的權(quán)力運行機制，最大限度地減少或避免權(quán)力“尋租”和腐敗的滋生，保證行政權(quán)力沿著法治化的軌道規(guī)范、科學(xué)、公正、廉潔、高效地運行。