城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題與對(duì)策研究——以武漢市為例

陳 倬

(武漢工業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北武漢430023)

武漢市作為我國(guó)中部地區(qū)的中心城市，如何又好又快發(fā)展、探索出一條建設(shè)“兩型社會(huì)”的新型發(fā)展模式并在中部地區(qū)形成示范效應(yīng)，正成為政府部門和理論界關(guān)注的前沿問(wèn)題。地下空間作為城市建設(shè)的新型國(guó)土資源，根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用對(duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)有著極大的促進(jìn)作用。

1 城市地下空間開(kāi)發(fā)利用與“兩型社會(huì)”建設(shè)之間的關(guān)系

1.1 開(kāi)發(fā)利用地下空間有利于打造資源節(jié)約型和諧城市

土地資源是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，人多地少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須有較高的城市化水平，必須堅(jiān)持緊湊型城市發(fā)展模式。衡量一個(gè)城市現(xiàn)代化水平，除GDP和人均GDP等數(shù)據(jù)外，單位建設(shè)用地的GDP值也是一個(gè)重要的指標(biāo)，可直接顯示出城市土地的利用效率。2003——2008年間，我國(guó)城市單位建設(shè)用地的GDP值增加了70%，2008年單位建設(shè)用地的GDP值排在前三位的城市分別是深圳(8.49億元/平方公里)、上海(5.4億元/平方公里)和廣州(5.06億元/平方公里)［1］。但與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比仍存在很大差距。日本東京的城市用地和人口與上海比較接近，但其單位建設(shè)用地的GDP值在1986年時(shí)就達(dá)到5.1億美元/平方公里。又如，中國(guó)香港經(jīng)過(guò)100多年發(fā)展，至今建設(shè)用地不足總面積的四分之一，在2000年時(shí)其單位建設(shè)用地的GDP值就高達(dá)12.47億美元/平方公里。由此可見(jiàn)，我國(guó)城市土地利用效率還很低，開(kāi)發(fā)利用城市地下空間大有可為。

根據(jù)《武漢市城市總體規(guī)劃(2010——2020年)》，武漢未來(lái)城市規(guī)劃的主要任務(wù)之一就是：嚴(yán)格控制城市規(guī)模，保護(hù)和合理利用土地資源、水資源和綠化等重要的生態(tài)資源，建立空間管制體系，構(gòu)建科學(xué)安全的生態(tài)格局。其中一項(xiàng)指標(biāo)是到2020年，市域城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積控制在1030平方公里以內(nèi)，主城區(qū)城市建設(shè)用地面積控制在450平方公里以內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，武漢市建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地資源銳減，1988——2008年間，武漢市耕地面積凈減少了48萬(wàn)畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，武漢市GDP每增加一個(gè)百分點(diǎn)，需增加建設(shè)用地4300畝［2］。城市占地面積擴(kuò)張與我國(guó)嚴(yán)格保護(hù)耕地的土地政策相矛盾，受土地供給總量約束，依靠征用耕地增加城建用地的方式已達(dá)到極限，城建用地后備資源供給不足已成為武漢市可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。

城市地下空間是一個(gè)巨大而豐富的空間資源，向地下要土地、要空間已成為世界城市發(fā)展的必然趨勢(shì)，是衡量城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。開(kāi)發(fā)利用地下空間、實(shí)行土地綜合利用，已成為構(gòu)建資源節(jié)約型和諧城市的重要戰(zhàn)略選擇。

1.2 開(kāi)發(fā)利用地下空間有利于創(chuàng)建環(huán)境友好型宜居城市

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展時(shí)期，面臨著城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、防災(zāi)能力差、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題。以武漢市道路交通為例，1990年武漢市機(jī)動(dòng)車擁有量為10.9萬(wàn)輛，到2010年底機(jī)動(dòng)車總量達(dá)到104.6萬(wàn)輛。據(jù)預(yù)測(cè)，武漢市2015年機(jī)動(dòng)車保有量將達(dá)188萬(wàn)輛，2020年達(dá)333萬(wàn)輛［3］，這將使城市道路交通堵塞、停車供需矛盾等問(wèn)題更加突出。

2011年6月的幾場(chǎng)暴雨，讓城市建設(shè)“重地表、輕地下”的弊病在暴雨中暴露無(wú)遺［4］。每次暴雨過(guò)后，武漢市區(qū)的道路都是被泡得慘不忍睹，交通就更不用說(shuō)了，網(wǎng)絡(luò)上更是出現(xiàn)“到武漢來(lái)看?！钡某爸S，可以說(shuō)偶然中的必然暴露出了城市地下排水系統(tǒng)的“先天不足”。巴黎的下水管道總長(zhǎng)2300多公里，規(guī)模遠(yuǎn)超巴黎地鐵，有近150年的歷史，每年吸引10多萬(wàn)人前來(lái)參觀。倫敦的地下排水系統(tǒng)改造工程始于1859年，1865年完工，長(zhǎng)度達(dá)2000公里，污水全部被排往大海。東京的排水系統(tǒng)于1992年開(kāi)工，2006年竣工，其排水標(biāo)準(zhǔn)是“五至十年一遇”，由一連串混凝土立坑構(gòu)成，地下管道深達(dá)60米。巴黎、倫敦、東京等世界大城市地下排水系統(tǒng)是高效的“地下公共廊道”，值得我們借鑒。

地下空間為各種市政基礎(chǔ)設(shè)施提供了安全有效的容納空間，通過(guò)修建地下交通系統(tǒng)、建造地下共同溝、將有污染的項(xiàng)目(如污水、垃圾處理廠等)置于地下，不僅擴(kuò)大了城市空間容量，而且對(duì)整合人類活動(dòng)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高城市防災(zāi)能力起著十分重要的作用?！段錆h市城市總體規(guī)劃(2010——2020年)》提出：集約高效利用土地資源，鼓勵(lì)地下空間有序開(kāi)發(fā)利用，與地上空間開(kāi)發(fā)相結(jié)合，建設(shè)完善的地下交通系統(tǒng)、地下生命線系統(tǒng)、地下人防系統(tǒng)、地下市政設(shè)施系統(tǒng)、地下公共設(shè)施系統(tǒng)，形成現(xiàn)代化的地下空間綜合利用體系。

開(kāi)發(fā)利用地下空間，將粗放型、平面外延式的土地增量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)約型、立體內(nèi)涵式的土地存量?jī)?yōu)化發(fā)展模式，正成為今后包括武漢市在內(nèi)的我國(guó)城市“兩型社會(huì)”建設(shè)新的發(fā)展方向。

2 現(xiàn)階段我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐中存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃制定與實(shí)施方面

2.1.1 缺乏綜合利用的戰(zhàn)略規(guī)劃

地下空間規(guī)劃具有綜合性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。一方面，地下空間規(guī)劃作為對(duì)城市關(guān)鍵性資源的戰(zhàn)略部署，涉及國(guó)土、規(guī)劃、城建、市政、環(huán)衛(wèi)、民防等多個(gè)城市行政管理部門，綜合性很強(qiáng)。另一方面，地下空間規(guī)劃具有系統(tǒng)性，需要考慮在地面條件的制約下，科學(xué)規(guī)劃功能布局，合理安排建設(shè)時(shí)序，促進(jìn)地上、地下兩大系統(tǒng)以及地下空間各功能系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。地下空間資源供給的稀缺性、開(kāi)發(fā)結(jié)果的不可逆性和利用效果的外部性等自然和經(jīng)濟(jì)屬性，要求政府對(duì)地下空間資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)施保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用。

目前，從各地操作的實(shí)際情況來(lái)看，除北京、上海、南京等少數(shù)城市制定了地下空間開(kāi)發(fā)利用的總體(或概念性)規(guī)劃和一些專項(xiàng)性規(guī)劃(如人防工程規(guī)劃，諸如杭州錢江新城、武漢王家墩商務(wù)區(qū)等特定區(qū)域的地下空間規(guī)劃)外，絕大多數(shù)城市甚至是國(guó)家宏觀層面，都缺乏超前的、整體的地下空間規(guī)劃，更沒(méi)有對(duì)未來(lái)深層地下空間開(kāi)發(fā)的安排，造成城市地面的大規(guī)模建設(shè)對(duì)未來(lái)地下空間開(kāi)發(fā)利用的影響。如大量高層建筑的建設(shè)，對(duì)地鐵的規(guī)劃、選線、建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，突出的例子是武漢市地鐵2號(hào)線的建設(shè)在武昌積玉橋鳳凰城小區(qū)附近的遇阻現(xiàn)象［5］。因此，在我國(guó)快速城市化的今天，各個(gè)城市面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，就是亟需制定涵蓋地下交通系統(tǒng)、市政設(shè)施系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)、物資儲(chǔ)備系統(tǒng)、資源再循環(huán)系統(tǒng)等綜合的城市地下空間戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.1.2 規(guī)劃的先行性和強(qiáng)制性難以落實(shí)

一方面，前瞻性是城市規(guī)劃的固有屬性，但與地面建設(shè)不同，地下空間的開(kāi)發(fā)具有不可逆性，一旦建成很難改造和拆除，同時(shí)地下工程建設(shè)的前期投資大，投資回收期長(zhǎng)，后期運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本較高，而地下空間的環(huán)境、防災(zāi)及社會(huì)等間接效益體現(xiàn)較慢，這些都決定著地下空間規(guī)劃需要以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，立足全局。目前，我國(guó)城市在地下空間開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐中缺乏規(guī)劃的先行性，不能合理安排開(kāi)發(fā)層次與時(shí)序，導(dǎo)致一次性開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不到位，反復(fù)開(kāi)挖，造成對(duì)地下空間資源的嚴(yán)重破壞。

另一方面，城市地下空間規(guī)劃中的有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)模、功能、布局等問(wèn)題都不是單純的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是關(guān)系到城市可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。這些重大問(wèn)題的解決必須以相關(guān)法律法規(guī)和方針政策為依據(jù)，以保證規(guī)劃的強(qiáng)制性與實(shí)施。然而我國(guó)在地下空間規(guī)劃方面的專門立法還沒(méi)有，只是在原建設(shè)部發(fā)布的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》(建設(shè)部令第108號(hào))中有所提及，法律約束力不強(qiáng)。上海、深圳等少數(shù)城市雖也制定了相關(guān)地方性政策，但實(shí)用性和約束力不強(qiáng)，規(guī)劃編制和實(shí)施往往流于形式。

2.2 制度建設(shè)方面

2.2.1 缺乏綜合性的協(xié)調(diào)管理組織

有效的政府管理體制是構(gòu)建城市地下空間開(kāi)發(fā)利用良性秩序的關(guān)鍵。目前，我國(guó)城市地下空間管理的現(xiàn)狀是缺乏專門的政府管理組織，造成政府在地下空間開(kāi)發(fā)利用上的多頭管理、相互越位，導(dǎo)致最終實(shí)際上的無(wú)人管理或管理缺位。

從多頭管理的角度看，目前，國(guó)內(nèi)城市一般由市政部門負(fù)責(zé)人行過(guò)街地道、過(guò)江隧道等市政設(shè)施類地下工程的建設(shè)，由建設(shè)部門負(fù)責(zé)一般地下工程的建設(shè)，由人防部門負(fù)責(zé)人防工程的建設(shè)，由管線產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)各類管道的鋪設(shè)，等等。由于相互之間缺乏協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)地下反復(fù)開(kāi)挖、設(shè)施破壞等問(wèn)題。從無(wú)人管理的角度看，如果不是地上地下一體開(kāi)發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目，而是單獨(dú)建設(shè)的地下工程，應(yīng)該向哪些部門申請(qǐng)和辦手續(xù)、接受申請(qǐng)的部門根據(jù)什么核發(fā)許可證，以及項(xiàng)目的建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)應(yīng)該由哪些部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，都不明確。

2.2.2 相關(guān)法規(guī)建設(shè)滯后

在國(guó)家法律層面上，與地下空間有關(guān)的法律規(guī)范內(nèi)容分散在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《人民防空法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《建筑法》等諸多法律中，不能形成完整立法體系。在城市地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)步入“快車道”的背景下，亟待制定一部完整、權(quán)威的法律，來(lái)規(guī)范并解決開(kāi)發(fā)權(quán)限、體制、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程等實(shí)際問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理［6］。

目前我國(guó)關(guān)于地下空間的專門立法尚屬空白，僅存在部門及一些地方性的行政規(guī)章，如《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》、《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》、《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》、《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《本溪市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》等。這些規(guī)章雖然以專章的形式規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)和工程管理等方面內(nèi)容，但是其法律效力較低，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)需求。

2.3 投融資創(chuàng)新方面

2.3.1 投資主體單一

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)城市地下空間的開(kāi)發(fā)主要集中于人防工程上，在投入上也形成了單一的政府投資格局。目前，政府仍然承擔(dān)著地下空間建設(shè)投資的主要責(zé)任，投資主體多元化的改革在地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域尚未真正開(kāi)展。由于城市地下空間項(xiàng)目具有投資額大、建設(shè)期長(zhǎng)、公益成分多、經(jīng)濟(jì)效益不明顯等特點(diǎn)，造成投資力度不夠，資金不足的問(wèn)題十分突出。盡管《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》第25條規(guī)定：“地下工程應(yīng)本著‘誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)’的原則”，但政策過(guò)于籠統(tǒng)和模糊，沒(méi)有制定切實(shí)可行、合理的政策細(xì)則，對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)入缺乏必要的政策支持。

2.3.2 融資手段有限

目前我國(guó)城市建設(shè)的資金來(lái)源主要包括政府財(cái)政撥款、土地出讓收入和城建相關(guān)稅費(fèi)等。隨著政府對(duì)民生領(lǐng)域的投入加大以及國(guó)家宏觀調(diào)控的深化，地方政府依靠有限的財(cái)力去投資耗資巨大的地下空間項(xiàng)目，已顯得力不從心。雖然像銀行貸款和利用外資這樣的傳統(tǒng)間接融資方式，緩解了一部分建設(shè)資金短缺的壓力，但商業(yè)銀行和外資貸款大多數(shù)期限短，而地下空間項(xiàng)目建設(shè)周期一般很長(zhǎng)，這種放貸短期限與借款長(zhǎng)周期之間的矛盾，使得借款成本提高，還貸壓力增大。諸如債權(quán)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等直接融資方式在地下空間開(kāi)發(fā)利用中還不多見(jiàn)。

2.3.3 運(yùn)營(yíng)方式守舊

目前在我國(guó)，地下空間項(xiàng)目建成后基本上由政府部門或其委托單位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，體制僵化，方法守舊，尚未實(shí)行市場(chǎng)化的管理，大多數(shù)項(xiàng)目處于運(yùn)營(yíng)虧損和維護(hù)不善的狀態(tài)。經(jīng)常出現(xiàn)的局面是，項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)時(shí)熱火朝天，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)無(wú)人問(wèn)津，或者出現(xiàn)多頭管理、各取所需的局面，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的閑置甚至流失。例如對(duì)于政府資金投資建設(shè)的地下人行通道，一般由城管部門負(fù)責(zé)日常管理和養(yǎng)護(hù)，由于管理方式粗放，加上還涉及到公安、交通、環(huán)衛(wèi)、供電等部門的參與，普遍存在管理缺位的現(xiàn)象，致使很多地下人行通道的使用效率極低。

3 武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的對(duì)策建議

3.1 武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃建議

3.1.1 盡快編制武漢市地下空間的總體規(guī)劃、重點(diǎn)地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃和地下市政設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃

隨著武漢市地鐵2號(hào)線的開(kāi)工建設(shè)和王家墩中央商務(wù)區(qū)的啟動(dòng)施工，武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入到一個(gè)前所未有的大規(guī)模開(kāi)發(fā)階段。然而武漢市目前還缺乏一套地下空間開(kāi)發(fā)利用的專門規(guī)劃，這方面的工作已刻不容緩，應(yīng)盡快編制武漢市地下空間的總體規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)城市未來(lái)地下空間的建設(shè)工作進(jìn)行指導(dǎo)，規(guī)范城市地下空間開(kāi)發(fā)利用行為。

由于以地下共同溝、地下物流系統(tǒng)、地下變電站為代表的地下市政設(shè)施與城市“兩型社會(huì)”的發(fā)展要求密切相關(guān)，需求動(dòng)力大，其發(fā)展?jié)摿⒊^(guò)地下快速路、地鐵等類型的地下空間開(kāi)發(fā)。因此，應(yīng)關(guān)注此類地下功能設(shè)施的發(fā)展趨勢(shì)，目前國(guó)內(nèi)已有一些成功的案例，如上海浦東新區(qū)張楊路、松江新城、嘉定區(qū)安亭新鎮(zhèn)和北京中關(guān)村西區(qū)的地下共同溝系統(tǒng)。建議武漢市提前對(duì)這類地下市政設(shè)施做專項(xiàng)規(guī)劃。

3.1.2 著眼全局，科學(xué)規(guī)劃

武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用應(yīng)與城市發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。從前瞻性的角度出發(fā)，前期以開(kāi)發(fā)地下交通、一般市政設(shè)施空間為主，同時(shí)保護(hù)深層地下空間資源，為未來(lái)大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用地下空間創(chuàng)造有利條件。

根據(jù)武漢市城市總體規(guī)劃中的圈層式、組團(tuán)式布局，武漢市地下空間的開(kāi)發(fā)應(yīng)遵循“點(diǎn)、線、面”的思路，優(yōu)先開(kāi)發(fā)中央活動(dòng)區(qū)(如商業(yè)區(qū)、行政區(qū)、居住區(qū)等)的地下空間和建設(shè)城市軌道交通，由點(diǎn)到線、由線及面向整個(gè)城市展開(kāi)，形成以地下交通為骨架、以中央活動(dòng)區(qū)為節(jié)點(diǎn)的多功能地下空間綜合網(wǎng)絡(luò)體系。

3.1.3 突出重點(diǎn)，分步實(shí)施

武漢市地下空間的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)重點(diǎn)突出、分步實(shí)施。在地質(zhì)條件允許的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展，其他區(qū)域滿足配套需要，突出城市重點(diǎn)區(qū)域以及交通樞紐點(diǎn)的地下空間開(kāi)發(fā)利用。注重地下空間開(kāi)發(fā)的層次性、設(shè)施的安全便利性、功能的兼容性和人防項(xiàng)目使用的有效性。

在豎向?qū)哟我?guī)劃方面，近期主要開(kāi)發(fā)利用淺層地下空間(地下30米以上)，目標(biāo)是提高土地利用效率、擴(kuò)大城市空間容量、緩解城市矛盾;中期開(kāi)發(fā)利用中層地下空間(地下30——50米)，以提高城市生活質(zhì)量和改善城市環(huán)境質(zhì)量為主要目標(biāo);遠(yuǎn)期開(kāi)發(fā)利用深層地下空間(地下50——100米)，以實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、建立城市安全保障體系為最終目標(biāo)。

3.1.4 利用現(xiàn)狀，整合體系

當(dāng)前武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的早期工作是整合現(xiàn)狀地下空間，提高其連通性、兼容性和功能性，形成網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)未開(kāi)發(fā)利用的地下空間資源的保護(hù)。

在城市建成區(qū)，地下空間的開(kāi)發(fā)利用必須同地面建設(shè)有機(jī)結(jié)合;在城市新建區(qū)，應(yīng)將地下空間與地上空間作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃，提高城市空間利用的集約化和綜合化。

3.2 武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的制度建設(shè)建議

3.2.1 整合政府資源，成立專門的地下空間管理機(jī)構(gòu)

政府作為地下空間開(kāi)發(fā)利用的主導(dǎo)者，應(yīng)發(fā)揮宏觀指導(dǎo)、推動(dòng)保障、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的職責(zé)。建議組建武漢市地下空間綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，市發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、房地產(chǎn)、交通、民防、公安、消防、市政、地質(zhì)、電力、供水、燃?xì)獾炔块T負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，負(fù)責(zé)審議武漢市地下空間的政策制定、規(guī)劃和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等重大事宜。

在實(shí)施初期，建議在武漢市民防辦公室下設(shè)立武漢市地下空間綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)一協(xié)調(diào)武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的具體事宜。待條件成熟時(shí)，綜合武漢市其他部門的職能，設(shè)立武漢市地下空間管理辦公室，作為武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的主管部門，具體負(fù)責(zé)地下空間開(kāi)發(fā)利用的政策、規(guī)劃、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的綜合管理工作。

3.2.2 加快制定地方性政策法規(guī)，規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用行為

城市地下空間開(kāi)發(fā)利用必須實(shí)施法制化管理，武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的推進(jìn)工作，不能坐等國(guó)家層面立法的完善。建議在符合上位法的精神下，先制定地方政府規(guī)章——《武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》，大膽進(jìn)行管理制度的改革，規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用行為，待條件成熟后再制定地方性法規(guī)。

《管理辦法》應(yīng)該體現(xiàn)出武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的全過(guò)程(內(nèi)容要涉及規(guī)劃、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面)和實(shí)施的全方位(體現(xiàn)出政策的引導(dǎo)、保障、激勵(lì)和監(jiān)督作用)。同時(shí)，應(yīng)該抓住《物權(quán)法》實(shí)施的契機(jī)，推動(dòng)武漢市地下空間使用權(quán)和地下空間設(shè)施產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證與管理等相關(guān)法規(guī)的制定。地方性政策法規(guī)如何與國(guó)家現(xiàn)行法律相銜接，是目前的研究難點(diǎn)，建議武漢市積極開(kāi)展地下空間相關(guān)立法課題的研究。

3.3 武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的運(yùn)作模式建議

3.3.1 實(shí)行“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管”四分開(kāi)，形成地下空間開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)鏈

鑒于目前武漢市地下空間大規(guī)模開(kāi)發(fā)正處于起步階段，建設(shè)項(xiàng)目主要是具有公益特征的地下基礎(chǔ)設(shè)施及兼顧人防的地下工程。為了增進(jìn)開(kāi)發(fā)效率、加強(qiáng)監(jiān)管，建議將武漢市公共地下空間項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三項(xiàng)基本活動(dòng)分開(kāi)，分別由獨(dú)立的投融資主體、建設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)主體來(lái)承擔(dān)，由政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)——武漢市地下空間管理辦公室對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用行為實(shí)施監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理。

在武漢市公共地下空間的投融資方面，建議由武漢國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司和武漢城投集團(tuán)公司出資組建武漢市地下空間投資有限公司，在政府資金、政策支持下負(fù)責(zé)行使武漢市公共地下空間開(kāi)發(fā)利用的投融資職能和地下空間資源的儲(chǔ)備。

在武漢市公共地下空間的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面，建議由武漢地鐵集團(tuán)公司、武漢市政建設(shè)集團(tuán)公司和武漢人防工程公司組建武漢市地下空間建設(shè)管理有限公司和武漢市地下空間運(yùn)營(yíng)管理有限公司。

通過(guò)培育大型的、專業(yè)的地下空間開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)龍頭企業(yè)，發(fā)展一批與地下空間開(kāi)發(fā)相關(guān)的生產(chǎn)與研發(fā)企業(yè)(如工程安裝、裝備制造、安全技術(shù)等企業(yè))，形成武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)鏈。

3.3.2 引入PPP模式，形成政府監(jiān)管下的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

在世界很多城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的初期，政府的國(guó)有化開(kāi)發(fā)模式發(fā)揮著主要作用，如紐約、柏林、莫斯科、漢城等城市的地鐵。但隨著地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，這種開(kāi)發(fā)模式暴露出許多問(wèn)題，已無(wú)法滿足城市建設(shè)高速發(fā)展的需要。20世紀(jì)80年代初，英國(guó)率先在西方國(guó)家開(kāi)展了一系列私有化的改革，并將私有化推向許多地下空間項(xiàng)目，如英法海峽隧道重組融資、倫敦地鐵PPP合約等。

PPP(Public-Private-Partnership)是一種“公私合作”的模式，指為了完成某些具有公共性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府與私人機(jī)構(gòu)通過(guò)合約明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成合作伙伴關(guān)系，以確保這些項(xiàng)目的順利完成。它否認(rèn)了傳統(tǒng)的“政府萬(wàn)能”的思想，提出了“有限政府”的概念。它強(qiáng)調(diào)政府提供不等同于政府直接提供，政府可以通過(guò)招投標(biāo)方式，對(duì)私人部門進(jìn)行激勵(lì)和約束，達(dá)到間接提供公共物品的目的，用市場(chǎng)機(jī)制彌補(bǔ)“政府失靈”。

武漢市地下空間的開(kāi)發(fā)利用要擺脫以往單靠政府投資的模式，逐漸向政府主導(dǎo)、多主體投資、多渠道融資的方向轉(zhuǎn)變。以武漢市地下空間投資有限公司為投融資平臺(tái)，引進(jìn)各類社會(huì)投資者的資金和技術(shù)，組建各種地下空間項(xiàng)目公司，推進(jìn)投資主體的多元化。政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，按照地下空間項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、效率等指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行考核并實(shí)施監(jiān)管。而項(xiàng)目公司通過(guò)招投標(biāo)的方式與建設(shè)公司、運(yùn)營(yíng)公司形成委托與被委托的契約關(guān)系。PPP模式可以被廣泛地應(yīng)用于地下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)中，如絕大多數(shù)的地下交通、地下共同溝、地下變電站、地下垃圾處理廠等項(xiàng)目。

［1］ 佚名.廣州單位建設(shè)用地GDP五年翻一番位居全國(guó)第三［EB/OL］.［2009-05-25］.http：//news.xinhuanet.com

［2］ 喻燕，盧新海.建設(shè)用地對(duì)二三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)定量研究——武漢實(shí)證［J］.地域研究與開(kāi)發(fā)，2010，29(3)：124-128.

［3］ 佚名.如不調(diào)控，10年內(nèi)武漢車輛要增兩倍［N］.長(zhǎng)江商報(bào)，2011-11-18(5).

［4］ 佚名.傾盆大雨澆出城市建設(shè)弊?。跱］.長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)，2011-06-24(20).

［5］ 佚名.華潤(rùn)武漢新樓盤影響地鐵隧道挖掘面臨拆 遷［EB/OL］.［2010-07-07］.http：//house.people.com.cn

［6］ 戴勁松，蘇曉洲，晏國(guó)政.中國(guó)式“地陷”恐慌［J］.瞭望，2010(39)：8-9.