公共事業(yè)民營(yíng)化的行政法規(guī)制

石佑啟 曾 鵬

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，為社會(huì)提供更多更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這受制于一國(guó)之內(nèi)公共事業(yè)發(fā)展的程度。我國(guó)目前公共事業(yè)主要以政府為主導(dǎo)，雖然服務(wù)提供者數(shù)量龐大，但提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量卻有待提高。這一龐大的系統(tǒng)在改革的洪流中遇到了發(fā)展的瓶頸，暴露出諸多問(wèn)題，已難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共需求，改革是唯一的出路。從公共事業(yè)體制內(nèi)部尋求改革的路徑無(wú)疑是重要的選擇之一，但外源性的推動(dòng)力亦不可忽視。作為西方國(guó)家公共事業(yè)成功的“治理之術(shù)”，民營(yíng)化日益成為公共事業(yè)尋求體制外社會(huì)資源支持的重要途徑。民間力量的有效參與能夠在一定程度上減輕政府壓力，亦即通過(guò)“政府瘦身”和“市場(chǎng)回歸”來(lái)重塑政府，以克服政府包辦公共服務(wù)的諸多弊端，形成多元公共服務(wù)格局。

一、公共事業(yè)民營(yíng)化的界定

要界定公共事業(yè)民營(yíng)化，首先得厘清公共事業(yè)的概念。所謂公共事業(yè)，也稱為公用事業(yè)，是指供電、供水、供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、郵政、電信、消防和公共交通等為公眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。公共事業(yè)是社會(huì)公眾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、日常生活所不可缺少的事業(yè)，是保證人們生存與發(fā)展的基本條件。

在我國(guó)，大部分公共事業(yè)依然由國(guó)家財(cái)政投資興辦。而在西方，自英國(guó)推行公共事業(yè)民營(yíng)化改革以來(lái)，西方諸多國(guó)家的公共服務(wù)由政府單一的供給模式逐步向政府與私人共同承擔(dān)的多元模式轉(zhuǎn)變：部分公共事業(yè)由私人資本興辦，完全采取企業(yè)化運(yùn)作模式，自負(fù)盈虧；收費(fèi)較低或需要向社會(huì)公眾提供無(wú)償服務(wù)的公共事業(yè)，由政府或政府委托有關(guān)部門(mén)和公司興辦，列入城市財(cái)政預(yù)算。

究竟該如何界定公共事業(yè)民營(yíng)化？在我國(guó)，因民營(yíng)化這一概念尚未進(jìn)入現(xiàn)行法律、法規(guī)之中，并非法律概念，所以對(duì)民營(yíng)化的表述可謂千差萬(wàn)別。有學(xué)者作了梳理，大致有以下不同稱謂：如“政府公共服務(wù)輸出的市場(chǎng)化”、“代理政府”、“使國(guó)家空中化”、“國(guó)家的市場(chǎng)化”、“由市場(chǎng)來(lái)治理”、“合同外包”、“公私合作”、“公私共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”等①宋世明：《美國(guó)行政改革研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1999年版，第98～99頁(yè)。。世界民營(yíng)化大師薩瓦斯認(rèn)為：“民營(yíng)化定是一種政策，即在引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)?！雹貳．S．薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年，中文版序言。

雖然學(xué)者們對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化的概念尚未達(dá)成共識(shí)，但基本的看法是：民營(yíng)化之實(shí)質(zhì)是通過(guò)政府和私營(yíng)、“第三部門(mén)”角色的重新安排以及他們之間的互補(bǔ)，在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中，打破政府壟斷，吸納民間資本，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以構(gòu)建公共服務(wù)的新格局。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是把原本由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆伤街黧w提供或者以公私合作的方式來(lái)提供。但如果僅僅從這個(gè)層面來(lái)理解民營(yíng)化，無(wú)疑是膚淺的。因?yàn)槲丈鐣?huì)資本、降低政府成本并不是民營(yíng)化的根本目的，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和治理模式創(chuàng)新才是其關(guān)鍵所在：民營(yíng)化預(yù)示著政府統(tǒng)治意識(shí)的淡化、行政權(quán)力的收縮、政府角色的重新定位以及市場(chǎng)的回歸；意味著民間力量融入社會(huì)治理過(guò)程即公共行政部門(mén)與私人部門(mén)建立新型合作伙伴關(guān)系，共同對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理；昭示著政府在社會(huì)治理過(guò)程中由過(guò)去的“體力勞動(dòng)者”逐步向公共政策制定者和公共關(guān)系協(xié)調(diào)者的身份演變，其核心和主旨是通過(guò)行政權(quán)力的合理讓渡，使傳統(tǒng)的政府單一“統(tǒng)治型”管理模式向現(xiàn)代多元化治理模式轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建公共服務(wù)新秩序。為了提供更好的服務(wù)，政府與社會(huì)的關(guān)系由過(guò)去的“管制”形態(tài)向新的“治理”模式轉(zhuǎn)換——政府僅僅就公共目標(biāo)的選擇與確定承擔(dān)責(zé)任，但未必事必躬親，即由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)型，以“更小的政府”（或者更少的劃槳）來(lái)得到“更多的治理”（或者更多的掌舵），從而完善政府職能、提高行政效能，形成社會(huì)多元治理模式。

二、公共事業(yè)民營(yíng)化的界限：民營(yíng)化的范圍控制

民營(yíng)化并非公共事業(yè)改革的“萬(wàn)能鑰匙”，也應(yīng)有合理的界限。有學(xué)者認(rèn)為民營(yíng)化的界限共有三層含義，即法定界限、事項(xiàng)范圍上的界限、實(shí)現(xiàn)程度上的界限②劉 飛：《試論民營(yíng)化對(duì)中國(guó)行政法制之挑戰(zhàn)——民營(yíng)化浪潮下的行政法思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。。限于篇幅，本文所討論的民營(yíng)化界限，僅限于事項(xiàng)范圍上的界限，即公共事業(yè)中哪些領(lǐng)域可以民營(yíng)化，哪些是民營(yíng)化的禁區(qū)。盲目夸大民營(yíng)化的范圍，政府似有逃避社會(huì)管理、弱化公共服務(wù)功能之嫌；但如果過(guò)于保守，謹(jǐn)小慎微，又與“小政府，大社會(huì)”的現(xiàn)代行政理念背道而馳，無(wú)益于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。只有在基于國(guó)情和地方社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上把握好民營(yíng)化的界限，才能形成國(guó)家與社會(huì)共贏的局面，從而達(dá)致改善民生的目的。

考察一些民營(yíng)化比較成功的國(guó)家和地區(qū)的做法，有助于指導(dǎo)我國(guó)對(duì)民營(yíng)化界限的規(guī)制。

（一）英國(guó)

作為公共事業(yè)民營(yíng)化的母國(guó)，英國(guó)在電信、電力、民航、燃油、自來(lái)水等多個(gè)領(lǐng)域，逐步步入民營(yíng)化軌道。

（二）美國(guó)

美國(guó)民營(yíng)化步伐比英國(guó)更快，范圍也更為廣泛，甚至包括監(jiān)獄管理、戒毒戒酒、消防、鑄幣以及軍務(wù)在內(nèi)的事項(xiàng)也不同程度地吸收私人部門(mén)參與。如今美國(guó)至少有200種服務(wù)是由承包商向政府提供的③鄭孟望、邱煜：《美國(guó)警務(wù)民營(yíng)化改革及其啟示》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009第3期。。

（三）日本

日本對(duì)于特殊法人的民營(yíng)化改造最具代表性，即“民間能做的事讓民間去做”。其中，在國(guó)鐵、電信、煙草三大公社的民營(yíng)化方面取得了值得稱贊的成果。小泉執(zhí)政期間，積極推動(dòng)郵政、道路、醫(yī)療等公益法人改革，減少財(cái)政投人，實(shí)行民營(yíng)化④陳 艷、龔華生：《新公共管理在日本的實(shí)踐——兼談對(duì)中國(guó)的啟示》，載《中國(guó)行政管理》2005年第11期。。

（四）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1953年為公共事業(yè)民營(yíng)化專門(mén)進(jìn)行了立法，即《公共事業(yè)轉(zhuǎn)移民營(yíng)條例》。其中明文列舉了三類(lèi)不能實(shí)施民營(yíng)化的公用事業(yè)：直接涉及“國(guó)防秘密”之事業(yè)、專賣(mài)或有獨(dú)占性之事業(yè)以及大規(guī)模公用或有特定目的之事業(yè)。盡管以上國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的民營(yíng)化范圍各有不同，但都對(duì)民營(yíng)化的領(lǐng)域進(jìn)行了一定限定。

有學(xué)者主張以法律保留作為切入點(diǎn)，將民營(yíng)化分為“實(shí)質(zhì)的民營(yíng)化”和“功能的民營(yíng)化”，以便于按各自特點(diǎn)分別規(guī)制。對(duì)于“實(shí)質(zhì)的民營(yíng)化”而言，因其涉及的事務(wù)多為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公用事業(yè)，故應(yīng)當(dāng)適用較為嚴(yán)格的法律保留原則。而對(duì)于“功能的民營(yíng)化”而言，只要存在行政組織法依據(jù)，即便沒(méi)有明確的行為法根據(jù)，行政機(jī)關(guān)也可以自主決定推行①章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)視野中的民營(yíng)化》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。。該觀點(diǎn)無(wú)疑具有創(chuàng)新性，但筆者認(rèn)為，法律保留的前提是要對(duì)民營(yíng)化有較完備的立法，否則就無(wú)法做到法律保留，而我國(guó)目前有關(guān)民營(yíng)化的立法正是付諸闕如的。

以人為本、改善民生的問(wèn)題日益受到國(guó)家和各級(jí)政府的高度重視。筆者認(rèn)為，只要有利于改善民生、有利于提供更好的公共服務(wù)且不至危及社會(huì)穩(wěn)定的公共事業(yè)領(lǐng)域，都可以嘗試民營(yíng)化改革。以公共事業(yè)壟斷利潤(rùn)的高低和公共權(quán)力干預(yù)的必要程度來(lái)作為公共事業(yè)民營(yíng)化的界限，更具有合理性和可操作性。對(duì)于公共事業(yè)中不涉及或較少涉及公共權(quán)力行使且壟斷利潤(rùn)較高的行業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)民營(yíng)化的進(jìn)程，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制融入公共服務(wù)的過(guò)程，以減少壟斷給公共服務(wù)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏、價(jià)格居高不下、服務(wù)品質(zhì)不高等種種弊端。如供水、供電、管道燃?xì)夂碗娦诺裙檬聵I(yè)，因缺少競(jìng)爭(zhēng)主體，壟斷利潤(rùn)高，需要的是公共權(quán)力的監(jiān)管而不是公共權(quán)力的直接介入，這類(lèi)公用事業(yè)應(yīng)是民營(yíng)化改革的重要領(lǐng)域。對(duì)于壟斷利潤(rùn)低的行業(yè)，因缺少利潤(rùn)空間，民營(yíng)資本缺少投資的動(dòng)力，為了保證社會(huì)公眾的基本生產(chǎn)生活需要，政府應(yīng)積極承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)，而不能完全把責(zé)任推給社會(huì)了事，比如環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共交通事業(yè)等。即便在這些領(lǐng)域進(jìn)行民營(yíng)化嘗試，政府也不能徹底歸隱、撒手不管，而應(yīng)視具體情況給予政策優(yōu)惠或適當(dāng)補(bǔ)貼，以維護(hù)民營(yíng)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，避免公共服務(wù)受到影響。

三、公共事業(yè)民營(yíng)化的正當(dāng)程序：民營(yíng)化的過(guò)程控制

傳統(tǒng)公共行政主要關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題：如何在有限的資源條件下為公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)（效率）；如何花更少的錢(qián)保持或提高公共服務(wù)水平（經(jīng)濟(jì)）?，F(xiàn)代公共行政增加了一個(gè)新的目標(biāo)，即這種服務(wù)是否保持、增進(jìn)了社會(huì)的公平正義。公共事業(yè)民營(yíng)化是公共行政部門(mén)選擇合適的私人部門(mén)參與管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程，其結(jié)果關(guān)涉到公眾接受服務(wù)的質(zhì)量，甚而關(guān)系到公眾的生活方式和生活水平，因?yàn)槊恳粋€(gè)人都是公共服務(wù)的對(duì)象，每一個(gè)人都應(yīng)該有平等獲得公共服務(wù)的權(quán)利。有學(xué)者曾明確指出：“公共行政民營(yíng)化成敗的關(guān)鍵在于法律程序的公正與否，惟有通過(guò)正當(dāng)?shù)男姓绦虿拍鼙Ｕ厦駹I(yíng)化的順利推行?！雹谡轮具h(yuǎn)：《行政法學(xué)視野中的民營(yíng)化》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2005年第4期。

公正程序即正當(dāng)程序，其構(gòu)成要素包括：主體的平等性、裁判者的中立性、程序的公開(kāi)性和程序的參與性③石佑啟：《私有財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)研究》，北京大學(xué)出版社2007年，第143～146頁(yè)。。筆者認(rèn)為，上述不僅是正當(dāng)程序的構(gòu)成要素，亦是評(píng)判程序正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)。為了保證公共事務(wù)民營(yíng)化不致偏離法制軌道，應(yīng)從如下方面保障民營(yíng)化的正當(dāng)性：

（一）切實(shí)落實(shí)信息公開(kāi)制度

公共事業(yè)民營(yíng)化是公共行政的重大改革，及時(shí)披露、公開(kāi)相關(guān)信息，具有重要意義：（1）有利于市場(chǎng)主體及時(shí)、準(zhǔn)確地了解相關(guān)信息，及時(shí)參與公共服務(wù)民營(yíng)化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。公平競(jìng)爭(zhēng)是民營(yíng)化的核心，如果信息供給不準(zhǔn)確及時(shí)，就無(wú)法創(chuàng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（2）有利于社會(huì)公眾及時(shí)了解公共事業(yè)改革的基本信息，以獲取更多的民眾支持。及時(shí)公開(kāi)這些信息，對(duì)于社會(huì)公眾科學(xué)地安排生產(chǎn)生活，積極配合公共事業(yè)的民營(yíng)化改革，具有重要作用。（3）有利于防止暗箱操作、減少腐敗。政府不能借民營(yíng)化之名來(lái)減少投入，尤其是在政府提供“普遍服務(wù)”領(lǐng)域以及與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，更要保證財(cái)政的足額投入。在這一過(guò)程中，涉及到公共項(xiàng)目的承包及諸多政府扶持措施，極易出現(xiàn)“暗箱操作”和權(quán)力腐敗現(xiàn)象。如果將這些信息暴露在陽(yáng)光下，增強(qiáng)其運(yùn)作的透明度，便于接受公眾監(jiān)督，減少腐敗。

（二）嚴(yán)格推行招投標(biāo)制度

招投標(biāo)制度在民營(yíng)化過(guò)程中主要起到以下作用：（1）克服民營(yíng)化立項(xiàng)的隨意性。立項(xiàng)的隨意性表現(xiàn)在項(xiàng)目的確定不是以提高公共服務(wù)社會(huì)化水平為目的，而是依據(jù)長(zhǎng)官意志、經(jīng)濟(jì)利益或者政績(jī)工程等諸多因素來(lái)確定。通過(guò)嚴(yán)格的招投標(biāo)制度，可以避免諸多人為和主觀因素，嚴(yán)把民營(yíng)化的第一關(guān)。（2）維護(hù)和規(guī)范民營(yíng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。公開(kāi)的招投標(biāo)制度，有利于將具有一定實(shí)力、熱衷公益事業(yè)、具備優(yōu)質(zhì)服務(wù)潛能和良好口碑的民營(yíng)主體吸納到公共事業(yè)改革的浪潮中來(lái)。（3）減少腐敗。招投標(biāo)制度使得公共事務(wù)民營(yíng)化過(guò)程中多方主體參與博弈，有利于規(guī)范民營(yíng)化的過(guò)程，最大限度地杜絕腐敗。政府應(yīng)以《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》為依據(jù)，制定具有可操作性的公共事業(yè)民營(yíng)化招投標(biāo)制度，從而保證民營(yíng)化過(guò)程中的招投標(biāo)活動(dòng)有法可依、有章可循。

（三）合理運(yùn)用聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是公民參與行政程序的重要形式，是聽(tīng)取意見(jiàn)原則在具體制度上的體現(xiàn)，它是對(duì)正當(dāng)行政程序的最低要求之一。聽(tīng)證有廣義和狹義之分。本文所稱聽(tīng)證采用廣義上的概念，可以是正式的聽(tīng)證會(huì)，也可以是論證會(huì)或座談會(huì)的形式。聽(tīng)證制度在公共事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的意義表現(xiàn)在：（1）有利于公共行政部門(mén)全方位、多角度地收集、整理有關(guān)信息，從而在充分掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，作出合理決策。在必要時(shí)候，還可邀請(qǐng)相關(guān)專家參與論證，以增強(qiáng)聽(tīng)證的科學(xué)性、權(quán)威性和可信度。當(dāng)然，民營(yíng)化的方式、步驟、限度等必須基于聽(tīng)證記錄或充分考慮聽(tīng)證記錄作出，不能使聽(tīng)證僅僅成為標(biāo)榜民主的借口。（2）尊重公民在公共事業(yè)民營(yíng)化中的主體性地位，保障公民平等有效地參與公共事務(wù)。公共事業(yè)民營(yíng)化的目的是使公共事業(yè)在新的運(yùn)行機(jī)制下能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾帶來(lái)更多更好的服務(wù)，提高人們的生活品質(zhì)。所以，讓公眾參與到民營(yíng)化的過(guò)程中來(lái)，為自己的事做主，是對(duì)公民在社會(huì)事務(wù)中的主人翁地位的肯定和張揚(yáng)。

（四）建立健全公眾參與機(jī)制

正如有學(xué)者所言：“政府的基礎(chǔ)乃人民的同意，一切合法權(quán)力的潔凈的原始的泉源?！雹倜防飦喣罚骸睹绹?guó)政治學(xué)說(shuō)史》，商務(wù)印書(shū)館1998年，第54頁(yè)。公民“同意”的方式一是通過(guò)同意（選舉）或遵從，使政府獲得合法性行使權(quán)力的基礎(chǔ)；二是通過(guò)納稅給予政府經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)，公民也應(yīng)該從政府獲得相應(yīng)回報(bào)，包括以公共服務(wù)受用者的身份享受公共資源，獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共事業(yè)的民營(yíng)化關(guān)系民眾切身利益，所以應(yīng)建立政府與公眾公開(kāi)、透明、互動(dòng)的對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制，讓公眾有暢通的渠道直接參與到公共事業(yè)民營(yíng)化政策的制訂、實(shí)施和監(jiān)督中來(lái)，可以通過(guò)民意調(diào)查、信息反饋、意見(jiàn)征集、民意監(jiān)督等方式參與民營(yíng)化的過(guò)程。只有建立健全了公眾參與機(jī)制，才能使公共事業(yè)民營(yíng)化得到社會(huì)公眾的理解和支持，從而具備一定的群眾基礎(chǔ)，也才能保證民營(yíng)化不致偏離改善民生、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值追求。

四、公共事業(yè)民營(yíng)化的后期監(jiān)管：后民營(yíng)化時(shí)代政府的角色定位

公共事業(yè)民營(yíng)化并不意味著政府可以將公共服務(wù)職責(zé)完全推給社會(huì)，而恰恰是用民營(yíng)化這種更具競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制生產(chǎn)出質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品，提供更多更好的公共服務(wù)，建構(gòu)“小政府，大社會(huì)”的新型公共服務(wù)格局?；诖?，政府必須加強(qiáng)公共事業(yè)民營(yíng)化的后期監(jiān)管，以保證社會(huì)公眾的公共服務(wù)環(huán)境不受民營(yíng)化之影響。當(dāng)然，政府的監(jiān)管并不意味著政府事無(wú)巨細(xì)地干預(yù)民營(yíng)化組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，抹殺其盈利的本能，而是從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，否則民營(yíng)化組織將失卻自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，完全成為政府的附庸，其積極性必將受到影響，提供的公共服務(wù)品質(zhì)亦會(huì)降低，其他的經(jīng)營(yíng)主體也會(huì)對(duì)公共事業(yè)的投資望而卻步。筆者認(rèn)為，政府在公共事業(yè)民營(yíng)化改革中主要擔(dān)當(dāng)如下角色：

（一）競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)者

在一定意義上說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)是民營(yíng)化成功與否的關(guān)鍵。如果公共事業(yè)民營(yíng)化依然無(wú)法引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，則無(wú)異于“換湯不換藥”，壟斷導(dǎo)致的諸多社會(huì)問(wèn)題依然無(wú)法根除。薩瓦斯認(rèn)為，“任何民營(yíng)化努力的首要目標(biāo)是（或者說(shuō)應(yīng)該是）將競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量引入到公共服務(wù)、國(guó)企運(yùn)營(yíng)和公共資產(chǎn)利用過(guò)程中?！雹贓．S．薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年，第144頁(yè)。提高公共服務(wù)品質(zhì)的關(guān)鍵并不在于服務(wù)供給的主體是公還是私，而取決于是否具有合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要防止民營(yíng)企業(yè)在獲得公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)后又產(chǎn)生新的壟斷，從而無(wú)法走出“以私人壟斷代替政府壟斷”的怪圈。只要存在壟斷，經(jīng)營(yíng)主體就可以輕易地獲取高額利潤(rùn)，服務(wù)質(zhì)量就不再是其關(guān)注的焦點(diǎn)。但如果有良好的市場(chǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，價(jià)格不合理、服務(wù)質(zhì)量不好的企業(yè)就會(huì)被淘汰。所以，公共事業(yè)民營(yíng)化并不意味著政府的徹底歸隱，而是從臺(tái)前到幕后：雖不再直接參與公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)，但應(yīng)承擔(dān)起維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任?？傊?，就是要把公共事業(yè)民營(yíng)化放在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下，將政府、公共服務(wù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者均看作市場(chǎng)主體，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、凈化市場(chǎng)環(huán)境，使得三方均可受益。

（二 ）服務(wù)價(jià)格監(jiān)控者和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管者

因公共服務(wù)供給無(wú)法徹底擺脫壟斷的性質(zhì)，消費(fèi)者自主選擇的機(jī)會(huì)是有限的，故價(jià)格始終是公共服務(wù)的敏感話題。事實(shí)上，即便是民營(yíng)化改革先驅(qū)的英國(guó)，也并沒(méi)能及時(shí)實(shí)現(xiàn)通過(guò)降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量來(lái)增進(jìn)消費(fèi)者利益的初衷，反而由于價(jià)格上升和諸如自來(lái)水水質(zhì)變差等原因，損害了消費(fèi)者的利益①文 明：《試論歐洲民營(yíng)化的背景、效果與教訓(xùn)——以英國(guó)為重點(diǎn)的考察》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》1998年第6期。。公共事業(yè)的公共性質(zhì)決定公共服務(wù)不能像一般商品那樣完全按照價(jià)值規(guī)律自由定價(jià)，而僅僅靠企業(yè)家的良知和市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)調(diào)控價(jià)格又是不可靠的，所以政府監(jiān)管就顯得尤為重要。在公共服務(wù)價(jià)格定位方面，要努力解決民營(yíng)主體追求利潤(rùn)最大化和消費(fèi)群體要求物美價(jià)廉之間的矛盾。而要達(dá)到雙方滿意的效果，必須靠公平合理的程序來(lái)確定公共服務(wù)的定價(jià)模型，形成科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格聽(tīng)證會(huì)因其具有明確的法律依據(jù)以及長(zhǎng)期積累的價(jià)格聽(tīng)證經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是最好的選擇。當(dāng)然，聽(tīng)證會(huì)不能走過(guò)場(chǎng)，要建立合理的聽(tīng)證代表遴選機(jī)制，形成政府、公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)群體三方共同參與、共同制約的價(jià)格形成機(jī)制；另外，應(yīng)保證聽(tīng)證的公開(kāi)性，建立有效的成本審查機(jī)制，以避免將價(jià)格聽(tīng)證演變?yōu)闈q價(jià)的代名詞。

公共事業(yè)直接關(guān)系公民的生活質(zhì)量，甚至?xí)绊懙焦裆a(chǎn)生活的安全。必須認(rèn)識(shí)到：公共事業(yè)民營(yíng)化并不能必然帶來(lái)公共服務(wù)品質(zhì)的提升，因?yàn)樗街黧w不一定就比公主體提供的服務(wù)質(zhì)量好。所以，政府要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，尤其對(duì)于壟斷程度高的行業(yè)，要給予更多關(guān)注。加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，主要應(yīng)以方便性、快捷性、舒適性、安全性為標(biāo)準(zhǔn)，從以下方面著手：（1）堅(jiān)持以社會(huì)公眾滿意為目標(biāo)，認(rèn)真傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，把維護(hù)公眾合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，注重疏導(dǎo)和化解各類(lèi)服務(wù)中產(chǎn)生的摩擦和矛盾。（2）積極穩(wěn)妥地處理好投訴和舉報(bào)。要做好對(duì)社會(huì)公眾的解釋和說(shuō)明工作，避免因公共服務(wù)糾紛導(dǎo)致群體性事件，充分尊重公共利益和公民權(quán)益。（3）建立定期檢查、抽查、巡視制度，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的民營(yíng)組織進(jìn)行整改。當(dāng)然，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量好的民營(yíng)組織，要加強(qiáng)宣傳，樹(shù)立典型，并可建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)其更好地為社會(huì)公眾提供服務(wù)。

（三）利益沖突協(xié)調(diào)者

公共事業(yè)民營(yíng)化后，公共服務(wù)的過(guò)程中一般存在三個(gè)基本參與者：作為監(jiān)管者的政府、作為服務(wù)提供者的民營(yíng)企業(yè)、作為消費(fèi)者的社會(huì)公眾。由于各自擁有的資源和所處的地位不同，形成了比較復(fù)雜的利益格局：政府由原來(lái)服務(wù)的直接供給者轉(zhuǎn)變成服務(wù)的安排者、利益的協(xié)調(diào)者和服務(wù)的監(jiān)管者，但由于其本身依然擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力和決策權(quán)力，仍然處于格局的頂端；民營(yíng)企業(yè)作為服務(wù)的供給者，相對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，擁有較多的社會(huì)資源，在三者的格局中地位僅次于政府；作為消費(fèi)者的社會(huì)公眾雖然數(shù)量龐大，但往往難以形成合力，處于格局的最底層。正是這樣一種并不均衡的利益格局，往往導(dǎo)致利益上的沖突，危害社會(huì)穩(wěn)定，所以必須協(xié)調(diào)好三者關(guān)系。新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者登哈特指出：“在治理體系中要將公民置于中心位置”。要真正將公民置于“中心位置”，僅僅靠市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)是不夠的，政府必須以公共服務(wù)安排者的身份重新出現(xiàn)，進(jìn)行必要的溝通和協(xié)調(diào)，從而化解矛盾。政府應(yīng)當(dāng)明確確立以公共利益為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)定位，注重多元利益主體共同參與的利益渠道的構(gòu)建，主要通過(guò)建立民營(yíng)組織和社會(huì)公眾相互溝通的平臺(tái)，讓他們?cè)谄降葘?duì)話的基礎(chǔ)上表達(dá)自己的意見(jiàn)，在充分說(shuō)理的過(guò)程中尋求理解和支持，以減少糾紛和摩擦。當(dāng)然，政府、民營(yíng)組織和公眾消費(fèi)群體三者利益的兼顧和協(xié)調(diào)的重任不能完全由政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，他需要社會(huì)主體共同參與，政府則應(yīng)以積極的姿態(tài)出現(xiàn)在利益協(xié)調(diào)的過(guò)程中。

五、結(jié)語(yǔ)：我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化的正當(dāng)出路

公共事業(yè)民營(yíng)化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面的問(wèn)題，不可畢其功于一役。從國(guó)外民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往遵循“制度先于改革”的原則，以法律制度作為公共事業(yè)民營(yíng)化的準(zhǔn)則，堅(jiān)持在法治的軌道內(nèi)持續(xù)、有序、健康地推行。我國(guó)現(xiàn)階段的公共事業(yè)民營(yíng)化依然承襲“先改革后立法”的傳統(tǒng)，對(duì)于民間資本進(jìn)入公共事業(yè)，多是由國(guó)家部委的各種“意見(jiàn)”、“通知”、“暫行規(guī)定”和地方性法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定，其法律位階較低，權(quán)威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性明顯不足。而有些法律諸如《中華人民共和國(guó)鐵路法》、《中華人民共和國(guó)電力法》等由于制定的時(shí)間較早，其指導(dǎo)思想是為保證國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，而不是為了規(guī)范公共事業(yè)供給主體的行為，不是以服務(wù)為導(dǎo)向而是以管理為出發(fā)點(diǎn)，已不能滿足新時(shí)代政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的要求，亟待修改和完善。當(dāng)然，利益關(guān)系的復(fù)雜糾葛是導(dǎo)致相關(guān)法律無(wú)法出臺(tái)的根本原因，而法律規(guī)范的缺失又是導(dǎo)致公共事業(yè)民營(yíng)化失范的首要因素。

除法律依據(jù)不足之外，政府沒(méi)有正確的角色定位，對(duì)民眾提供的信息和意見(jiàn)缺乏良好的反饋及解決機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制不夠健全，致使公共服務(wù)質(zhì)量不高，也是阻礙民營(yíng)化進(jìn)程的重要因素。一方面，民營(yíng)化的推行需要政府的大力支持和宣傳引導(dǎo)，創(chuàng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境，引領(lǐng)社會(huì)公眾與公共服務(wù)民營(yíng)組織形成良好的合作關(guān)系，進(jìn)行有效的溝通和交流。另一方面，政府并不能借民營(yíng)化之手推卸政府責(zé)任，而是要負(fù)擔(dān)起制度設(shè)計(jì)、政策推行、服務(wù)監(jiān)管的社會(huì)責(zé)任，掃清民營(yíng)化道路上的種種障礙，營(yíng)造良好的制度環(huán)境和運(yùn)行環(huán)境。最后，在合理的制度安排之下，構(gòu)建一套有效的利益平衡機(jī)制，協(xié)調(diào)政府、民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾的利益沖突，也是當(dāng)務(wù)之急。無(wú)論如何，政府必須始終堅(jiān)持以公共利益為導(dǎo)向，統(tǒng)籌兼顧地協(xié)調(diào)、平衡各方利益，推動(dòng)公共服務(wù)民營(yíng)化的健康發(fā)展。

總之，公共事業(yè)民營(yíng)化是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，是公共行政改革的重要內(nèi)容。公共事業(yè)改革必須在法治的框架內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)。構(gòu)建全面、系統(tǒng)的公共事業(yè)民營(yíng)化法律體系，政府做好角色定位并全面落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，是公共事業(yè)民營(yíng)化改革的正當(dāng)出路。