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    我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

    2012-03-18 11:00:00劉孝敏
    關(guān)鍵詞:投融資基礎(chǔ)設(shè)施融資

    劉孝敏

    一個(gè)城市發(fā)展程度的重要標(biāo)志是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,而這也是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素和約束條件,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)密切聯(lián)系。改革開放一下,雖然我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,但是,政府直接投資比重較高、投融資方式相對(duì)匱乏、投融資渠道狹窄、投資主體單一的問題并沒有從根本上得以轉(zhuǎn)變,需要進(jìn)一步進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

    一、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有融資渠道及現(xiàn)狀

    BOT、自我積累、發(fā)行基建債券、銀行貸款、財(cái)政撥款是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)有重要融資渠道。

    1.BOT。BOT是Built-Operate-Transfer的縮寫,即建設(shè)——經(jīng)營——移交。我國最早于1984年在建設(shè)深圳市沙角發(fā)電廠項(xiàng)目中開始實(shí)施這種融資方式,隨后在上海、北京、福建、廣東等省市紛紛采用,后來BOT的合資方從內(nèi)資拓展到外資,有效吸收了各種投資,同時(shí)也借鑒了企業(yè)高效經(jīng)營管理方式。但是,這種融資方式在實(shí)際運(yùn)用中還存在著以下幾個(gè)方面的弊端。首先,相對(duì)而言,BOT融資方式項(xiàng)目運(yùn)作程序較為復(fù)雜,承包商和政府需要就BOT合同條款和合同內(nèi)容進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間談判。

    2.發(fā)行債券。在發(fā)達(dá)國家,發(fā)行債券來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資方式的比重高達(dá)30%以上,但是在我國,債券融資額在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額中僅占3%的比重,之所以造成如此低的比重,其主要原因在于:第一,在我國《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》中規(guī)定的債券發(fā)行主體要求很高,必須要有良好的經(jīng)濟(jì)效益,且必須保持三年的盈利。目前,我國眾多的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)施工方基本上都處于虧損經(jīng)營狀態(tài)而難以滿足債券發(fā)行要求,難以在市場(chǎng)上公開發(fā)行債券。第二,目前,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券發(fā)行額度限制較小,難以滿足發(fā)行人進(jìn)行國內(nèi)債券市場(chǎng)進(jìn)行融資需求。第三,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)債券的發(fā)行企業(yè)未能夠建立完善的約束條件,償債能力、債務(wù)成本、債務(wù)規(guī)模都不相匹配,會(huì)出現(xiàn)還本付息困境,甚至在嚴(yán)重的時(shí)候會(huì)導(dǎo)致公司的破產(chǎn)。第四,自從1999年10月以后,對(duì)企業(yè)債券征收相應(yīng)的利息所得稅,和國債利率相比,企業(yè)債券的利率優(yōu)勢(shì)喪失,融資成本明顯提高,發(fā)行難度加大。第五,雖然國家多次通過基建債權(quán)的發(fā)行來籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,但是國債的發(fā)行量仍然需要保持在一個(gè)合理額度,否則會(huì)“擠出”社會(huì)的有效投資,導(dǎo)致通貨膨脹,損害了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第六,在國際上,我國企業(yè)信用級(jí)別總體較低,大多數(shù)都是在BBB級(jí)以下,難以在信用級(jí)別高的國際債券市場(chǎng)上來吸引構(gòu)成國際資本市場(chǎng)投資方。

    3.自我積累。長(zhǎng)期而言,我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工部門并非按照市場(chǎng)化、企業(yè)化方式,而是按照事業(yè)單位進(jìn)行管理,導(dǎo)致我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門經(jīng)濟(jì)效率低下、維護(hù)運(yùn)營方式守舊、缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施也基本上處于維護(hù)不善、虧損運(yùn)營狀況,使得政府的投資收益無法保障,甚至已有投資和再投資難以收回。

    4.股票融資

    在高速公路股票融資方面,早就有成渝高速、寧滬高速上市融資的先例,但是股票融資和債券融資一樣,對(duì)于企業(yè)的業(yè)績(jī)要求較高,且在信息披露、程序申報(bào)和監(jiān)管等方面有嚴(yán)格要求,其上市發(fā)行費(fèi)用較高,大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域尚未進(jìn)行股份制改造,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營方通過這個(gè)渠道進(jìn)行股票融資案例少。

    5.銀行貸款。在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中,銀行貸款是一種重要融資方式。

    第一,政策性銀行貸款。國家開發(fā)銀行等政策性銀行作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款的政策性銀行,本著保本微利的原則和經(jīng)營方針,雖然這種融資成本較低,但是其資金有限,且貸款對(duì)象主要側(cè)重于對(duì)全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,難以成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要資金提供方。第二,商業(yè)性銀行貸款。商業(yè)銀行作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)貸款方也存在著諸多限制,首先,在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的商業(yè)性的信貸融資方,商業(yè)銀行本身就存在風(fēng)險(xiǎn),特別是我國目前的城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制、融資體制、城市建設(shè)、信用平臺(tái)建設(shè)等方面都較為落后,需要大力建設(shè)和構(gòu)造,再加上簡(jiǎn)單的商業(yè)性信貸融資方式,難以對(duì)該領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。其次,商業(yè)銀行資金來源一般都是短期性存款,按照資產(chǎn)負(fù)債管理要求,長(zhǎng)期貸款在整體貸款中的比重不能過高,而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)、投資數(shù)額較大等問題,商業(yè)銀行短期儲(chǔ)蓄資金來支撐周期長(zhǎng)的城市基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)將存在著嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),并且從國際上來看,采用這種融資方式,最終結(jié)果也是不成功的。最后,商業(yè)銀行融資申請(qǐng)過程復(fù)雜且融資成本較高,特別是隨著我國金融體制改革的深入,商業(yè)銀行在經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換后更加注重風(fēng)險(xiǎn)管理,對(duì)于信貸風(fēng)險(xiǎn)控制特別嚴(yán)格,在貸款的審批方面更為嚴(yán)格和慎重,特別是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)高、貸款周期長(zhǎng)、數(shù)額巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款更是謹(jǐn)慎,或者有較高的貸款利率要求。

    6.財(cái)政撥款。在西方發(fā)達(dá)國家中,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源方是財(cái)政撥款,國家財(cái)政撥款一般都占到了各國城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的50%以上比重,但是我國政府財(cái)政撥款僅占35%左右,造成這種問題的主要原因在于政府可用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金較為有限,政府用于此方面的資金主要來源于土地收益、稅收和各種收費(fèi),增加對(duì)其資金投入難度較大。

    二、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化措施

    針對(duì)我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀以及存在的問題,主要可以在借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)和國家成熟經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,實(shí)施“政府為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、經(jīng)營方式多元化”的發(fā)展策略,重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面加以入手,著力優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)。

    1.要不斷完善政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的職能定位。政府要積極轉(zhuǎn)變自身職能,盡可能提供便利條件,為吸引城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資提供必要幫助,例如,政府可以提供部分資金或者進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)備補(bǔ)貼方式,爭(zhēng)取以最少的投入獲取最大社會(huì)收益;政府應(yīng)該定期向社會(huì)公布一些允許多種資金進(jìn)入的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,進(jìn)行公開招投標(biāo),給投資者提供權(quán)威性、準(zhǔn)確性政策信息,不斷改善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的政策環(huán)境。

    2.要不斷加大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的法制建設(shè)。立法部門要盡快建立和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī),創(chuàng)造一個(gè)合適的ABS、TOT、BOT等多種投融資模式的法律環(huán)境,充分鼓勵(lì)和保護(hù)各種投資,明確投資各方在ABS、TOT、BOT等多種投融資模式中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和享受的權(quán)利,BOT融資方式作為地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方提供特許經(jīng)營權(quán)的一種融資方式,用此融資方式對(duì)于社會(huì)和建設(shè)方都有好處,可以保障大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),對(duì)于建設(shè)方而言是創(chuàng)造了投資機(jī)會(huì),對(duì)于政府而言可以緩解財(cái)政資金投入不足問題,對(duì)于社會(huì)而言,可以促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,這種融資方式在澳大利亞、法國、英國等西方國家被廣泛運(yùn)用,吸引了大量民間資本進(jìn)入,促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。TOT融資方式即“轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓”,是政府將建設(shè)好的例如公路、橋梁等公共工程項(xiàng)目移交給私營企業(yè)進(jìn)行一定期限的運(yùn)營,在合同期滿以后再移交給投資方或者是建設(shè)部門的一種融資方式,當(dāng)政府將建設(shè)好的公共工程移交給私營企業(yè)運(yùn)營管理的時(shí)候,政府可以獲取一定資金再進(jìn)行其它公共項(xiàng)目建設(shè),這種新的建設(shè)融資方式可以使項(xiàng)目建設(shè)、私營企業(yè)項(xiàng)目投資方向、城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模完全隔離,降低了私營企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn),更是減少了私營企業(yè)進(jìn)入到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的障礙,和BOT投融資方式相比,這種融資方式更具有吸引力。

    3.要不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)價(jià)格體系。具體而言,就是要能夠達(dá)到收支平衡的定價(jià)目標(biāo),不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品能夠進(jìn)入市場(chǎng)價(jià)格體系,城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)既要能夠和居民消費(fèi)水平相結(jié)合,也要滿足經(jīng)營維修要求,鼓勵(lì)采用價(jià)格聽證制度,以此確保城市基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)價(jià)格更為合理化、科學(xué)化、在傳統(tǒng)體制中,由于對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的福利性過度夸大,從而違背了價(jià)值規(guī)律,把公共產(chǎn)品的公共性和商品性進(jìn)行對(duì)立,采取過低的價(jià)格收費(fèi)制,嚴(yán)重制約了社會(huì)資本進(jìn)入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性,導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)上缺乏約束力,造成嚴(yán)重的浪費(fèi),增加了政府公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)。其中最為典型的就是較低的自來水價(jià)格收費(fèi),導(dǎo)致嚴(yán)重的水資源浪費(fèi),也使節(jié)約用水難以實(shí)現(xiàn),政府財(cái)政為此承擔(dān)了大量壓力。因此,一定要調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格收費(fèi)制度,建立健全完全適應(yīng)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)r(jià)格收費(fèi)制度,運(yùn)用社會(huì)保障制度,給予家庭困難戶定量財(cái)政補(bǔ)助,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

    4.要建立城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投資回報(bào)基金和資金保障機(jī)制。為吸引更多的社會(huì)資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中,要盡快改變傳統(tǒng)的政府直接融資或者是政府直接投資機(jī)制,而要建立起由政府組織項(xiàng)目規(guī)劃、通過中介機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外資本市場(chǎng)進(jìn)行直接融資,籌措項(xiàng)目建設(shè)資金,或者是向國內(nèi)外投資者招標(biāo)投資建設(shè),政府建立綜合補(bǔ)償或者是給予政策優(yōu)惠的方式來建立一種新型的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資結(jié)構(gòu)。為了保障城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資方的利益,除了采用政府直接補(bǔ)貼方式外,還可以建立城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資回報(bào)基金,積極發(fā)展財(cái)政投融資資金,為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)提供充足資金保障。

    三、總結(jié)

    優(yōu)化我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的投融資體系,就是要嚴(yán)格按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求,根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的行業(yè)特點(diǎn),在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,逐步建立起符合國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則,產(chǎn)業(yè)化和政府投資經(jīng)營方式相結(jié)合,多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共同參與,適合我國特殊國情的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投融資結(jié)構(gòu),同時(shí)要不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的監(jiān)督約束機(jī)制,從而形成經(jīng)營管理市場(chǎng)化、融資方式多樣化、投資主體多元化的新格局。

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