地方政府投融資平臺建設(shè)中存在的問題、成因及對策

吳金云

近年來，縣市級地方政府在財力有限的情況下，成立了以融資為主要經(jīng)營目的的投融資平臺。這些投融資平臺大多是以國有土地和政府資產(chǎn)作為抵押，以地方財政收入作為還款來源，向銀行貸款融取資金，加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，在地方建設(shè)和經(jīng)濟快速發(fā)展方面發(fā)揮了積極地推動作用，但在地方政府投融資平臺建設(shè)中也存在著一些不容忽視的問題，急需規(guī)范和解決。

一、地方政府投融資存在的問題

一是融資平臺出現(xiàn)錯位?？h市級區(qū)域內(nèi)，多家投融資平臺承擔著不同行業(yè)和不同層級的投融資職能，既沒有確定具體地經(jīng)營目標和業(yè)務(wù)范圍，也沒有確定經(jīng)營發(fā)展模式、融資渠道；有的地方政府作為投資出資人對于平臺公司的總體負債規(guī)模沒有進行系統(tǒng)全面的計劃，造成國有投資公司在實際運作中出現(xiàn)錯位現(xiàn)象。

二是舉債規(guī)模不斷膨脹。有些地方“以小財政撬動大城建”，負債規(guī)模呈倍增長，負債率遠遠超過風險控制警戒范圍，地方政府償債能力很大程度上依賴于地方財政收入，一旦發(fā)生償付困難，只能挖東墻補西墻，或者往上一級政府轉(zhuǎn)移。有些地方政府依靠投融資平臺渠道融資，轉(zhuǎn)移全部或部分資金，用于其它用途，使得地方政府債務(wù)規(guī)模不斷累積。

三是潛在風險逐漸顯現(xiàn)。目前，地方政府融資平臺從多家銀行獲得信貸，出現(xiàn)“多頭融資、多頭授信”現(xiàn)象，地方政府的總體負債和財政擔保承諾錯綜復雜，形成投資回報和本金回收困難，增加了財政風險。

四是監(jiān)督管理機制缺失。按照《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府被禁止進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但地方政府以投融資平臺等各種名義規(guī)避《預(yù)算法》的約束，卻沒有相應(yīng)的管理制度和管理細則。

二、地方政府投融資存在問題成因分析

一是管理機制不完善。從投融資平臺設(shè)立情況看，許多地方政府投融資平臺設(shè)置比較混亂，有的是企業(yè)法人，有的則是事業(yè)法人和機關(guān)法人。特別是一些縣市級投融資平臺，缺乏嚴格的管理規(guī)范，許多平臺的管理人員，大多是由原政府人員擔任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗及風險意識，因此在投融資的過程中容易發(fā)生重大的決策失誤。

二是財政體制不適應(yīng)。在分稅制條件下，地方政府承擔的各種公共性事務(wù)與其有限的稅收資源之間存在著不可調(diào)和的“需要與可能”矛盾，這在某種程度上成為各級政府過度依賴銀行貸款和土地出讓金來融資而承擔巨額隱形債務(wù)的體制根源。

三是銀行投資不合理。不少的商業(yè)銀行出現(xiàn)了盲目授信融貸，在融資平臺貸款申請時并未針對具體項目驗證就授信。同時，面向民生性的信貸融資甚少，根本就沒達到改革目標，特別是很難完全擺脫行政干預(yù)，表現(xiàn)在對政府投融資平臺后管理與其他生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)相對放縱或?qū)捤?，引發(fā)后患風險。

四是融資行為不規(guī)范。從目前情況看，絕大部分市、縣級都成立了政府投融資平臺，而且許多地方政府投融資平臺按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同又分為城市建設(shè)、公共交通、道路橋梁等多家投融資平臺，甚至針對某些融資規(guī)模大的項目成立具體的項目公司，這些平臺或公司通常獨立運作，往往資產(chǎn)規(guī)模小，資金內(nèi)部運作能力較差，銀行信用水平也低。

五是制約機制不健全。長期以來，關(guān)于地方政府投融資存在的管理機構(gòu)、管理機制、投融資平臺建設(shè)和項目工程效益評價等問題，并沒有得到地方政府的充分重視，各級政府之間缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長效管理機制，不同層級政府之間，同一層級政府之間，地區(qū)內(nèi)部各個政府之間，因時因事所需，廣建投融資平臺，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。

三、治理對策

地方政府是財政政策執(zhí)行和管理者，肩負著搞好地方投融資平臺建設(shè)、有效解決地方政府投融資問題的重任。因此，如何建立完善體制機制，規(guī)范政府投融資平臺，有效防范和控制財政和金融風險，是當前亟待著重解決的一個問題。

一是建立管理規(guī)范機制。推進融資平臺整合，按照適當集中，總量控制的原則，建議由縣市級政府授權(quán)，財政部門牽頭，聯(lián)合各平臺公司主管部門對當?shù)厣婕暗秸畵５娜谫Y平臺進行徹底清查整合，摸清各平臺公司資產(chǎn)負債情況，對一些沒有項目資質(zhì)的進行清除，對職能重疊的進行重組整合。

二是建立預(yù)算約束機制。要充分借鑒發(fā)達國家將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置，做到政府一般收支預(yù)算與債務(wù)預(yù)算有機結(jié)合；融資平臺須設(shè)立專門機構(gòu)和專用賬戶，分設(shè)政府投資項目與自營業(yè)務(wù)，獨立核算；為避免地方政府過度依賴中央政府的救助預(yù)期而引發(fā)的風險，有效防止地方政府將其債務(wù)風險向上級部門轉(zhuǎn)嫁，對地方政府債務(wù)管理，要通過立法，進一步完善政府間的財政關(guān)系，強化政府預(yù)算約束，明確地方財政債務(wù)及其賠償責任，防范地方政府債務(wù)風險。

三是建立信息公開機制。提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱性負債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負債轉(zhuǎn)變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。要探索將政府投融資平臺的資產(chǎn)負債表納入政府統(tǒng)一管理，科學地綜合運用債務(wù)負擔率、債務(wù)依存度、償債率等指標，把分散在各個融資平臺的投融資活動納入到公共財政資產(chǎn)負債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結(jié)構(gòu)、總量有效限制在資產(chǎn)負債的框架之內(nèi)。

四是建立債務(wù)監(jiān)控機制?？h市級地方政府要對投融資平臺統(tǒng)籌規(guī)劃，量力負債。應(yīng)將地方政府融資平臺債務(wù)統(tǒng)一納入財政監(jiān)管體制下，應(yīng)明確由國資部門或財政部門負責進行監(jiān)測，調(diào)度當?shù)赝度谫Y平臺貸款情況，要結(jié)合地方財政收入狀況合理評估財政承受能力，切實做到貸款總量控制，均衡市場融資。要加強地方政府對平臺債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，克服目前地方投融資平臺債務(wù)多頭管理、地方政府對平臺債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。

五是建立責任追究機制。建立一個地方政府投融資責任機制，制約政府過度負債、盲目投資的沖動，讓投融資平臺成為一個受約束的平臺。要規(guī)范地方政府通過投融資平臺的貸款行為，地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配。要建立地方政府投資責任制度和地方政府債務(wù)管理問責機制，對地方政府官員的過失責任及處罰措施做出明確規(guī)定，從制度上約束地方官員過度舉債行為，規(guī)范政府債務(wù)管理，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風險向上級部門轉(zhuǎn)嫁，控制地方債務(wù)風險。

六是建立制度制約機制。要加強地方政府投融資平臺的統(tǒng)籌管理，收縮市場環(huán)境較差縣市的地方政府投資權(quán)限，限制地方政府投融資平臺的盲目擴張；建立地方政府投融資平臺風險預(yù)警機制，適時設(shè)立地方政府投融資平臺償債基金，制訂地方政府投融資平臺債務(wù)償還管理辦法和償債程序；要限制面臨債務(wù)危機的地方政府投融資平臺再貸款行為，在地方投融資平臺無法償還債務(wù)的情況下，應(yīng)由地方政府動用償債基金進行兜底、清算，防止風險擴散；要完善地方政府投融資管理的政策規(guī)范，明確地方政府投融資平臺管理的基本規(guī)范，完善政府投融資規(guī)章，逐漸使地方政府投融資平臺走上發(fā)展制度化、法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。