我國高等職業(yè)教育財政撥款制度存在的問題及解決對策

柏廣才

我國的高等職業(yè)教育經(jīng)過10多年的發(fā)展，基本確立了高等職業(yè)教育在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，初步形成了以政府為主導(dǎo)，各種社會力量共同參與的多元化辦學(xué)格局，主動服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力明顯增強。但是，規(guī)模的擴張并不意味著資金使用效益的提高。在我國現(xiàn)行的教育經(jīng)費管理體制下，高等職業(yè)教育經(jīng)費根據(jù)學(xué)校的行政隸屬關(guān)系，分別由中央和地方財政負擔(dān)，教育投入對地方政府的依存率在不斷提高。在財政資金有限的條件下，如何實現(xiàn)地方財政教育資金的最優(yōu)配置，對于教育的快速發(fā)展、財政的穩(wěn)健運行和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。因此，在高等職業(yè)教育發(fā)展的同時，對高等職業(yè)教育財政撥款制度進行改革已成為當(dāng)前各級政府急需解決的問題之一。

一、現(xiàn)行財政撥款制度存在的問題

（一）綜合定額和專項補助的教育撥款依據(jù)不足

我國政府對高等教育撥款制度主要經(jīng)歷了“基數(shù)+發(fā)展”和“綜合定額+專項補助”兩個階段，目前主要采取的是“綜合定額+專項補助”的撥款制度?！熬C合定額+專項補助”的撥款制度，是以在冊的學(xué)生人數(shù)（或在編的教職工人數(shù)）和事業(yè)發(fā)展計劃為依據(jù)，由財政部門根據(jù)不同層次不同類型的學(xué)生（或教職工）分別制定定額標(biāo)準(zhǔn)，計算出“綜合定額”，撥付日常經(jīng)費，用于維持學(xué)校運轉(zhuǎn)；根據(jù)高校發(fā)展的專門需求和重大項目，以“項目資金”的形式給予“專項補助”。這種撥款方式下，由于“綜合定額”的確定并不能全面準(zhǔn)確反映高校實際需求，沒有充分體現(xiàn)各種層次的高校發(fā)展重點和培養(yǎng)成本；按學(xué)生（或教職工）綜合定額撥款，在一定程度上刺激了一些高校不顧辦學(xué)條件盲目擴大招生規(guī)模，不顧學(xué)校實際爭取編制數(shù)，增加教師規(guī)模，對教育質(zhì)量和辦學(xué)效益關(guān)注不夠，無法引導(dǎo)高校實現(xiàn)教育數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一，也無法引導(dǎo)高校提升辦學(xué)內(nèi)涵。

（二）?。ú浚俑呗氃盒：褪袑俑呗氃盒ω斦Y源的獲得有著很大差異

由于歷史、政策和地理等方面原因，?。ú浚俑呗氃盒Ｅc市屬高職院校之間對財政資源的獲得存在很大差異，兩者的撥款水平相差懸殊。?。ú浚俑呗氃盒；旧夏馨凑铡熬C合定額+專項補助”按在冊學(xué)生數(shù)從省級財政與中央財政獲得教育經(jīng)費，而市屬高職院校只能按照在編教職工人數(shù)和定額從地方財政獲得教育經(jīng)費，不少地區(qū)學(xué)生經(jīng)費的定額從無到有且標(biāo)準(zhǔn)很低，造成省屬與市屬高職院校相比，預(yù)算內(nèi)財政經(jīng)費相差很大。如2008年，江蘇某市兩所市屬高職院校預(yù)算內(nèi)財政撥款總數(shù)為7800萬元，在校學(xué)生總數(shù)為27000多人，而在同一城市的另一所省屬高職院校取得的預(yù)算內(nèi)財政撥款為8600萬元，在校學(xué)生數(shù)為13500人。據(jù)統(tǒng)計，市屬高職院校預(yù)算內(nèi)財政撥款約占總收入的30-40%，同類省屬高職院校預(yù)算內(nèi)財政撥款約占總收入的70-80%。就江蘇省來說，高等職業(yè)院?？倲?shù)中有三分之二的的主辦者是地方政府，雖然“十一五”期間國家和各級地方政府加大了對職業(yè)教育的投入，但因原來的辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱等方面的原因，許多高等職業(yè)院校的辦學(xué)資金仍很困難，人才培養(yǎng)的能力不能滿足社會對高端技能型人才的需求。不少地方性高等職業(yè)院校為了生存與發(fā)展，不得不向銀行大舉借債，又不能從政府取得化解債務(wù)專項資金，導(dǎo)致許多高校的財務(wù)狀況不斷惡化。地方政府的教育生產(chǎn)責(zé)任與其資金供應(yīng)能力之間出現(xiàn)矛盾，一些地方政府實際上已難以支撐其所轄高職院校的可持續(xù)發(fā)展。

（三）各地方政府對高職教育撥款水平差異懸殊

由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，財政收入相差較大，因此，對高職教育撥款水平也差異懸殊，導(dǎo)致各地區(qū)高職院校的發(fā)展水平和速度很不平衡，這將進一步加劇各地方高職教育質(zhì)量的差異。由于中央政府在把教育管理的責(zé)任下放給地方政府，省級政府也逐漸把高職教育管理的責(zé)任下放給了市級政府，也同時轉(zhuǎn)移了巨大財政責(zé)任，從而使地方政府的教育財政負擔(dān)日益加重。就江蘇省來說，現(xiàn)行的撥款政策造成各高職院校預(yù)算內(nèi)財政撥款水平相差較大，也產(chǎn)生了許多矛盾。一是人員經(jīng)費的撥款標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，與學(xué)校的實際情況存在較大差異，或是人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)與實際發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)差距較大；二是各學(xué)校人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不利于各高校之間進行比較分析；三是公用經(jīng)費按照學(xué)校所在地區(qū)機關(guān)事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)核定，與學(xué)校實際資金需求缺口較大；四是在現(xiàn)行專項經(jīng)費中，有很大一部分屬于經(jīng)常性專項也就是公用經(jīng)費的補充，這就必然造成專項不專問題。

（四）高職教育財政撥款與績效考核相脫離，導(dǎo)致教育經(jīng)費使用效率不高

目前，各級政府向高等教育的撥款一般是通過直接撥款機制和間接撥款機制進行的。在目前的撥款機制下，雖然政府教育主管部門和財政部門對高職教育經(jīng)費預(yù)算的編制和審批有一整套法規(guī)制度，但都未能將績效評價納入高職院校預(yù)算編制和管理的整個過程，導(dǎo)致有的高職院校在經(jīng)費被批準(zhǔn)、財政資金落實后，在執(zhí)行過程中缺乏有效的控制。有的另搞一套預(yù)算方案，甚至變化了資金使用方向，忽視了投資績效和辦學(xué)成果的實現(xiàn)，更沒有明確的經(jīng)濟責(zé)任和績效考評制度，造成資金使用效率不高，甚至出現(xiàn)盲目投資造成的浪費。另外，雖然教育部每三至五年就要開展對各高職院校進行的辦學(xué)水平評估，但辦學(xué)水平評估的結(jié)果與政府對這些高職院校的撥款水平相脫節(jié)，不利于提高資金運作效率。

綜上所述，改革現(xiàn)行對高等職業(yè)教育財政撥款制度，依據(jù)對高等職業(yè)院校的績效考評結(jié)果，來確定高職院校財政撥款的模式，是解決校際之間占有政府撥款資源的公平問題，提高政府教育資金的效率和效益的重要經(jīng)濟手段。

二、重構(gòu)財政撥款制度的理論依據(jù)——公共財政理論

公共財政產(chǎn)生的前提是市場經(jīng)濟，它產(chǎn)生與發(fā)展的過程實際上就是市場經(jīng)濟的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，也就是人們對于政府在市場中作用的認(rèn)識發(fā)展過程。從1776年，英國著名經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密所著《國富論》的出版到上個世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公共財政理論從誕生開始，對市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟與政府干預(yù)經(jīng)濟的認(rèn)識不斷變化，在不斷變化過程之中，財政的職能也相應(yīng)地不斷調(diào)整。但是，從大的趨勢來看，在市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善過程中，政府干預(yù)經(jīng)濟的職能呈現(xiàn)出不斷增強的趨勢，財政的職能也相應(yīng)地不斷增強。

公共財政理論認(rèn)為，公共財政是為彌補市場失效，提供公共產(chǎn)品的政府分配行為，它是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政模式。其主要職能體現(xiàn)在以下三個方面：第一是資源配置職能，它是由政府通過財政資金的收支活動，引導(dǎo)資源的流向，彌補市場的缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)；第二是收入分配職能，財政通過資金的收支活動在全社會范圍內(nèi)進行收入的再分配，以實現(xiàn)社會分配的相對公平。第三是經(jīng)濟穩(wěn)定職能，它是由政府通過制定和推行宏觀經(jīng)濟政策以實現(xiàn)國民經(jīng)濟的相對穩(wěn)定。

在公共財政框架下，應(yīng)當(dāng)通過制定和完善高職教育財政撥款制度，進行財政資源的合理分配，重新配置教育財政資源，不斷提高財政資源的利用效率，充分發(fā)揮高等職業(yè)教育的教學(xué)、科研和服務(wù)地方經(jīng)濟的職能，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

三、創(chuàng)新財政撥款制度的有效途徑——績效評價

（一）關(guān)于績效評價

績效評價是指根據(jù)管理學(xué)原理，運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對組織、部門或項目實施的效益、效率和效果進行的綜合評價?？冃гu價可以分為經(jīng)濟性評價、效率性評價和效果性評價三類。經(jīng)濟性評價主要體現(xiàn)在人力資源效益和設(shè)備使用效益上；效率性評價主要是指經(jīng)費的利用效率等；效果性評價主要是對財政資金使用后產(chǎn)生的效果所進行的評價。

（二）高等職業(yè)教育財政撥款績效評價的基本原則

關(guān)于高等教育財政撥款績效評價的原則，朱志剛、唐文、徐挺、楊琳、謝虹等專家學(xué)者都提出了很好的見解。根據(jù)高等職業(yè)教育的特點，我們認(rèn)為，進行高等職業(yè)教育財政撥款績效評價工作應(yīng)該堅持以下四個原則：

1.科學(xué)性原則?？茖W(xué)性是指進行績效評價應(yīng)依據(jù)公共財政理論，對高職教育財政資金的配置效率和使用效果進行科學(xué)、客觀的評定。績效評價應(yīng)建立在對指標(biāo)數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的事實判斷，因此，應(yīng)圍繞高等職業(yè)教育的職能將辦學(xué)業(yè)績盡可能進行量化分析，獲得數(shù)據(jù)支撐。不僅要能系統(tǒng)地反映投入、過程和產(chǎn)出等總體性業(yè)績，也要能夠充分考慮不同地區(qū)政府對高職教育的特殊要求。

2.經(jīng)濟性原則。開展高等職業(yè)教育績效評價工作的主要目的是解決高等職業(yè)教育活動中資金嚴(yán)重浪費和資金分配苦樂不均等問題，以便各級政府在安排財政資金預(yù)算時建立更為有效的支出決策機制和支出優(yōu)化排序機制。經(jīng)濟性評價應(yīng)符合成本效益原則，即在節(jié)約成本的基礎(chǔ)上收集信息，合理地對收集的資料進行整理分析，取得對政府決策有用結(jié)論，避免單純追求成果而忽視效率、或單純追求效率而不顧成果的現(xiàn)象。

3.效率性原則。所謂效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性是績效評價的核心，因此，進行高等職業(yè)教育的績效評價工作，要能夠發(fā)現(xiàn)問題，提高資金使用的效率，為各級政府未來的決策提供依據(jù)，將評價指標(biāo)與財政撥款的政策目標(biāo)、高等職業(yè)教育目標(biāo)緊密聯(lián)系。

4.有效性原則。所謂有效性是指多大程度上達到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，簡單地說就是是否達到目標(biāo)?？紤]有效性是因為，財政資金的運行可能很有經(jīng)濟性和效率性，但同時卻不是有效的。有效性原則是對財政資金管理從重收入管理到加強支出管理的轉(zhuǎn)變過程中提出的。也就是說，在進行高等職業(yè)教育支出績效評價時，如果僅從當(dāng)前的效益來衡量與評價財政資金支出的好壞程度，不充分考慮其長遠效益是不夠的。如果將評價工作的重點放在對支出的有效性上，會使同樣的支出取得事半功倍的效果。

（三）高等職業(yè)教育財政撥款績效評價的基本思路

1.明確績效評價的依據(jù)。我們進行高職院校財政撥款績效評價的依據(jù)主要應(yīng)包括兩個方面：一是被評價院校的數(shù)據(jù)資料。如學(xué)院年度預(yù)算申請報告，預(yù)算批復(fù)文件，資金使用報告，教育統(tǒng)計報表，財務(wù)報告，審計報告及相關(guān)資料等；二是為了實施績效評價，由執(zhí)行評價的部門、機構(gòu)或第三方運用一定的技術(shù)方法和手段，專門采集整理的、來自評價對象外部的信息資料。如專家評估意見表、抽樣數(shù)據(jù)、調(diào)查問卷等。

2.確定績效評價的對象。財政撥款績效評價的對象包括資金分配的決策者、資金的管理者和資金的使用者，對不同對象評價的重點有所不同。通過績效評價，在部門的預(yù)算要求和績效之間建立聯(lián)系。高職院校財政撥款績效評價的對象應(yīng)是資金使用者，我們通過對資金使用者使用資金的經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價，為資金分配的決策者進行資金的分配提供依據(jù)。

3.明確績效評價的內(nèi)容。我們認(rèn)為，作為財政分配資金的依據(jù)主要應(yīng)評價資金使用者使用資金的經(jīng)濟性、效率性和有效性，因此，財政撥款績效評價的內(nèi)容應(yīng)該包括教育投入績效、教育產(chǎn)出績效、發(fā)展?jié)摿冃Ш徒逃Ч冃膫€方面的評價。

4.制定績效評價的程序

（1）構(gòu)建績效評價的指標(biāo)體系：指標(biāo)體系應(yīng)包括教育投入績效指標(biāo)、教育產(chǎn)出績效指標(biāo)、發(fā)展?jié)摿冃е笜?biāo)和教育效果績效指標(biāo)四個方面。

（2）收集院校原始資料：根據(jù)指標(biāo)計算要求設(shè)計調(diào)查表，收集本地區(qū)各高職院校的資料。

（3）計算績效評價指標(biāo)實際值。根據(jù)各高職院校的相關(guān)資料，分析計算績效評價指標(biāo)的實際值。

（4）確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)。進行高等職業(yè)教育支出績效評價應(yīng)采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為評價標(biāo)準(zhǔn)，績效評價的標(biāo)準(zhǔn)值的計算應(yīng)采用遞進平均法。

（5）計算各高職院校的績效評分。采用功效系數(shù)法計算各高職院校的績效評分。計算分為兩步。第一步：以各高職院校單項指標(biāo)的實際值為依據(jù)，采用功效系數(shù)法進行無量綱轉(zhuǎn)化，計算出單項指標(biāo)的分?jǐn)?shù)：某項指標(biāo)分?jǐn)?shù)=60+（指標(biāo)實際值-指標(biāo)不允許值）÷（指標(biāo)滿意值-指標(biāo)不允許值）×40；第二步：根據(jù)專家調(diào)查法確定每個指標(biāo)的權(quán)重，計算出該高職院校的績效分?jǐn)?shù)，以此作為確定財政經(jīng)費（專項經(jīng)費）的依據(jù)：某院校的綜合分?jǐn)?shù)=∑（某項指標(biāo)的分?jǐn)?shù)×該指標(biāo)的權(quán)重）。

四、結(jié)論

實踐證明，目前對高等職業(yè)院校所采用的撥款方式已不適合目前我國高等職業(yè)教育發(fā)展的要求。借鑒績效撥款機制在各國高等教育中的實踐，對于改革目前我國高等職業(yè)教育財政撥款方式有著重要的實踐意義。

一是將績效評價結(jié)果與預(yù)算撥款相聯(lián)系。進行高等職業(yè)教育支出績效評價本身并不是目的，其目的是通過績效評價，促使學(xué)校提高教育效能。而要實現(xiàn)上述目的，就必須將評價結(jié)果與政府預(yù)算撥款聯(lián)系起來，也就是說，根據(jù)學(xué)校績效水平的高低來決定學(xué)?？梢垣@得政府財政經(jīng)費的水平。

二是績效評價應(yīng)以科學(xué)、規(guī)范的評價指標(biāo)為基礎(chǔ)。由于政府預(yù)算撥款與評價結(jié)果相聯(lián)系，學(xué)校要想得到更多的政府撥款，就必須千方百計地提高各自的指標(biāo)水平，這樣，績效評價指標(biāo)的選擇就可以體現(xiàn)政府的政策意圖。例如，政府如果要提高高職院校的科研和服務(wù)社會的水平，就可以將科研能力和服務(wù)社會的能力納入評價指標(biāo)。通過對高等職業(yè)教育財政撥款的績效評價，實現(xiàn)財政資源的合理配置，最大限度地提高財政資金的使用效益、效率和效果。

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