江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理的實證研究——基于公共選擇的視角

劉冬蘭

一、江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來源及其使用情況

2011年全國財政新增經(jīng)費145.4億元，其中中央財政負擔89.8億元。同時將中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費補助標準每人每天提高1元，年生均補助標準達到小學(xué)750元、初中1000元。

為確保義務(wù)教育經(jīng)費到位，從2007年開始，江西省加大經(jīng)費投入，把義務(wù)教育經(jīng)費保障納入“民生工程”，2007至2010年，安排城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革預(yù)算資金117億元。2011年江西開征了地方教育附加，今后每年將增加8至10億元的教育經(jīng)費，專項用于均衡發(fā)展城鄉(xiāng)義務(wù)教育，提高了義務(wù)教育經(jīng)費保障水平。從2008年起，省政府設(shè)立艱苦邊遠地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師特殊津貼，每年專項安排1億元資金，對山區(qū)、庫區(qū)、湖區(qū)等條件艱苦的邊遠地區(qū)教師發(fā)放特殊津貼。全省農(nóng)村初中有1992所，另有初中部的完中235所，共計2227所，教學(xué)儀器設(shè)備投入按每所（含音體美衛(wèi)）73.5萬元測算，需要經(jīng)費約16.3億元。全省農(nóng)村小學(xué)有2500所，教學(xué)儀器設(shè)備投入按每所（含音體美衛(wèi)）49.6萬元測算，需要教學(xué)儀器設(shè)備經(jīng)費約12.4億元。共需要經(jīng)費約28.7億元。省承擔部分由省、設(shè)區(qū)市、縣三級解決，其中省級每年安排4000萬元，設(shè)區(qū)市每年安排3000萬元，縣級每年安排1億元左右。

二、江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理中存在的問題

1.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入存在地區(qū)差異

江西省從地理位置上可分為東西中三個區(qū)域，三個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯差異。江西省對農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)實施的是“以縣為主”的教育管理體制，即各個市、縣、區(qū)作為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的主要投入責任主體。作為經(jīng)濟最為薄弱的贛西地區(qū)，政府經(jīng)濟財力有限，因而對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入明顯力不從心，使得贛西地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足，阻礙農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展，甚至贛西地區(qū)許多縣、市的學(xué)校負債嚴重，學(xué)校建設(shè)和發(fā)展經(jīng)費嚴重短缺，拖欠教師工資現(xiàn)象嚴重。省級政府雖然也加大了對各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入力度，但各地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入水平仍不相同。

2.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算、決算編制體制不健全

現(xiàn)階段農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費主要來源于政府，部分教育行政部門及學(xué)校在經(jīng)費的使用上不注重提高經(jīng)費的使用效益，對經(jīng)費的使用缺乏預(yù)算、決算管理意識?，F(xiàn)有的預(yù)算、決算編制體制內(nèi)容不全面，編制方法不科學(xué)，而且對義務(wù)教育經(jīng)費的收支缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和控制。有的學(xué)校的經(jīng)費預(yù)算編制不及時，使得學(xué)校在實際支出預(yù)算執(zhí)行時帶有盲目性。有的學(xué)校未經(jīng)上級財政部門批準而擅自擴大預(yù)算經(jīng)費的支出范圍，隨意增加、調(diào)整預(yù)算項目，改變專項經(jīng)費的用途，使得預(yù)算執(zhí)行存在嚴重的隨意性，失去了預(yù)算執(zhí)行本該有的權(quán)威性、嚴肅性。部分部門不僅在經(jīng)費編制預(yù)算、決算時不夠準確，在預(yù)算執(zhí)行時也缺乏約束力，導(dǎo)致財政部門實際收支不符。

3.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體系不完善

“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，將義務(wù)教育的主要責任主體由原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移到縣級政府。由于縣級政府對教育經(jīng)費的使用缺乏一套科學(xué)合理有效的預(yù)算編制體制及執(zhí)行、監(jiān)督機制，因而，擠占、滯留、挪用義務(wù)教育經(jīng)費現(xiàn)象普遍存在。2010年江西省財政廳審計結(jié)果表明，部分縣（市、區(qū)）的財政局違規(guī)占用教育費附加專項資金用于離退休教師工資補差等費用；教育局擠占、挪用教育經(jīng)費以及用于彌補局機關(guān)公用經(jīng)費不足。

三、公共選擇視角下對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費情況的分析

1.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費提供主體的分析

政府作為一個理性經(jīng)濟人，追求利益的最大化目標表現(xiàn)為公共物品利益和政治支持的最大化，所以公共產(chǎn)品管理中各主體的最終目的不是公共利益，也不是最大效率，而是個人效用的最大化。將農(nóng)村義務(wù)教育的提供者—政府看作是由單個“經(jīng)濟人”組成的集體行動機構(gòu)，實際上是利用“經(jīng)濟人”范式對政府和公共部門的行為方式進行描述，為探討政府和官員的教育投資決策行為提供了新的理論視角。在義務(wù)教育這個系統(tǒng)里，學(xué)校、地方政府以及更高層級的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會圍繞各自的利益，對制度的設(shè)計、權(quán)利的安排進行討價還價。這是各個利益集團（中央政府、地方政府以及農(nóng)民）之間的政策博弈。農(nóng)村義務(wù)教育屬于準全國性的公共產(chǎn)品，其普及性和基礎(chǔ)性特點所帶來的人口素質(zhì)的提高對社會經(jīng)濟發(fā)展和文明進步的促進作用為全國所分享。

2.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理方式的分析

公共部門在“經(jīng)濟人”特征主導(dǎo)下，政府官員會根據(jù)自身效用的最大化作出相應(yīng)行為。這種特性在傳統(tǒng)行政理念倡導(dǎo)的對過程嚴密控制的管理模式下，就會產(chǎn)生兩難境地:管制約束硬化時會導(dǎo)致推諉拖拉、無所作為的現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致經(jīng)費的使用效率不高，浪費嚴重；而管制約束軟化時則會出現(xiàn)尋租、腐敗的現(xiàn)象。對于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理的規(guī)定體現(xiàn)了中央希望通過嚴格地監(jiān)督和盡量可控、封閉的運行程序來實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費效用最大化的思路，但這些監(jiān)管措施卻一直沒能很好解決存在的問題。一方面，基層的分配者和使用者缺乏追求績效的內(nèi)在動力。當對資金的使用規(guī)制寬松時，就會出現(xiàn)擠占、挪用、截留經(jīng)費的問題；當對其進行嚴格規(guī)制時，就會出現(xiàn)使用者不重視教育成本經(jīng)濟核算、成本分析與管理，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的極大浪費。另一方面，在學(xué)校層面，我國實行的是“綜合定額加專項補助”的撥款方式。這就造成了學(xué)校向財政、下級財政向上級財政爭投資、爭補助、爭發(fā)展的現(xiàn)象。所以，要在我國農(nóng)村義務(wù)教育支出管理中實現(xiàn)效益的最大化，以結(jié)果為導(dǎo)向的責任機制和科學(xué)激勵機制的設(shè)置是兩條可選的路徑。

3.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費運作方式的分析

政府管理應(yīng)廣泛引進競爭機制，取消公共服務(wù)生產(chǎn)的壟斷性，通過引入競爭機制從而提高公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對于農(nóng)村義務(wù)教育問題，人們更多提到的是公平和政府應(yīng)承擔的責任。作為農(nóng)村義務(wù)教育，其供給和生產(chǎn)同樣是可以分離的，義務(wù)教育供給與生產(chǎn)的這種非線性關(guān)系使政府義務(wù)教育的財政支出方式可以形成多樣化的選擇。在這種情況下，完全可以站在政府的角度，在經(jīng)費的分配、使用上，通過合理的制度設(shè)計，激勵經(jīng)費使用者即學(xué)校提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，從而促進義務(wù)教育的發(fā)展。公共教育財政支出的市場運作并不意味著推卸政府教育財政投入的責任，而是強化了政府的責任?？梢?，市場的方式并不是公共財政支出方式的禁區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費供給的公共性并不應(yīng)排斥其生產(chǎn)的市場性、競爭性。

4.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分配的分析

公共選擇理論認為，在與公眾有關(guān)的集體選擇中，并不存在“根據(jù)公共利益進行選擇”的過程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，公共選擇的結(jié)果如同企業(yè)行為的結(jié)果一樣，是各個利益主體“博弈”的結(jié)果。在我國教育投資總量既定情況下，各種強勢集團總可以占有充裕資金，弱勢集團則處于最不利的境地。農(nóng)村義務(wù)教育投資短缺，某種意義上說就是各利益集團依據(jù)各自的勢力和地位相互博弈的結(jié)果。對于現(xiàn)階段造成政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的原因，一般都認為是地方政府財力不足，財政經(jīng)費短缺。如果該假設(shè)成立，我們不禁要問，政府哪來的錢向城市學(xué)校投資建設(shè)豪華校園、先進的多媒體教室甚至氣派的室內(nèi)體育館？所以，這些原因僅是表象，而不是導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育政府投入不足的本質(zhì)因素，造成農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的主要原因在于政府教育投入決策的偏誤。

四、完善江西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理的思考

1.建立以結(jié)果為標準的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效管理模式

對于農(nóng)村義務(wù)教育來說，強制性、普及性、基礎(chǔ)性是其三個本質(zhì)特點，這就決定了農(nóng)村義務(wù)教育比起其他階段教育來說具有更好的可評價性，這也進而決定了對其投入資本。建立以結(jié)果為標準的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效管理模式，首先應(yīng)對教育局實行績效指標管理，直接管理全日制學(xué)校，承擔著全縣農(nóng)村義務(wù)教育等方面的管理職能，為此，應(yīng)當按績效預(yù)算管理要求，對其撥款及效果進行績效評價。在保證經(jīng)費的同時，應(yīng)當建立對教育局相應(yīng)的考核指標，包括全縣的義務(wù)教育普及率、輟學(xué)生比例、教育質(zhì)量的合格率、優(yōu)秀率、家長滿意率等。如果不完成指標，則按教育經(jīng)費的一定比例給予懲罰。而教育局應(yīng)當對學(xué)校采用績效管理，健全校長負責制。在教學(xué)上，教育局與校長應(yīng)形成一種委托一代理關(guān)系。其要點為:（1）校長接受教育局委托，在既定的生均撥款標準下，搞好教學(xué)管理，培養(yǎng)合格學(xué)生，組織教學(xué)過程，維護教育秩序，保證教學(xué)質(zhì)量是校長的基本職責。（2）校長享有財務(wù)管理權(quán)，有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)對教師進行考核，并建立激勵機制。（3）建立教育績效評價機制。教育局應(yīng)按績效預(yù)算管理要求，將績效指標分解落實到學(xué)校，并以此作為校長業(yè)績的主要考核標準。校長的工資待遇，應(yīng)當與學(xué)校的績效情況掛鉤。

2.健全基本建設(shè)經(jīng)費投入的長效機制

建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制，本次調(diào)查表明江西省農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效保障機制實際并未完全確立。調(diào)查顯示，江西省有些地區(qū)基層政府需要負擔一定比例或全部的校舍維修改造資金，資金供給的充足性和穩(wěn)定性可能難以保證。此外，雖然國家建立了農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)舍維修改造長效機制，但只重視了對校舍的小型維修和改造，而忽視了對校舍的大型維修和重建。為了健全基本建設(shè)經(jīng)費投入的長效機制，一方面，中央和省級政府需要加大對中西部貧困縣校舍小型維修改造資金的轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面，各級政府也需要建立對農(nóng)村中小學(xué)校舍大型維修和重建資金的長效保障機制。

3.構(gòu)建規(guī)范的財務(wù)管理新體系

規(guī)范財務(wù)管理行為，提高資金使用效益。農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生享受國家生活補助，按照中央、省、市縣一定的比例。所需資金由各級財政分級承擔。資金發(fā)放全部納入財政直接支付范圍，通過代理金融機構(gòu)直接支付受助對象，進一步規(guī)范專項資金的管理，做到對教育經(jīng)費無遺留欠賬問題，從而保障教育經(jīng)費支出。加大支出審核力度。嚴格規(guī)范支付程序在支出審批上，各學(xué)校嚴格執(zhí)行縣市教育局的有關(guān)規(guī)定，強化用途審核和票據(jù)審核，堅決杜絕白條支出和白條頂庫。在報賬審核過程中，對超過現(xiàn)金結(jié)算限額的款項，由教育資金管理中心審核與支出有關(guān)的票據(jù)和各種附件（合同、預(yù)算、結(jié)算、決算等）后，直接支付或委托學(xué)校通過銀行支付。填制報賬匯總表后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審核，審核后方可辦理報賬業(yè)務(wù)及大額款項支付，嚴格用制度管人管事。不斷規(guī)范賬務(wù)管理，防止國有資產(chǎn)流失。在賬務(wù)管理方面，教育資金管理中心和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所按照事業(yè)單位會計制度和中小學(xué)校會計制度的規(guī)定，按核算單位分別設(shè)置總賬、收支明細賬、固定資產(chǎn)明細賬，按月辦理報賬手續(xù)，及時準確地反映各核算單位資金運行情況、預(yù)算執(zhí)行情況和資金結(jié)存情況，做到核算及時、賬目清晰。在財產(chǎn)管理方面，財政局每年對學(xué)校國有資產(chǎn)進行年檢，及時掌握學(xué)校國有資產(chǎn)變動情況，為國有資產(chǎn)的管理打好基礎(chǔ)。

4.加強監(jiān)督檢查，力求監(jiān)督到位

從調(diào)查情況看，市、縣在監(jiān)管職責和監(jiān)管方式上，一是財政部門業(yè)務(wù)科室對農(nóng)村義務(wù)教育專項資金實行分賬核算，落實專人管理，對資金的收、付建立臺賬管理制度；二是財政部門業(yè)務(wù)科室對教育部門的用款計劃進行審核，無誤后填寫撥款通知單，按照程序經(jīng)批準后及時撥付教育支付中心，最終到達項目學(xué)校；三是財政部門對撥付的教育專項資金，主管科室和分管人員不定期到教育局及項目學(xué)校對資金的撥付、使用情況進行落實，跟蹤問效，做到專款專用；四是組織和配合紀檢、審計等單位對地方義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支、資產(chǎn)管理、生活費發(fā)放、公開制度等情況進行督促檢查，對出現(xiàn)的問題及時糾正，規(guī)范了財務(wù)管理，促進了資金的安全高效運行；五是各縣（市、區(qū)）財政部門均設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革中央資金專戶和地方資金專戶，將所有新機制改革資金全部納入專戶管理，及時辦理資金撥付，保證學(xué)校正常運轉(zhuǎn)，同時義務(wù)教育保障機制經(jīng)費由縣級教育集中支付分中心集中管理，分校核算，建立健全中小學(xué)各項財務(wù)管理制度，加強監(jiān)督檢查，提高資金使用效益。

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