“經(jīng)適房”何去何從？

■朱亞鵬

當(dāng)前圍繞“經(jīng)適房”的種種政策亂象不是由政策方案自身不足導(dǎo)致，而是因政府在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面著力不夠所引起。

5 月29日，浙江省人大財政經(jīng)濟(jì)委員會向正在召開的省十一屆人大常委會第33次會議提交的調(diào)研報告建議，逐步減少經(jīng)濟(jì)適用房，而應(yīng)多造公租房。

今年3月《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》出臺。新方案不但規(guī)定暫停經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，將原本符合“經(jīng)適房”條件的政策目標(biāo)群體納入公租房政策保障范圍，而且還明確提出公租房將實行只租不售的使用辦法，逐步建立以公租房為主的新住房保障體系。由此，廣東成為繼江西之后第二個明確宣稱停建經(jīng)濟(jì)適用住房的省份。在此之后，北京、鄭州等地也相繼發(fā)布取消或重新定位經(jīng)濟(jì)適用房的政策消息。

這一政策趨勢重新引發(fā)了對于“經(jīng)適房存廢”的討論，贊成和反對之聲沸沸揚(yáng)揚(yáng)。

“經(jīng)適房”的由來

“經(jīng)適房”這一概念最早出現(xiàn)于國務(wù)院1995年頒布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。它是指由政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭銷售，具有保障性質(zhì)的政策性住房。

在過去的十余年中，“經(jīng)適房”政策在住房體系內(nèi)的身份持續(xù)變動，并逐步明確了面向“中低收入且住房困難的家庭”的定位。

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住房改革伊始，政府要求“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，將“經(jīng)適房”置于住房政策體系的核心位置。

2003年“國務(wù)院18號文件”提出“房地產(chǎn)業(yè)是助推國家經(jīng)濟(jì)增長的動力，要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展”，經(jīng)濟(jì)適用房從此變身為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。

在2007新修訂的相關(guān)政策方案中，“經(jīng)適房”的保障對象由“中低收入家庭”調(diào)整為“低收入家庭”，并與廉租房的保障對象進(jìn)行銜接，成為保障性住房體系的主體之一。

國務(wù)院七部委于2007年聯(lián)合頒布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中則對“經(jīng)適房”政策運(yùn)行進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定。首先，政府通過多種措施來控制住房成本，確?！敖?jīng)適房”的經(jīng)濟(jì)性。其次，辦法強(qiáng)調(diào)“經(jīng)適房”的適用屬性：“經(jīng)適房”建設(shè)項目既要做到合理統(tǒng)籌規(guī)劃、完善配套建設(shè)，又必須將單套住房建筑面積控制在60平方米之內(nèi)。再次，該辦法還對經(jīng)濟(jì)適用住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。最后，“經(jīng)適房”政策的相關(guān)條例還對集資建房、合作建房的操作規(guī)范進(jìn)行了明確的限定。

實踐的困境

值得注意的是，旨在保障公民住房權(quán)利的“經(jīng)適房”政策并未獲得公眾的歡迎，對該政策的質(zhì)疑和批論之聲不絕于耳。

由于“經(jīng)適房”在價格上比商品房有明顯的優(yōu)勢，一部分利益集團(tuán)通過各種渠道控制了“經(jīng)適房”政策的執(zhí)行過程，進(jìn)而藉此獲利。其中，公職人員成為經(jīng)適房政策的最大受益者，不少地方采取“委托代建”、“定向開發(fā)”的方式為他們提供住房。近年來，包括?？?、深圳和陜西等地在內(nèi)的諸多地區(qū)都因?qū)⒐毴藛T納入“經(jīng)適房”政策的目標(biāo)群體而備受詬病。

除此之外，一部分人為了獲得“經(jīng)適房”的購買資格，通過行賄等方式使工作人員協(xié)助弄虛作假。不按規(guī)定程序和條件審批、不認(rèn)真履行職責(zé)頻頻出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致公共住房資源外流、濫用情況嚴(yán)重。近年來，被新聞媒體曝光的“開寶馬車住經(jīng)適房”、“武漢經(jīng)適房‘六連號’”以及“廣州‘經(jīng)適房’違規(guī)出租”等事件就是“經(jīng)適房”政策尋租腐敗的典型案例。

“經(jīng)適房”政策所設(shè)立的諸多進(jìn)入門檻不但未能確保滿足中低收入家庭的住房需求，反而帶來了新的不公平。一方面，各地“經(jīng)適房”政策對申請人的資格要求極為嚴(yán)格，經(jīng)常出現(xiàn)“買得起的不符合標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的買不起”的狀況。另一方面，在業(yè)主購房后，若補(bǔ)繳相應(yīng)的綜合地價款項便可以獲得“完全產(chǎn)權(quán)”并上市交易。通過租售“經(jīng)適房”獲利的機(jī)會將會加劇中低收入家庭之間的不平等。

而各地“經(jīng)適房”項目中，公共配套建設(shè)不達(dá)標(biāo)、房屋質(zhì)量低下等問題也促使公眾對該政策進(jìn)一步失去了信心。早在2005年，社會上就開始浮現(xiàn)討論“經(jīng)適房”存廢問題的聲音。眾多學(xué)者、人大代表和開發(fā)商們對其的抨擊也不遺余力。近年來，廢除“經(jīng)適房”政策的聲音逐漸占據(jù)了上風(fēng)。

存在，還是廢棄？

值得注意的是，這些聲音中情緒宣泄的成份極重，有將臟水和孩子一并潑掉的危險。

綜觀上述質(zhì)疑，其中相當(dāng)部分指向的是政策方案因執(zhí)行不力、監(jiān)督不足而導(dǎo)致的問題。無論是資格審查存在尋租空間、操作程序有待公開化和透明化，還是缺乏解決“經(jīng)適房”政策糾紛的法律依據(jù)，都與政府的公共行政能力有關(guān)。

與之對應(yīng)的是，極少有觀點指陳“經(jīng)適房”政策方案本身的問題。從這個意義上講，當(dāng)前圍繞“經(jīng)適房”的種種亂象不是由政策方案自身不足導(dǎo)致，而是因政府在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面著力不夠所引起。更進(jìn)一步地，反觀新加坡（組屋）、香港（居屋）和臺灣（國宅）等地，在高效的執(zhí)行體系和嚴(yán)格的監(jiān)督力量的雙重保障下，類似的政策得以有效運(yùn)行，取得了較好的政策效果。

推行“經(jīng)適房”政策，是政府構(gòu)建完善的保障性住房體系不可或缺的一環(huán)?！敖?jīng)適房”在建設(shè)過程中可以引入市場投資，能夠通過房屋銷售快速回籠公共投資，因而具有不過分加重公共財政負(fù)擔(dān)就能應(yīng)對部分中低收入家庭的住房需求的特點。在很多地方政府極度依賴土地財政的情況下，推行“經(jīng)適房”政策可以緩解各地在建設(shè)保障性住房政策體系中的公共支出壓力。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，“經(jīng)適房”政策不但不會沖擊商品房市場，而且能對商品房市場泡沫和開發(fā)商住房供給壟斷加以抑制，促進(jìn)其健康發(fā)展。一方面，經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)對象為城市低收入且住房困難的家庭，它們并無進(jìn)入樓市的經(jīng)濟(jì)能力，也就無從談及“經(jīng)適房”政策直接沖擊商品房市場。另一方面，“經(jīng)適房”對商品住房具有一定的替代作用。當(dāng)“經(jīng)適房”的投放量不足時，有購房需求的群體則會被倒逼入商品房市場，反而會推動房價高漲、導(dǎo)致房產(chǎn)泡沫。

此外，“經(jīng)適房”政策還能夠為社會“夾心層”提供多元化的住房選擇，確保其住房權(quán)利得以有效實現(xiàn)，對維護(hù)社會穩(wěn)定、提升社會公平也具有重要的意義。從某種意義上講，通過“經(jīng)適房”政策讓中低收入家庭得以獲得住房也有一定的分配效應(yīng)，能縮小階層間的經(jīng)濟(jì)差距。另外，在一些商品房價格高居不下的大中城市，適度推行“經(jīng)適房”政策能夠合理應(yīng)對多樣化的住房需求和住房問題，有效地緩解中低收入家庭的住房困難。

鑒于“經(jīng)適房”政策對于完善住房保障體系、促進(jìn)住房市場健康發(fā)展和提升社會公平的重要性，筆者認(rèn)為有必要在將來適度推行“經(jīng)適房”政策。

完善路徑

當(dāng)前各地的“經(jīng)適房”政策并非已盡善盡美，其共同面臨的問題在于：如何處理“經(jīng)適房”的產(chǎn)權(quán)歸屬？

筆者認(rèn)為，政策決策者首先須明確，“經(jīng)適房”是保障性住房體系中的一員，其產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上應(yīng)為公共所有。鑒于既有政策允許“經(jīng)適房”上市流轉(zhuǎn)的情況，可以建立包含政府、“經(jīng)適房”家庭在內(nèi)、參照商品房市場運(yùn)行規(guī)則的封閉式回購系統(tǒng)。一方面，確需轉(zhuǎn)讓的“經(jīng)適房”，由“經(jīng)適房”家庭戶籍所在區(qū)縣住房保障管理部門回購；另一方面，回購的“經(jīng)適房”應(yīng)銷售給符合資格的申購家庭，政府所得利潤亦應(yīng)再投入保障性住房建設(shè)。

確?！敖?jīng)適房”政策取得良好政策效果的另一個重要條件就是，提升政府的公共行政能力。

首先，決策者應(yīng)著力提高政府的政策執(zhí)行能力，提升“經(jīng)適房”政策的執(zhí)行效率。這不但需要引入“個人資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)”等技術(shù)，對申購人資格審查設(shè)立更嚴(yán)格的程序，而且需要引入媒體和公眾力量，強(qiáng)化“經(jīng)適房”建設(shè)、分配和管理等諸多環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使政策過程透明、公正。

其次，決策者應(yīng)盡快針對包括“經(jīng)適房”在內(nèi)的保障性住房體系進(jìn)行立法，進(jìn)一步深化住房保障制度改革。通過立法，既可以搭建起與“經(jīng)適房”政策運(yùn)行相關(guān)的制度框架，明確其準(zhǔn)入和退出機(jī)制，又能夠在處理政策執(zhí)行過程中的沖突和糾紛時做到有法可依。