PPP新模式引導(dǎo)融資機(jī)制持續(xù)破冰

阮晉蒙

未來只有更多的政策指導(dǎo)和支持以及相關(guān)法律法規(guī)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，才能從根本上促進(jìn)我國PPP模式進(jìn)入快速增長階段

PPP（Private-Public Partnership），即公共部門與私人企業(yè)在以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的合作投融資模式，正在成為我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的重要方法。2016年，PPP模式開始在中國被大范圍接受和應(yīng)用。財(cái)政部、發(fā)改委連續(xù)發(fā)出“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”等文件和政策，從實(shí)際操作方面明確了PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題，PPP項(xiàng)目有望大面積鋪開。

但在目前，我國民營資本參與PPP的積極性不高，PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施，與配套政策是否健全密切相關(guān)。未來只有更多的政策指導(dǎo)和支持以及相關(guān)法律法規(guī)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，才能從根本上促進(jìn)我國PPP模式進(jìn)入快速增長階段。

現(xiàn)象 國內(nèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)的新高潮

2016年，中國的PPP項(xiàng)目迎來了“落地年”， 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2016年11月簽約的1417個(gè)PPP項(xiàng)目中，1070個(gè)項(xiàng)目是2016年以來簽約的，總投資約1.8萬億元。其中，民營企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目占54.8%，超過國有企業(yè)45.2%的比重。一些PPP項(xiàng)目也顯現(xiàn)出較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)。在一系列政策措施推動(dòng)下，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目取得明顯成效。

以往，中國的PPP項(xiàng)目并未有好的發(fā)展態(tài)勢，但在2016年，一系列重量級(jí)PPP項(xiàng)目相繼開始建設(shè)，因引起了經(jīng)濟(jì)界和政府的廣泛關(guān)注。

比如2016年9月29日，北京市交通委員會(huì)發(fā)布新機(jī)場軌道線社會(huì)化引資項(xiàng)目中標(biāo)公告。北京城建聯(lián)合體獲第一中標(biāo)候選人。據(jù)悉，該項(xiàng)目總中標(biāo)金額高達(dá)149.9億元。中鐵建及下屬中鐵十二局集團(tuán)、中鐵十四局集團(tuán)與北京市軌道交通建設(shè)管理、北京市軌道交通運(yùn)營管理、北京城建集團(tuán)、北京市政路橋股份、北京市政建設(shè)集團(tuán)組成的聯(lián)合體中標(biāo)北京市新機(jī)場軌道線社會(huì)化引資PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目投資額約149.94億元人民幣，計(jì)劃建設(shè)工期約35個(gè)月，中標(biāo)基準(zhǔn)年車公里服務(wù)費(fèi)為68.15元╱車公里，特許運(yùn)營期30年。

2016年10月，北京市首條有軌電車PPP項(xiàng)目正式進(jìn)入全面實(shí)施階段。亦莊新城現(xiàn)代有軌電車T1線政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目正式簽約，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與北京公共交通控股（集團(tuán)）有限公司簽訂PPP合作協(xié)議，進(jìn)行項(xiàng)目公司揭牌，這標(biāo)志著該項(xiàng)目由審批決策階段轉(zhuǎn)入全面實(shí)施階段，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目當(dāng)年謀劃、當(dāng)年決策、當(dāng)年開工。據(jù)悉，投資27億元的亦莊新城現(xiàn)代有軌電車T1線全長13.1公里，設(shè)站15座，線路全部為地面線，貫穿一批產(chǎn)業(yè)基地和重要功能區(qū)。線路同時(shí)與地鐵亦莊線及規(guī)劃S6線實(shí)現(xiàn)換乘，計(jì)劃于2017年底通車運(yùn)營，按照地鐵票價(jià)運(yùn)營。

PPP模式還是我國改革的突破口，特別是通過民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中絕對控股，能有效解決基礎(chǔ)建設(shè)投資中的玻璃門問題。2016年12月24日，我國首條民營資本控股的高鐵PPP項(xiàng)目——杭紹臺(tái)高鐵近日正式開工建設(shè)。這是我國首次明確民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中絕對控股的項(xiàng)目。如果杭紹臺(tái)高鐵進(jìn)展順利，將有助于在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中充分發(fā)揮民營企業(yè)的創(chuàng)新、管理、運(yùn)營優(yōu)勢，推動(dòng)項(xiàng)目更好實(shí)施；也有助于激發(fā)民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力，切實(shí)促進(jìn)民間投資平穩(wěn)增長，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。國家發(fā)改委副秘書長、投資司司長許昆林表示，后期，國家發(fā)改委將密切關(guān)注和跟蹤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，及時(shí)總結(jié)，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

目前我國PPP項(xiàng)目主要關(guān)注生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政設(shè)施、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。財(cái)政部發(fā)布了30 個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目，重點(diǎn)推介了供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、教育、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。從項(xiàng)目所在的行業(yè)來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營性項(xiàng)目。這類項(xiàng)目收益相對較高且較為穩(wěn)定，有利于吸引社會(huì)資本參與。

為了支持PPP項(xiàng)目在各地的展開，12月初，財(cái)政部牽頭成立的中國PPP基金與內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、河南、海南、貴州、陜西、湖南、寧夏9省區(qū)簽署合作設(shè)立省級(jí)PPP基金協(xié)議，基金總規(guī)模437億元，共有164個(gè)PPP項(xiàng)目。按照協(xié)議，中國PPP基金出資385億元，9省區(qū)政府共出資52億元，將撬動(dòng)5900億元的社會(huì)資本投資上述項(xiàng)目。隨著國家級(jí)PPP基金發(fā)力，今年以來地方的PPP基金籌建亦“如火如荼”，總規(guī)模已接近1萬億元。萬億規(guī)模的PPP引導(dǎo)基金也將發(fā)揮杠桿作用，加速推動(dòng)各地PPP投資。

背景 加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)

早在2013年的中國中共十八屆三中全會(huì)明確提出，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

隨后，在2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見中，提出加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制。所以在2015年四季度民間投資增速出現(xiàn)回落后，針對這種現(xiàn)狀，國家部署開展了促進(jìn)民間投資政策落實(shí)專項(xiàng)督查、第三方評估調(diào)研以及重點(diǎn)督導(dǎo)，研究出臺(tái)促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的若干政策措施26條，明確大力推廣PPP模式，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資參與的政策措施。

綜合來看，中國經(jīng)濟(jì)增速正進(jìn)入中低速增長的“新常態(tài)”，2015年以來國家發(fā)改委持續(xù)推出大規(guī)模的基建投資項(xiàng)目，以期在房地產(chǎn)和制造業(yè)投資雙雙下滑的情況下，保持經(jīng)濟(jì)成功“轉(zhuǎn)型”。而前期經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑，資金缺口成為難題，此時(shí)中央和政府力推PPP模式。從效果來看，推進(jìn)PPP發(fā)展不僅有利于打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入瓶頸，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資，而且有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，更有利于理順政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

PPP對保增長發(fā)揮重要作用。從規(guī)模上看，到目前進(jìn)入落地階段的PPP項(xiàng)目的投資額已經(jīng)達(dá)到了1.8萬億元，落地規(guī)模非?？捎^，有效支撐了我國基建投資。從項(xiàng)目分布上看，市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)等3個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目總數(shù)和投資總額分別占入庫項(xiàng)目總數(shù)、總投資額的53.7%和68%，而這些領(lǐng)域正是我們保增長的重點(diǎn)領(lǐng)域。

以遼寧省為例，自2016年5月遼寧省發(fā)改委負(fù)責(zé)全省PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作以來，已有16個(gè)項(xiàng)目簽約落地，總投資達(dá)294億元，另有60個(gè)項(xiàng)目取得較大進(jìn)展，遼寧省的PPP項(xiàng)目正在形成良性發(fā)展的新態(tài)勢。經(jīng)過半年多來的運(yùn)作，沈陽市地下綜合管廊（南運(yùn)河段）工程、大連灣海底隧道和光明路延伸工程、鞍山市興業(yè)環(huán)城大道（東環(huán)段）項(xiàng)目、遼陽市北部路網(wǎng)工程、盤錦市體育中心等一批投資超10億元的大項(xiàng)目相繼簽約落地，有效拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)。

正是在這種背景下，注冊資本1800億元的中國PPP基金才會(huì)順利于2016年3月4日成立，是由財(cái)政部聯(lián)合建設(shè)銀行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、光大集團(tuán)、交通銀行、工商銀行、中信集團(tuán)、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)、中國人壽共同發(fā)起設(shè)立。中國PPP基金自7月正式運(yùn)營以來，累計(jì)簽約金額已達(dá)到517億元。

今年7月27日，成立不久的中國PPP基金公司就拿下首單，正式投資呼和浩特軌道交通1、2號(hào)線一期工程建設(shè)項(xiàng)目。自中國PPP基金自7月正式運(yùn)營以來，累計(jì)簽約金額已達(dá)到517億元。按照中國PPP基金公司的管理要求，在一個(gè)PPP項(xiàng)目中最高投資額不能超過該項(xiàng)目總投資規(guī)模的10%。因此按照現(xiàn)有1800億元的資金規(guī)模，公司將參與總計(jì)2萬億元以上的PPP項(xiàng)目。

隨著國家級(jí)PPP基金發(fā)力，近期各地的PPP引導(dǎo)基金也呈現(xiàn)出加速之勢。越來越多的地級(jí)市的PPP基金已經(jīng)啟動(dòng)。

2016年1月，安徽省城鎮(zhèn)化PPP基金暨PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立。是安徽省首個(gè)省級(jí)層面的PPP引導(dǎo)基金，基金總額500億元，將引入專業(yè)基金管理人，嚴(yán)格按照基金管理的要求專業(yè)化運(yùn)作，重點(diǎn)投向省內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)項(xiàng)目。

2016年1月，河北省近日設(shè)立PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金，基金總規(guī)模初步擬定為100億元，為目前全國唯一的一支區(qū)域性基金。

焦點(diǎn) PPP需要頂層制度和法律護(hù)航

截止到2016年11月30日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目10685個(gè)，投資額12.7萬億元，無疑是中國一大體量的經(jīng)濟(jì)事件。但在實(shí)際操作中，民間資本參與PPP不積極、簽約率低等問題，也需要在頂層制度、法律法規(guī)完善等問題上進(jìn)一步完善。

實(shí)際上，PPP在國內(nèi)真正發(fā)展的時(shí)間并不長。1997年通車的刺桐大橋，是我國第一個(gè)具有典型意義的BOT項(xiàng)目。泉州市政府和準(zhǔn)刺桐大橋開發(fā)總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設(shè)期為3年。項(xiàng)目采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動(dòng)貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。

但在20年之后，我國的PPP項(xiàng)目依然面臨著經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏專業(yè)化的人才和中介機(jī)構(gòu)等問題。加上PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，項(xiàng)目全生命周期管理包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交5個(gè)階段，涉及到一系列復(fù)雜的合同文本。此外，我國關(guān)于PPP的立法以及配套的土地、金融和價(jià)格政策等方面尚不完善、退出機(jī)制也不健全（表1）。

事實(shí)上，PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施，與配套政策是否健全密切相關(guān)。如果現(xiàn)行投融資、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與PPP運(yùn)作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認(rèn)識(shí)上存在偏差而縮手縮腳，那么社會(huì)資本方就會(huì)疑慮重重、參與度不高，PPP合作結(jié)果也會(huì)很少。專家認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要加快制度建設(shè)，進(jìn)一步細(xì)化部門分工，完善財(cái)稅、金融、土地、融資、社會(huì)資本分工等一系列的政策扶持體系，特別是需要頂層制度和法律護(hù)航。

針對PPP模式的制度困境和出路，業(yè)內(nèi)專家表示，當(dāng)前PPP模式普遍存在的一些問題中，首先是政府的信用問題，僅僅通過各個(gè)部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正適合PPP的項(xiàng)目沒有得到有效推廣，比如環(huán)保項(xiàng)目當(dāng)中的“污水治理”，這些未來持續(xù)需要現(xiàn)金流、用戶付費(fèi)作為保障的項(xiàng)目應(yīng)該引起重視。最后是PPP的招投標(biāo)方式，當(dāng)前普遍采取的法律框架是借助現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法，但實(shí)際操作過程中，招投標(biāo)會(huì)產(chǎn)生很多負(fù)面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。

目前，呼聲最高的PPP立法已經(jīng)步入快車道，財(cái)政部副部長、財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示，在推動(dòng)立法方面，在對國際立法經(jīng)驗(yàn)及國內(nèi)實(shí)踐深入研究基礎(chǔ)上，財(cái)政部起草了法律草案，目前正按照國務(wù)院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。

此前財(cái)政部研究起草了《政府和社會(huì)資本合作法（草案征求意見稿）》，國家發(fā)改委牽頭起草《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（草案征求意見稿）》。據(jù)悉，目前PPP立法已經(jīng)由國務(wù)院法制辦牽頭主導(dǎo)，將此前分別由財(cái)政部和發(fā)改委主導(dǎo)的PPP法和特許經(jīng)營法這兩部法律合一。兩個(gè)部委之間的分工也進(jìn)一步明確，由國家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財(cái)政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域。分領(lǐng)域牽頭工作機(jī)制正式建立，這有助于厘清PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的政府事項(xiàng)，使得企業(yè)參與預(yù)期能夠更加明確。此外，財(cái)政部還正在牽頭制定PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法和信息披露制度，構(gòu)建全國統(tǒng)一規(guī)范、透明高效的PPP大市場，設(shè)立國家咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)斓取?/p>

啟示 新經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要新制度護(hù)航

新經(jīng)濟(jì)是以技術(shù)進(jìn)步、需求升級(jí)、資源要素條件變化為動(dòng)力，以新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展“四新”為標(biāo)志。新舊生產(chǎn)力的交替更迭過程會(huì)經(jīng)歷時(shí)間上繼起、空間上并存的階段，先進(jìn)生產(chǎn)力既可能完全取代和淘汰落后生產(chǎn)力，導(dǎo)致舊的物質(zhì)生產(chǎn)分配流通模式完全消失；也可能逐步滲透到落后生產(chǎn)力中，使其更新、重生。

從國內(nèi)外實(shí)踐來看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項(xiàng)目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目）和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等）等領(lǐng)域。

但很多項(xiàng)目實(shí)施起來并非一帆風(fēng)順，最典型的案例就是杭州灣跨海大橋項(xiàng)目。

2003年，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國家級(jí)重大交通項(xiàng)目融資模板。但是到2012年，投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項(xiàng)目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項(xiàng)目80%的股份。到2013年全年資金缺口達(dá)到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費(fèi)收入全年僅為6.43億元。按照30年收費(fèi)期限，可能無法回收本金。

究其原因，一是《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測到2010年大橋的車流量有望達(dá)到1867萬輛，但2010年實(shí)際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上。嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯(cuò)誤。另外則是2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車，未來車流量將進(jìn)一步分流，合同與規(guī)劃的嚴(yán)重沖突令項(xiàng)目前景更加黯淡。

目前我國的PPP項(xiàng)目主要擔(dān)當(dāng)了保經(jīng)濟(jì)增長的作用，事實(shí)上PPP模式更重要的意義可能在于轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場活力。由于市場活力的主體是民營企業(yè)和社會(huì)資本，如何通過制度的建設(shè)讓民營企業(yè)和社會(huì)資本有信心進(jìn)入到眾多的PPP項(xiàng)目落體中就成為一個(gè)難題。

當(dāng)然，社會(huì)資本和政府合作可能存在矛盾。因?yàn)閺纳鐣?huì)資本的出發(fā)點(diǎn)而言，主要追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當(dāng)中，政策法規(guī)的規(guī)定和企業(yè)的發(fā)展規(guī)律要取得均衡，企業(yè)的合理訴求應(yīng)該得到保障。其次，PPP合作當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)管控也很重要，應(yīng)該有基本的受益保證，并且政府針對企業(yè)的收益模式應(yīng)該有具體文件規(guī)定并保障能夠得到可靠執(zhí)行，以此提高PPP項(xiàng)目的落地完成率。