移動(dòng)互聯(lián)大數(shù)據(jù)時(shí)代公共治理創(chuàng)新研究

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出并強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！泵鎸鴥?nèi)國際新形勢新挑戰(zhàn)，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，對推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著積極作用，有利于打造智慧政府。

一、移動(dòng)互聯(lián)提高公共治理效率

近幾年來，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是智能手機(jī)的廣泛應(yīng)用，移動(dòng)互聯(lián)新技術(shù)給學(xué)習(xí)帶來革命性的變化。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，我國手機(jī)網(wǎng)民數(shù)量為5.94億，年增長率達(dá)18.1%，手機(jī)已成為第一大上網(wǎng)終端。以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的新一代信息技術(shù)推動(dòng)了智慧城市發(fā)展，目前，全國已有90個(gè)城市（區(qū)、鎮(zhèn)）成為首批國家智慧城市建設(shè)試點(diǎn)單位。2013年以來，各地通過移動(dòng)終端設(shè)備和社交媒體實(shí)現(xiàn)與民交流以形成一種新型政民關(guān)系。更為重要的是，在信息化與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的背景下，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)將成為智慧城市創(chuàng)新公共服務(wù)方式，提高公共治理效率的重要戰(zhàn)略工具。

1.提升政府的回應(yīng)力

移動(dòng)互聯(lián)新技術(shù)在公共治理過程中的實(shí)時(shí)運(yùn)用，有利于提升政府的回應(yīng)力。從整體而言，公共行政系統(tǒng)是一個(gè)開放的、動(dòng)態(tài)的、自我轉(zhuǎn)變并自我修復(fù)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，其生存和發(fā)展必須保持與外界環(huán)境的交互平衡。公共信息服務(wù)作為公共行政的重要職能和工具，對技術(shù)環(huán)境的感知及回應(yīng)，將直接影響到公共行政的效率和效益。在以智慧城市為導(dǎo)向的發(fā)展背景下，智慧政府、智慧服務(wù)將成為公共信息服務(wù)建設(shè)的重要目標(biāo)。因此，公共信息服務(wù)方式的創(chuàng)新，應(yīng)緊隨移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展趨勢，將移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的特征、優(yōu)勢融合到智慧政府、智慧服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略中，提高公共信息服務(wù)對環(huán)境的回應(yīng)性，滿足公眾多元化的信息需求。

2.優(yōu)化公共服務(wù)流程

公共信息服務(wù)的整體運(yùn)作流程包括以信息收集、信息整理、信息維護(hù)為主的后臺(tái)管理和以信息發(fā)布、信息咨詢、信息互動(dòng)為主的前臺(tái)服務(wù)。以往的“一站式服務(wù)”政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)已初具成效。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展不僅為傳統(tǒng)電子政務(wù)的發(fā)展注入了新的活力，同時(shí)也對服務(wù)的整體流程提出了更高的要求。為了充分發(fā)揮短信、微博、微信等在公共信息服務(wù)中的功效，基于組織結(jié)構(gòu)、職能分工、人員配置為基礎(chǔ)的流程優(yōu)化將是不可或缺的配套措施。

3.整合多種服務(wù)資源

行政部門承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)公共利益、履行公共責(zé)任、維護(hù)公共秩序的重要責(zé)任，特別在公共治理領(lǐng)域是作為基本公共服務(wù)供給的主體。而面臨日益復(fù)雜的治理環(huán)境，其信息獲取、整理能力難以應(yīng)對公共服務(wù)的激變式發(fā)展。公共服務(wù)的主體建構(gòu)更趨向于多元化的發(fā)展趨勢，融合政府、社會(huì)、市場的資源優(yōu)勢，以滿足公眾異質(zhì)化的服務(wù)訴求。為了充分挖掘移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的科技潛力，公共信息服務(wù)應(yīng)充分整合社會(huì)組織的公益資源，借助相關(guān)企業(yè)的技術(shù)專長，開發(fā)更為便捷、高效的移動(dòng)信息服務(wù)手段。

二、大數(shù)據(jù)使公共治理更智慧

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來讓我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化，對公共治理也提出了新挑戰(zhàn)新要求。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)普及、大數(shù)據(jù)發(fā)展，我國電子政務(wù)取得了突破性進(jìn)展。政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)軟件等新型電子政務(wù)形式層出不窮，有利于公共治理的高效化、快捷化和智能化。然而，我們也必須看到，與發(fā)達(dá)國家比，我國對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國家。如某市民為辦理護(hù)照得在居住城市和戶口所在地之間往返6次，奔波數(shù)千公里；四川某青年辦身份證往返多個(gè)部門22次未果。這些事例的層出不窮表明，面對信息時(shí)代、大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)上政務(wù)水平和服務(wù)能力與公眾真切需求有較大差距，如何借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和信息手段為日常公共生活提供便利成為重中之重。對政務(wù)服務(wù)來說，建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的智慧政府是以一種前所未有的新型方式，通過對大量數(shù)據(jù)進(jìn)行快速分析，獲得有關(guān)治理或服務(wù)有價(jià)值的產(chǎn)品或深刻洞見?；谶@樣的技術(shù)理念和數(shù)據(jù)儲(chǔ)備，以公眾切身需求為導(dǎo)向，根據(jù)具體實(shí)際情況做出迅速反應(yīng)并及時(shí)改進(jìn)，為公眾提供便捷而高效的服務(wù)，才能名副其實(shí)。

人類社會(huì)進(jìn)入信息時(shí)代后，創(chuàng)造的財(cái)富和價(jià)值超過了過去幾千年的總和。信息技術(shù)的革新，影響著每個(gè)人生活的方方面面。半個(gè)世紀(jì)以來，隨著計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)全面融入社會(huì)生活，信息爆炸已積累到引發(fā)變革的程度。信息資源是信息時(shí)代的核心，它以數(shù)據(jù)的形式固化在光盤、硬盤、磁帶等硬件中。隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，每天每個(gè)人都在創(chuàng)造大量的數(shù)據(jù)，似乎一切都可以被數(shù)據(jù)化、被記錄。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過分析這些海量的、承載著信息的數(shù)據(jù)，我們可以了解一個(gè)人的喜好、社會(huì)關(guān)系，甚至推斷出他的下一步行為。如果要分析一個(gè)社會(huì)組織，也可以據(jù)此深入了解這個(gè)組織的過去、現(xiàn)在狀態(tài)，乃至預(yù)測未來的發(fā)展趨勢。隨著信息資源的力量和價(jià)值被挖掘，曾經(jīng)靜靜躺在各種媒介中的數(shù)據(jù)，將創(chuàng)造金子般的價(jià)值。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共部門扮演著重要的角色，既是大數(shù)據(jù)時(shí)代的推動(dòng)者，也是參與者。因此可以利用其所掌握的大量資金、人力和信息資源，順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展趨勢，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展，促進(jìn)公共部門自身建設(shè)。我們看到，大數(shù)據(jù)在社會(huì)資本的引導(dǎo)下開始萌芽，國外越來越關(guān)注大數(shù)據(jù)的價(jià)值，并投入了極大熱情和精力。我國雖然電子政務(wù)發(fā)展已經(jīng)取得很大的進(jìn)步，但是對于信息資源的價(jià)值還認(rèn)識(shí)不夠充分，最基礎(chǔ)的部門間信息共享問題還沒有得到根本解決，雖然學(xué)術(shù)界從體制、機(jī)制、策略上都進(jìn)行深入研究，但在實(shí)踐上仍是原地踏步。

1.提高“大數(shù)據(jù)”意識(shí)和數(shù)據(jù)公信力

對于公共治理而言，大數(shù)據(jù)技術(shù)并沒有像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那樣得到足夠的重視。大數(shù)據(jù)價(jià)值在于提高決策科學(xué)化與管理精細(xì)化水平，然而諸多局限制約著管理部門對大數(shù)據(jù)的利用。

（1）管理部門缺乏大數(shù)據(jù)意識(shí)，收集數(shù)據(jù)的能力較差、數(shù)據(jù)量少。

我國是一個(gè)人口大國，也是互聯(lián)網(wǎng)大國，互聯(lián)網(wǎng)用戶是美國的2倍，手機(jī)用戶是美國的3倍。按理，我國應(yīng)該是個(gè)數(shù)據(jù)大國，但很可惜，中國的數(shù)據(jù)很少。每年的新增數(shù)據(jù)量不僅比美國少，比日本也少。為什么會(huì)如此？《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命》的作者徐子沛認(rèn)為，這是因?yàn)槲覀兪占瘮?shù)據(jù)的意識(shí)比較差。在技術(shù)層面，我們與美國等國家差距并不大。但由于缺乏大數(shù)據(jù)意識(shí)，很多數(shù)據(jù)得不到收集和存儲(chǔ)，也就無法有效利用。鑒于此，大數(shù)據(jù)意識(shí)的培育是大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)和準(zhǔn)備。

（2）管理部門的數(shù)據(jù)公信力不夠、透明度不高。

在我國，普通市民要想看到公共部門相關(guān)數(shù)據(jù)不是一件易事，對其公布的諸多數(shù)據(jù)也持一定程度的不信任。往往一個(gè)數(shù)據(jù)公布后，大家都會(huì)提出質(zhì)疑。在網(wǎng)絡(luò)上也充斥著大量無標(biāo)簽數(shù)據(jù)。同時(shí)，我國文化傳統(tǒng)也不重視數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是一個(gè)可以任人打扮的“小姑娘”，有很多手段修改、操縱這些數(shù)據(jù)。由于管理部門公布的數(shù)據(jù)公信力不夠、透明度不高，也就大大降低了數(shù)據(jù)在公共治理中的作用。

數(shù)據(jù)完全是一個(gè)工具，是為其他事情來服務(wù)的。國外都把數(shù)據(jù)作為一個(gè)基礎(chǔ)，是神圣不可侵犯的，然后在這個(gè)基礎(chǔ)上去做決策。

2.學(xué)會(huì)利用數(shù)據(jù)，決策更加科學(xué)化

歷史學(xué)家黃仁宇曾追尋近代中國落后的原因，結(jié)論是：別的國家實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化管理時(shí)，近代中國還不能合理運(yùn)用數(shù)據(jù)。正如《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中所說，大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測。在不久的將來，世界許多現(xiàn)在單純依靠人類判斷力的領(lǐng)域都會(huì)被計(jì)算機(jī)系統(tǒng)所改變甚至取代。如今，面對大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，我們的公共部門如何應(yīng)對呢？

（1）從長久計(jì)，做到大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃先行。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共部門可以分析更多數(shù)據(jù)，甚至在某些問題或某一領(lǐng)域可以分析所有數(shù)據(jù)，研究調(diào)查的結(jié)果不再依賴于具有不確定性和偶然性的抽樣分析，由這一方法得出的結(jié)論準(zhǔn)確性大大提高。在此基礎(chǔ)上的治理必然更加精準(zhǔn)，更能符合公眾和社會(huì)需求。實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)意義，歐美等國也有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，因此實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略必須規(guī)劃先行，搶占時(shí)代先機(jī)。大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施過程中不可避免會(huì)遇到諸多法律問題，所以，立法工作要超前進(jìn)行。美國在2000年就頒布了《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》，規(guī)定公眾、企業(yè)、組織可以質(zhì)疑相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)布，可以提起審核甚至上訴司法。中國也需要這樣的法律來規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)布。

（2）逐步向社會(huì)開放數(shù)據(jù)，用大數(shù)據(jù)說話。

有人認(rèn)為，公共部門數(shù)據(jù)化工作有兩層含義：一是借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，注重?cái)?shù)據(jù)梳理，從而為下一步工作積累數(shù)據(jù)，同時(shí)亦是政績考核的重要參考標(biāo)準(zhǔn)；二是指狹義的政務(wù)公開，諸如財(cái)政的支出、分配等細(xì)節(jié)公之于眾，滿足公眾知情權(quán)。

重視數(shù)據(jù)積累，從關(guān)乎納稅人利益的財(cái)稅領(lǐng)域，到日常生活中天氣的變化情況，應(yīng)主動(dòng)公布相關(guān)數(shù)據(jù)，有利于提升決策的科學(xué)水準(zhǔn)。而從城市建設(shè)角度看，公開部分?jǐn)?shù)據(jù)，讓過去收費(fèi)的數(shù)據(jù)免費(fèi)，也能為各方參與公共決策討論提供參考。就后者而言，無疑將直接作用于備受關(guān)注的政務(wù)公開議題。

大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略或可成為政務(wù)公開的有力實(shí)踐，鑒于其戰(zhàn)略意義，除了當(dāng)前回應(yīng)公眾訴求的應(yīng)急之需外，還要看到它在中國社會(huì)治理中的創(chuàng)新價(jià)值。在轉(zhuǎn)型過程中，不僅要重視權(quán)力彼此制約，還應(yīng)通過數(shù)字管理來觀察、論證權(quán)力運(yùn)作是否合乎規(guī)范。

（3）嘗試?yán)谩按髷?shù)據(jù)”開展防腐反腐工作。

利用大數(shù)據(jù)提高公共治理水平，就必須做到信息公開、數(shù)據(jù)公開。在各地“房叔”“房嫂”一窩蜂被曝光之際，我國決定實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，被看作“反腐新利器”。試想，利用“大數(shù)據(jù)”開展防腐反腐工作也有可取之處，可以嘗試設(shè)立官員電子數(shù)據(jù)檔案，綁定工資、財(cái)產(chǎn)、考核、晉升等方面信息，逐步做到向社會(huì)公開，“讓掌權(quán)者在陽光下行走”，方便公眾監(jiān)督。這樣可為防腐反腐工作提供科技和數(shù)據(jù)支撐，更加有效地推進(jìn)反腐敗工作和廉政建設(shè)。同時(shí)應(yīng)該看到，美國信息開放的歷程也是一個(gè)艱難的過程，應(yīng)理性看待、吸取經(jīng)驗(yàn)，可漸進(jìn)推進(jìn)、大膽突破，做到數(shù)據(jù)逐漸公開和透明。

在公共部門從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)扮演著不可或缺的角色，有助于建設(shè)一個(gè)更為強(qiáng)大、更加相互關(guān)聯(lián)、更好滿足公眾需求、激勵(lì)創(chuàng)新和蓬勃發(fā)展的社會(huì)。數(shù)據(jù)即服務(wù)，開放才有用。大數(shù)據(jù)思維觸發(fā)了新的價(jià)值增長，公共部門數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)將成為數(shù)據(jù)資源價(jià)值的增長點(diǎn)。

三、與市場和第三部門厘清邊界

公共治理提倡核心導(dǎo)向的策略，即重新界定其職能合理的適當(dāng)范圍，使之傾注所有精力和資源于核心職能發(fā)揮上，解除不必要的政務(wù)負(fù)擔(dān)。因此需要放權(quán)于市場和第三部門（非營利組織），借助組織外的力量，實(shí)現(xiàn)由全能型向有限型的轉(zhuǎn)變。

1.厘清與市場之間的界限

過去采取大包大攬“婆婆式”管理的結(jié)果是：一方面公共部門規(guī)模過度膨脹，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，財(cái)政困難；另一方面由于對市場的過度干預(yù)，妨礙了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，使公正、有效的市場秩序難以建立。作為“有形之手”的角色及其與市場邊界的厘清和調(diào)整，應(yīng)更多發(fā)揮市場這只“無形之手”的作用。從經(jīng)濟(jì)角度而言，就是明確其職能重在引導(dǎo)而非凡事親力親為，將本應(yīng)由市場決定的歸還給市場，當(dāng)前進(jìn)行的行政審批制度改革、各級(jí)部門在機(jī)構(gòu)改革中實(shí)行的管辦分離和政企分開正是初步嘗試。對此，十八屆三中全會(huì)也認(rèn)為要進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。減少審批不僅有利于市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深入發(fā)展，也有利于公共治理效率提高。

2.充分開發(fā)社會(huì)資源

應(yīng)更加專注于公共決策與公共領(lǐng)導(dǎo)，其角色逐步從“直接提供服務(wù)”轉(zhuǎn)向“保證會(huì)有服務(wù)”，即應(yīng)從服務(wù)的直接提供者逐步演變?yōu)榉?wù)提供的協(xié)調(diào)者，將一部分可以開放的公共事務(wù)，依法定程序委托給民營企業(yè)或第三部門，從而激發(fā)社會(huì)組織活力。應(yīng)正確處理好與社會(huì)之間的關(guān)系，改變包辦一切社會(huì)公共活動(dòng)的局面，實(shí)施政社分開，充分發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體的作用。一方面要加快行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等的培育和完善，逐步實(shí)現(xiàn)與行政主管部門脫鉤，使其既能協(xié)助開展行業(yè)管理，又避免成為所謂的“二政府”；另一方面也要通過立法授權(quán)鼓勵(lì)民營企業(yè)參與市政公用、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)，在提高公共服務(wù)品質(zhì)的同時(shí)也有利于充分開發(fā)民間資源、加強(qiáng)公眾參與感與獲得感。

3.共享信息資源

向市場和第三部門放權(quán)，并不意味著放任市場和第三部門自由運(yùn)行，而是從以往管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。在監(jiān)管過程中要開放相關(guān)數(shù)據(jù)，提供相關(guān)信息，為市場和第三部門提供便利，讓市場和第三部門更好地運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)要根據(jù)市場和第三部門反饋來的信息及時(shí)做出調(diào)整，一方面保證整個(gè)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，其中信息共享就是最重要的一方面。要學(xué)習(xí)、借鑒市場和第三部門的管理技巧和管理經(jīng)驗(yàn)，改善自身服務(wù)水平，贏得公眾更多的擁護(hù)與支持。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》）