迫切需要差別化增加土地制度創(chuàng)新供給

◎谷樹忠 張亮

土地制度是我國基本制度之一，但在諸多方面已不適應(yīng)新時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。增加土地制度創(chuàng)新供給，是保持我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之一。

當(dāng)前迫切需要增加土地制度創(chuàng)新供給

1.持續(xù)增大的“雙?！眽毫ν恋刂贫葎?chuàng)新供給提出了迫切需求。我國正處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化時期，2001～2011年間，人口城鎮(zhèn)化率由37.7%升至51.3%，年均提高1.36個百分點(diǎn)，被聯(lián)合國稱為城市化速度最快的國家。但我國糧食安全壓力亦持續(xù)增大，2011年在糧食豐收情況下仍進(jìn)口5800多萬噸(進(jìn)口率10%)。我國高度重視耕地保護(hù)，土地復(fù)墾力度不斷加大，但耕地資源減少趨勢仍未根本扭轉(zhuǎn)。“保發(fā)展、保紅線”壓力持續(xù)增大，破解“雙?！崩Ь硨ν恋刂贫葎?chuàng)新提出了迫切需求。

2.尋求新的發(fā)展“紅利”對土地制度創(chuàng)新提出了強(qiáng)烈需求。支撐我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的各種“紅利”不斷弱化。據(jù)有關(guān)測算，我國人口紅利已于2006年前后出現(xiàn)拐點(diǎn)，近年用工荒和用工成本持續(xù)上升由沿海蔓延。同時，建立在土地粗放開發(fā)利用之上的土地紅利，受土地征收成本、土地利益敏感度上升等影響而日漸消退。在此情況下，迫切需要尋找和設(shè)計新的“紅利”，其中土地制度紅利是一重要選項(xiàng)。

3.全國各地均強(qiáng)烈反映社會經(jīng)濟(jì)活動受制于土地供給。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)均強(qiáng)烈反映投資和增長受制于土地供給。各省區(qū)市建設(shè)用地需求旺盛、供需缺口較大。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2011年全國各省區(qū)市建設(shè)用地需求總計1616萬畝，國家下達(dá)建設(shè)用地計劃670萬畝，缺口946萬畝，缺口率達(dá)58.5%。其中甘肅、四川、新疆、云南、湖南缺口率分別高達(dá)83.8%、83.2%、78.5%、76.9%和73.0%，缺口率較低省份分別是西藏(4.4%)、天津(11.6%)、內(nèi)蒙古(13.0%)和上海(19.8%)。各地由于用地指標(biāo)限制而不能“落地”的情況十分普遍，且日益突出。

科學(xué)總結(jié)典型的土地制度創(chuàng)新探索

1.科學(xué)總結(jié)廣東省以“三舊”改造為核心的節(jié)約集約土地制度創(chuàng)新探索。廣東省作為全國首個節(jié)約集約用地試點(diǎn)省份，開展了以“三舊”(舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房)改造為核心的節(jié)約集約用地探索。按照“全面探索、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”原則進(jìn)行了系列探索：充分保障原土地權(quán)利人權(quán)益，允許改造后土地出讓純收益主要用于原址企業(yè)或村民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對無合法用地手續(xù)“三舊”用地，按用地發(fā)生時規(guī)定落實(shí)處罰后完善土地征收手續(xù)；充分發(fā)揮原土地權(quán)利人主體作用，允許“三舊”土地以協(xié)議方式出讓給原土地權(quán)利人自行改造或與他人合作改造、開發(fā)建設(shè)；充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，規(guī)劃先行，編制“三舊”改造規(guī)劃，允許“三舊”改造所涉及地塊空間置換；充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)激勵作用，允許市場主體收購相鄰地塊，申請合并歸宗后集中改造、重建，同時允許將拆遷與擬改造土地使用權(quán)一并公開招投標(biāo)。

2.科學(xué)總結(jié)全國各地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌探索創(chuàng)新。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)已實(shí)施6年。2008年6月《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》出臺，試點(diǎn)省份由5個陡增到24個。針對“少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等一些亟需規(guī)范的問題”，2010年12月27日國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，2011年2月國土資源部會同中農(nóng)辦等組織開展試點(diǎn)清理檢查。盡管試點(diǎn)出了一些問題，但不可否認(rèn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置的重大制度創(chuàng)新探索，應(yīng)堅持下去，并加以改進(jìn)和完善，重點(diǎn)探索建立土地增值收益共享機(jī)制、增減掛鉤科學(xué)管控機(jī)制等。

3.科學(xué)總結(jié)浙江、云南等地通過開發(fā)利用低丘緩坡拓展城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間的探索創(chuàng)新。浙江和云南兩省為破解“雙?！崩Ь?，著重開發(fā)利用低丘緩坡土地，拓展城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間。浙江省主要做法是：政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行，如編制低丘緩坡重點(diǎn)區(qū)塊開發(fā)規(guī)制等；因地制宜、科學(xué)開發(fā)，宜林則林，宜農(nóng)則農(nóng)，宜耕則耕，宜建則建；制定政策、有序推進(jìn)，出臺低丘緩坡林地開墾耕地項(xiàng)目審核、重點(diǎn)區(qū)塊開發(fā)為農(nóng)業(yè)用地審核等配套措施；選擇地區(qū)、試點(diǎn)先行，在金華、衢州、麗水進(jìn)行“臺地工業(yè)、坡地城鎮(zhèn)”試點(diǎn)。云南省主要做法是：政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)先行，政府負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃修編，編制低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃，優(yōu)先布局和投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施；生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主，充分利用山地自然條件，避免大開大挖，減少林地和生態(tài)景觀破壞；疏堵結(jié)合、獎懲并重，堅“堵”占用壩區(qū)良田，“疏導(dǎo)”工業(yè)上山、城鎮(zhèn)上山，大幅度提高壩區(qū)占用成本，收取高額耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)。

4.科學(xué)總結(jié)各地在耕地保護(hù)方面的有益探索。近期江蘇金壇、湖南隆回、湖北黃梅等地農(nóng)民相繼自發(fā)成立了耕地保護(hù)協(xié)會，“政府第一責(zé)任人、國土第一執(zhí)行人、農(nóng)民第一守護(hù)人”耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制初現(xiàn)。成都市嘗試建立耕地保護(hù)基金制度，規(guī)定耕地保護(hù)基金按照“統(tǒng)一政策，分級籌集”原則，由市和區(qū)(市)縣共同籌集，其主要來源為每年市、區(qū)(市)縣兩級的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，以及每年繳入市、區(qū)(市)縣兩級財政的土地出讓收入的一定比例的資金，以上兩項(xiàng)不足時由政府財政資金補(bǔ)足。部分地區(qū)還嘗試耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場化交易。

采取差別化策略，增加土地制度創(chuàng)新供給

保護(hù)耕地是基本國策，節(jié)約集約用地是基本方向。在堅持基本土地制度相對穩(wěn)定的前提下，應(yīng)采取差別化策略增加土地制度創(chuàng)新供給。

1.實(shí)施區(qū)域差別化策略，增加土地制度創(chuàng)新供給。東、中、西和東北四大板塊之間，各省區(qū)市之間，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題依然嚴(yán)重且呈擴(kuò)大之勢。土地政策是宏觀調(diào)控政策和區(qū)域政策體系的重要組成部分。土地政策設(shè)計與供給強(qiáng)調(diào)普適性而忽視區(qū)域針對性，嚴(yán)重影響區(qū)域調(diào)控效果。為增進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，亟需實(shí)行區(qū)域差別化土地制度創(chuàng)新供給，鼓勵和支持進(jìn)行四大板塊之間、甚至各省區(qū)市之間差別化土地制度探索創(chuàng)新。

2.實(shí)施產(chǎn)業(yè)差別化策略，增加土地制度創(chuàng)新供給。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，使得各類產(chǎn)業(yè)間呈現(xiàn)發(fā)展前景、方向和政策取向等差異；同時，產(chǎn)業(yè)空間重組日益活躍，布局不斷調(diào)整。這要求實(shí)施產(chǎn)業(yè)間差別化土地制度供給，提高土地供給與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局政策的協(xié)同性，進(jìn)一步完善國土資源部、國家發(fā)展改革委所發(fā)布的限制用地項(xiàng)目目錄和禁止用地項(xiàng)目目錄。

3.實(shí)施功能差別化策略，增加土地制度創(chuàng)新供給。國家主體功能區(qū)規(guī)劃已頒布實(shí)施。應(yīng)根據(jù)此規(guī)劃，差別化增加土地制度供給：優(yōu)化開發(fā)應(yīng)重點(diǎn)增加建設(shè)用地存量的再開發(fā)利用制度供給；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)增加產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地制度供給；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)型限制開發(fā)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)增加控制建設(shè)用地需求和耕地流失的制度供給；重要生態(tài)功能區(qū)型限制開發(fā)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)增加保護(hù)和支持生態(tài)用地的制度供給；禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)增加限制各類開發(fā)、適度發(fā)展旅游等保護(hù)性產(chǎn)業(yè)的土地制度供給。

4.實(shí)施狀態(tài)差別化策略，增加土地制度創(chuàng)新供給。地區(qū)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢往往呈現(xiàn)較大波動。作為宏觀調(diào)控手段之一，土地供給及其規(guī)制，應(yīng)根據(jù)GDP增速、地方財政增速、城鄉(xiāng)居民收入增速、社會投資增速等經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)行適度調(diào)整，以保持各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的適度穩(wěn)定增長?？梢詫⒏鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)，作為土地制度微調(diào)的依據(jù)之一。