法官沉下去，民心升上來(lái)——河南汝陽(yáng)縣法官村長(zhǎng)工作模式調(diào)研

文/艾新偉

2011年初，河南省洛陽(yáng)市汝陽(yáng)縣人民法院開(kāi)始推行一種新的工作模式——“法官村長(zhǎng)”工作機(jī)制，全院81名干警在完成本職工作的同時(shí)，深入廣大農(nóng)村，排查化解社會(huì)矛盾，提供法律服務(wù)，把眾多社會(huì)矛盾和群眾糾紛化解在廣大農(nóng)村的最基層。經(jīng)過(guò)10個(gè)月的實(shí)驗(yàn)和推廣，這種工作模式受到群眾和政府的廣泛贊譽(yù)，錦旗、感謝信源源不斷地涌入法院，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

最近，記者深入汝陽(yáng)縣進(jìn)行走訪、調(diào)研，耳聞目睹了這一創(chuàng)新機(jī)制的效果，感覺(jué)到法官村長(zhǎng)工作機(jī)制——黨委支持、群眾滿(mǎn)意、社會(huì)認(rèn)可、政府夸獎(jiǎng)，的的確確是一件惠民、利國(guó)的好事情。

一、農(nóng)業(yè)人口多、涉農(nóng)糾紛多、農(nóng)民信訪多，是法官走進(jìn)農(nóng)村當(dāng)“村長(zhǎng)”的重要原因

村長(zhǎng)，農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)人。在我國(guó)廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)村鄰里如果有糾紛，往往先想到的是找村長(zhǎng)；村長(zhǎng)采用民間調(diào)解的方式解決糾紛，老百姓感到親切和信賴(lài)。

那么，是怎樣的動(dòng)機(jī)促使法官搖身變成了老百姓敬仰的“村長(zhǎng)”？

經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，記者認(rèn)為，汝陽(yáng)法院的法官村長(zhǎng)工作模式，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理中農(nóng)村人口多、涉農(nóng)糾紛多、農(nóng)民信訪多的“三多”形勢(shì)和基層法院面臨的很多困境的必然選擇。

汝陽(yáng)縣是河南省西部山區(qū)的一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，216個(gè)行政村，2364個(gè)自然村，人口43萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口37萬(wàn)，占總?cè)丝诘?6%。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益主體的多元化，涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的糾紛不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出群體性、復(fù)雜性、對(duì)抗性等特征。從汝陽(yáng)縣法院近年來(lái)的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，涉及“三農(nóng)”的案件在85%以上（據(jù)了解，全國(guó)法院系統(tǒng)的案件87%左右在基層法院。）且特點(diǎn)鮮明：主體多元化、涉及面廣、群眾情緒大，糾紛的起因大多源自政策法律意識(shí)淡薄。

汝陽(yáng)縣法院涉法、涉訴信訪的案件，當(dāng)事人呈“四偏”特點(diǎn)：一是生活條件偏差，低于所在地平均生活水平的占31.2%；二是文化程度偏低，初中以下文化程度的占39.5%；三是年齡偏大，一般在40歲以上，相當(dāng)一部分在60歲以上；四是案外人偏多，占21%。在上訪心態(tài)上，大部分上訪人認(rèn)為法院處理不公、不及時(shí)，辦案人員違法違紀(jì)，或是對(duì)合法但不合情的處理結(jié)果不滿(mǎn)意。

與“三多”疊加的，則是基層法院普遍面臨的“三重難題”：一是案多人少矛盾。以汝陽(yáng)法院為例，正式在編干警81人，實(shí)際從事一線審判工作的人員不足40人。受理案件數(shù)量每年平均在2500件左右，且呈遞增趨勢(shì)。二是民意溝通難。信訪不信法現(xiàn)象普遍存在，當(dāng)事人對(duì)司法廉潔的質(zhì)疑到了挑剔的地步。三是社會(huì)壓力大。壓力一方面來(lái)自于案件數(shù)量、新類(lèi)型、重大復(fù)雜疑難案件增多，審理難度不斷加大；另一方面來(lái)自于社會(huì)關(guān)注度的不斷提高。各種性質(zhì)的民意調(diào)查、績(jī)效排名、通報(bào)問(wèn)責(zé)等，不斷影響著傳統(tǒng)觀念對(duì)法院工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

導(dǎo)致這種局面的根源出在傳統(tǒng)的審判方式上。一方面，法官坐堂問(wèn)案、居中裁判，使法庭成為訴訟技巧的競(jìng)技場(chǎng)，生活在廣大農(nóng)村的農(nóng)民明顯處于劣勢(shì)地位。法官們說(shuō)：“農(nóng)民說(shuō)的話都不是法言法語(yǔ)，不懂得在法庭怎么舉證和辯駁，法官還要當(dāng)訴訟引導(dǎo)員，引著他們打官司?！痹谶@種情況下，許多權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人有理卻不一定能打贏官司，轉(zhuǎn)而通過(guò)信訪或者其他極端方式維權(quán)。另一方面，法院被動(dòng)堅(jiān)守陣地打防御戰(zhàn)，當(dāng)大量訴訟涌入法院時(shí)，法官只能疲于招架，案件質(zhì)量和社會(huì)效果難以保證。

二、法官村長(zhǎng)工作模式，是新時(shí)期司法工作貼近群眾、服務(wù)群眾的、馬錫五式司法為民模式的新體現(xiàn)

“當(dāng)初用‘法官村長(zhǎng)’這個(gè)名稱(chēng)，一方面是想突出法院特點(diǎn)；另一方面，是為了拉近與人民群眾之間的距離。”汝陽(yáng)法院院長(zhǎng)胡博文解釋說(shuō)。

這些被老百姓稱(chēng)為“不拿報(bào)酬的編外村長(zhǎng)”，并不是真的去村里當(dāng)村長(zhǎng)，法院的工作人員依舊正常在法院上班，但都要“包村”，負(fù)責(zé)處理二到四個(gè)行政村的糾紛。與一次性民意溝通方式不同，汝陽(yáng)法院把這種工作機(jī)制定位為一種新的審判方式。

其基本工作模式包括糾紛化解機(jī)制、矛盾預(yù)防機(jī)制、民意溝通機(jī)制等三大類(lèi)。在不影響正常工作的前提下，法官們要通過(guò)電話溝通、上門(mén)走訪、入戶(hù)排查等形式，排查化解發(fā)生在基層、尚處于萌芽狀態(tài)的民間糾紛；采取巡回宣講、現(xiàn)場(chǎng)辦案、發(fā)放資料等方式，宣傳法律知識(shí)；對(duì)民調(diào)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為村兩委處理村內(nèi)事務(wù)提供法律幫助，與基層干部共同學(xué)習(xí)交流黨的大政方針政策。

記者看到汝陽(yáng)縣綜治委與汝陽(yáng)縣法院聯(lián)合下發(fā)的《法官村長(zhǎng)工作方案》，其中向干警提出做好“五員”的工作目標(biāo)，即做矛盾糾紛的排爆員、普及法律的宣傳員、體察民情的潛水員、村組工作的指導(dǎo)員、法院與人民群眾的聯(lián)絡(luò)員。

汝陽(yáng)法院每名干警的手里，都有一本民情日志，隨時(shí)記錄下鄉(xiāng)工作情況。他們有個(gè)“四步工作法”：進(jìn)村排查—登記梳理—引導(dǎo)分流—分類(lèi)調(diào)處。對(duì)于成功調(diào)處的糾紛，凡符合司法確認(rèn)案件受理范圍的，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行免費(fèi)的司法確認(rèn)，不能調(diào)解的則進(jìn)行引導(dǎo)分流。對(duì)發(fā)現(xiàn)的苗頭性問(wèn)題及重大不穩(wěn)定因素，及時(shí)與地方黨委、政府溝通。

2011年9月26日，記者在三屯鄉(xiāng)負(fù)溝村調(diào)研時(shí)，恰逢負(fù)責(zé)處理一起交通事故糾紛的法官村長(zhǎng)尚月利和縣司法局辦公室的干部楊永亮進(jìn)村給當(dāng)事人一方送75000元的賠償款，當(dāng)事人一方的群眾拿到了實(shí)實(shí)在在的錢(qián)款，激動(dòng)地把我們讓到院子里坐下，拿出來(lái)剛剛收的花生和柿子讓大家嘗嘗，拉著法官村長(zhǎng)的手，眼淚奪眶而出……

“每名同志都有幾件令自己自豪的成功調(diào)解案例，”法院辦公室副主任尚月利興奮地說(shuō)。她因?yàn)榧皶r(shí)化解了一起因拌嘴導(dǎo)致老人自殺的停尸索賠事件，避免了一場(chǎng)大規(guī)模的群體毆斗，縣政法委專(zhuān)門(mén)對(duì)她進(jìn)行通報(bào)表彰。這樣的典例在法官村長(zhǎng)工作機(jī)制推行之前是不能想象的。

截止2011年10月底，汝陽(yáng)法院干警已經(jīng)排查處理糾紛523件，而這523件糾紛全部是在沒(méi)有到法院立案之前化解的。發(fā)放法官村長(zhǎng)法律宣傳資料萬(wàn)余份，為群眾提供法律咨詢(xún)897人次，巡回審理案件313起，舉辦法制宣傳講座58場(chǎng)，包村法官列席村兩委會(huì)議446次，指導(dǎo)民調(diào)組織人員525人次。法官宣講團(tuán)在全縣20余所農(nóng)村中小學(xué)的宣講引起了廣大師生的強(qiáng)烈反響，主講法官成了各校爭(zhēng)相邀請(qǐng)的“香悖?！?。

“法官村長(zhǎng)給當(dāng)?shù)厝罕妿チ耸裁矗渴欠梢庾R(shí)的普及，是村民訴訟的便利；更是一種深入群眾、腳踏實(shí)地的工作新風(fēng)尚。這樣的普法宣傳形式，是一場(chǎng)‘法律趕集’?！比觋?yáng)縣政法委書(shū)記李強(qiáng)說(shuō)。

三、法官村長(zhǎng)工作模式把法官的單一坐堂判案變革成深入農(nóng)村“全天候”服務(wù)老百姓的“村長(zhǎng)”

調(diào)研中，記者深刻地體會(huì)到了汝陽(yáng)法院司法工作的三個(gè)轉(zhuǎn)型。

轉(zhuǎn)型之一：糾紛解決主體由“單一型”向“多元聯(lián)動(dòng)”轉(zhuǎn)型。

一方面，賦予了沒(méi)有辦案資格的干警化解糾紛的權(quán)利。法院綜合部門(mén)的干警，因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)所限，平時(shí)很少有機(jī)會(huì)與涉案人民群眾直接接觸，更不用說(shuō)去調(diào)處糾紛。法官村長(zhǎng)工作機(jī)制推行以來(lái)，他們和一線干警一樣投入到了矛盾化解的實(shí)踐之中，在化干戈為玉帛的場(chǎng)景中深受教育和鼓舞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該院己經(jīng)成功化解的523件糾紛中，非一線干警調(diào)處的有232件，占44.3%。

另一方面，基層組織的干部也被法官村長(zhǎng)的工作熱情所帶動(dòng)?！叭思曳ü俅彘L(zhǎng)不拿村里一分錢(qián)，還這樣熱情地為老百姓解決問(wèn)題，我們村干部咋有臉拿著工資不好好為老百姓辦事？”小店鎮(zhèn)小店村民調(diào)主任王銀明對(duì)記者說(shuō)。

轉(zhuǎn)型之二：辦案方式由“被動(dòng)辦案”向“主動(dòng)提前化解”轉(zhuǎn)型。

從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，很多老百姓對(duì)法律似懂非懂，當(dāng)其權(quán)利受到侵害欲尋求法院幫助時(shí)，繁瑣的手續(xù)、漫長(zhǎng)的程序、“冷冰冰”的法律條文，像一堵無(wú)法跨越的高墻，“橫亙”在法官與民眾之間。而法官村長(zhǎng)則拆除了這堵高墻，通過(guò)下鄉(xiāng)活動(dòng)變“被動(dòng)司法”為“能動(dòng)司法”，充分發(fā)揮法律專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，通過(guò)講法理、說(shuō)情理直接在村里化解矛盾。

下鄉(xiāng)的法官村長(zhǎng)說(shuō)，感覺(jué)拉近了和群眾的距離。以往開(kāi)警車(chē)進(jìn)村辦案，群眾看到警車(chē)就躲避，臉上表現(xiàn)的是驚恐、不解、不歡迎。詢(xún)問(wèn)時(shí)遮遮掩掩，問(wèn)個(gè)路，群眾都不愛(ài)告訴我們。如今再開(kāi)車(chē)進(jìn)村，看到的是老百姓的笑臉、或點(diǎn)頭示意、熱情搭話、端茶讓座，臨走時(shí)路邊的群眾一句“你走啦！”會(huì)讓我們心里十分溫暖。誰(shuí)說(shuō)“窮山惡水出刁民”，其實(shí)這些鄉(xiāng)村群眾挺樸實(shí)的……

這不僅是村民對(duì)法院工作人員態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更是對(duì)其所代表的司法體系態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)型之三：辦案時(shí)空由“作息制”向“全天候服務(wù)”轉(zhuǎn)型。

在汝陽(yáng)縣216個(gè)行政村的村部，都有塊“法官村長(zhǎng)”聯(lián)絡(luò)牌，上面公布著包村法官的照片、固定電話和手機(jī)電話，還有監(jiān)督包村法官工作的電話號(hào)碼。

正是這樣的一塊牌子，讓汝陽(yáng)法院干警的作息時(shí)間由八個(gè)小時(shí)轉(zhuǎn)變成了“全天候”，老百姓深夜打電話求助時(shí)干警們也熱情幫助排解。

四、不拿群眾一針一線，全心全意為人民服務(wù)。群眾感言，當(dāng)年的“老八路”又回來(lái)了

記者在汝陽(yáng)縣調(diào)研時(shí)，感受到法官與老百姓的距離很近、感情上很親。很多群眾看到法官村長(zhǎng)，老遠(yuǎn)就會(huì)直呼其名；還要拉著法官村長(zhǎng)到家喝茶拉家常，彼此熟悉的程度耐人尋味，讓人深深地感到了一種親情。很多老百姓把法官村長(zhǎng)的名字、電話號(hào)碼記到家里的本子上、保存到手機(jī)里。老百姓對(duì)法官村長(zhǎng)常常說(shuō)的一句話就是——現(xiàn)在都成一家人了，還客氣個(gè)啥?。?/p>

從種種個(gè)案中可以看到法官村長(zhǎng)工作機(jī)制深受群眾歡迎。

其一：申請(qǐng)救濟(jì)方便。相對(duì)于找律師、寫(xiě)訴狀及繁瑣的立案程序，群眾一個(gè)電話就可以找到居中調(diào)處糾紛的“中間人”，且這些“中間人”還是比較熟悉法律的法官。

其二：解決糾紛成本低。法官進(jìn)村服務(wù)不收取任何費(fèi)用。交通、誤餐、通訊等費(fèi)用均由法院自行承擔(dān)，這樣真正的“不拿群眾一針一線”的工作紀(jì)律，讓老百姓親切地懷念起我黨革命時(shí)期魚(yú)水情深的好傳統(tǒng)。

其三：方便快捷解決問(wèn)題。法官一般把解決群眾問(wèn)題的地點(diǎn)選擇在老百姓的家中或者田間地頭。這樣的地點(diǎn)選擇，可以消除群眾“打官司”的緊張感，也確實(shí)免除了群眾的車(chē)馬勞累之苦。

其四：容易贏得信任。由于進(jìn)村開(kāi)展工作是在職責(zé)之外從事司法服務(wù)，因此，法院干警與糾紛人之間沒(méi)有任何的利益沖突；而這種“放下身段進(jìn)農(nóng)門(mén)”的做法，與群眾心目中的“公家人”的日常做法不太一樣，更具有親和力。

胡博文深有感觸地說(shuō)，“法官村長(zhǎng)工作制度不是我們一時(shí)的心血來(lái)潮，不是一拍腦袋就猛想出來(lái)的東西，是在汝陽(yáng)法院黨組對(duì)當(dāng)前人民法院面臨的形勢(shì)和任務(wù)做出科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的大膽實(shí)驗(yàn)。只要群眾滿(mǎn)意、社會(huì)滿(mǎn)意、政府滿(mǎn)意，我們會(huì)把它作為一項(xiàng)常態(tài)化工作內(nèi)容，始終堅(jiān)持下去?！?/p>

五、法官村長(zhǎng)工作增強(qiáng)了人民法院的社會(huì)職能感，提升了黨的威信和形象，是對(duì)社會(huì)管理的創(chuàng)新，不是瞎折騰

汝陽(yáng)法院的法官村長(zhǎng)工作模式，其實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)管理創(chuàng)新。

中央提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，人民法院是否也需要參與社會(huì)管理創(chuàng)新？其切入點(diǎn)和著力點(diǎn)在哪里？

對(duì)此，汝陽(yáng)法院黨組的立場(chǎng)很鮮明：

其一：法院不能缺少社會(huì)職能感，法院職能要積極向社會(huì)推進(jìn)，構(gòu)建積極融入的社會(huì)矛盾預(yù)防化解工作體系，在黨委政府的統(tǒng)籌之下，借助全社會(huì)的力量對(duì)矛盾糾紛實(shí)行分流疏導(dǎo)、綜合治理，是轉(zhuǎn)型期有效應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的必然選擇。

其二：中國(guó)特殊法律環(huán)境，必須正視不同當(dāng)事人法律理解上的差異，我們不能以司法中立為借口，旁觀于社會(huì)之外，放棄自己的社會(huì)責(zé)任，放棄法律匡扶正義的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。

其三：在尚處于形成進(jìn)程中的中國(guó)司法制度限制內(nèi)，法官可以并應(yīng)充分發(fā)揮個(gè)人的積極性和智慧，通過(guò)審判以及司法主導(dǎo)的各種替代糾紛解決方法，有效解決社會(huì)各種復(fù)雜地糾紛和案件，實(shí)現(xiàn)司法的政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

其四：能動(dòng)司法的基本要求就是人民法院發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與從源頭上防治矛盾糾紛，改變單打獨(dú)斗的局面，配合黨委政府大局工作，綜合治理，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。而法官村長(zhǎng)工作機(jī)制正是發(fā)揮司法能動(dòng)性，主動(dòng)與大局工作對(duì)接的重要接口。

法官村長(zhǎng)工作機(jī)制制度設(shè)計(jì)，法官村長(zhǎng)的日常工作正是社會(huì)管理的重要內(nèi)容。

事實(shí)上，當(dāng)?shù)氐狞h委、政府也的確把這項(xiàng)工作機(jī)制定位為社會(huì)管理的一部分而大力支持。汝陽(yáng)縣綜治委和法院聯(lián)合出臺(tái)“法官村長(zhǎng)”工作文件并聯(lián)合召開(kāi)全縣動(dòng)員大會(huì)，由政法委書(shū)記親自作動(dòng)員部署；在“法官村長(zhǎng)”工作取得階段性效果后，河南省高級(jí)法院、洛陽(yáng)市委、洛陽(yáng)市中級(jí)法院認(rèn)真總結(jié)、充分肯定、積極推廣，從而在全縣形成了法官村長(zhǎng)帶動(dòng)下的學(xué)法、用法的星火燎原之勢(shì)。