公車改革，路在何方？

■喬新生

公務(wù)用車改革涉及執(zhí)政者的形象問題，涉及預(yù)算法的執(zhí)行問題，涉及公眾的切身利益，也關(guān)系到政府的公信力問題。這些年來我國(guó)公務(wù)用車改革之所以不成功，根本原因就在于，改革缺乏系統(tǒng)觀念。

6月24日，溫州公車改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，首批215輛公車順利拍賣成交，實(shí)際成交價(jià)1059.48萬元。

今年4月，溫州市公布《關(guān)于溫州市市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革的實(shí)施意見》，由此拉開了公車改革的序幕。

按照這個(gè)實(shí)施辦法，溫州公車改革的思路可以總結(jié)為“拍賣大部分公務(wù)車，近程用車貨幣化補(bǔ)貼，遠(yuǎn)程用車市場(chǎng)化租車。”

具體來說，就是將所屬的106家行政單位、207家事業(yè)單位的公車按照法定程序拍賣，除了必須保留執(zhí)法執(zhí)勤用車300輛之外，其余1400輛公車拍賣所得上交財(cái)政。貨幣化補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)按照行政級(jí)別分為7個(gè)檔次，最高補(bǔ)貼3100元，最低補(bǔ)貼300元人民幣。除此之外，建立國(guó)有的公務(wù)用車服務(wù)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)公務(wù)用車租賃服務(wù)。

廣州車改、杭州車改、銅陵車改，似乎每一次公車改革都引來社會(huì)諸多關(guān)注，關(guān)注的背后其實(shí)是公眾對(duì)于約束公權(quán)力的殷殷期待。那么，公車改革，到底路在何方？

改革的癥結(jié)點(diǎn)

溫州車改尚在推進(jìn)過程中，實(shí)際效果還有待觀察。但縱觀近些年來我國(guó)許多地方推行的公車改革，往往存在不盡如人意之處。

這一方面是因?yàn)楦母锏穆窂竭x擇存在問題，行政機(jī)關(guān)自行提出公車改革方案、自我執(zhí)行公車改革方案，結(jié)果導(dǎo)致有些公車改革成為幌子，一些人利用公務(wù)用車改革的機(jī)會(huì)增加福利；另一方面則是因?yàn)楣嚫母锶狈Ρ匾耐该鞫?，改革與不改革沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，雖然減少了公務(wù)用車的數(shù)量，但由于行政權(quán)力不受約束，以租用或者借用的名義使用公務(wù)用車的現(xiàn)象屢見不鮮，因此有些公務(wù)用車改革在增加公務(wù)員福利的同時(shí)，并沒有減少公務(wù)用車的行政開支。

當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)用車改革普遍存在的癥結(jié)在于，改革缺乏正當(dāng)性和合法性。

從正當(dāng)性的角度來看，公務(wù)用車改革首先應(yīng)該設(shè)定基本目標(biāo)，然后在此基礎(chǔ)上通過民主決策的方式，選擇改革方案。表面上來看，全國(guó)各地推出的公務(wù)用車改革終極目標(biāo)是為了減少公務(wù)用車開支。但是，由于公務(wù)用車的開支本身就是一個(gè)模糊的概念，因此，在這個(gè)目標(biāo)的引導(dǎo)下，改革很容易誤入歧途。

從合法性來看，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法中關(guān)于公務(wù)用車的規(guī)定并不明確，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)的有關(guān)公務(wù)用車的紅頭文件，雖然確定了公務(wù)用車的范圍和配置的級(jí)別，但由于這些規(guī)定不具有法律規(guī)范的性質(zhì)，因此，一旦違反只能按照黨紀(jì)處理而無法追究法律責(zé)任，這就使得公務(wù)用車改革始終停留在道德紀(jì)律約束的層面，無法真正對(duì)責(zé)任人起到震懾作用。

公務(wù)用車改革涉及執(zhí)政者的形象問題，涉及預(yù)算法的執(zhí)行問題，涉及公眾的切身利益，也關(guān)系到政府的公信力問題。這些年來我國(guó)公務(wù)用車改革之所以不成功，根本原因就在于，改革缺乏系統(tǒng)觀念。

為改革罩上合法性外衣

公車改革首先應(yīng)該遵循合法性原則。強(qiáng)調(diào)公務(wù)用車改革的合法性，實(shí)際上就是希望全國(guó)人大常委會(huì)制定專門的法律或者國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)，將公務(wù)用車量化到單位和個(gè)人，明確公車購置和使用的規(guī)范，如果公務(wù)用車被濫用，那么，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人的法律責(zé)任；如果單位購置公務(wù)用車不符合法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，那么，應(yīng)當(dāng)追究單位負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。比如，可以明確規(guī)定國(guó)務(wù)院正部級(jí)單位允許擁有三輛公務(wù)用車，公務(wù)用車的購置必須符合招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法的規(guī)定，公務(wù)用車實(shí)行專人負(fù)責(zé)，如果非公務(wù)用車人使用公務(wù)用車，負(fù)責(zé)人必須承擔(dān)法律責(zé)任。這樣的改革不僅可以有效地避免公車私用，而且可以大大減少公車的數(shù)量。

現(xiàn)在我國(guó)公務(wù)用車的總量十分龐大，全國(guó)各地推出的所謂公車拍賣活動(dòng)并不足以從根本上減少公務(wù)用車。相反地，如果拍賣的程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失。

我國(guó)公務(wù)用車改革方案之所以五花八門，就是因?yàn)槿狈唧w的法律規(guī)則。一些地方政府看到了公務(wù)用車過多過濫所造成的社會(huì)危害，但是，沒有釜底抽薪而是揚(yáng)湯止沸。在公務(wù)用車改革的過程中，為了減少阻力對(duì)公務(wù)員采取貨幣化贖買的手段，結(jié)果可能導(dǎo)致公務(wù)用車改革成了少數(shù)人獲得巨大利益的手段。

近些年來，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列類似追究單位“一把手”責(zé)任的紅頭文件，但正如人們所看到的那樣，由于這些紅頭文件不具有法律效力，特別是在執(zhí)行的過程中缺乏透明度，結(jié)果導(dǎo)致這些文件的執(zhí)行根本達(dá)不到預(yù)期的效果。只有在法律的引導(dǎo)下，明確單位負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，才能讓我國(guó)公務(wù)用車改革真正走上正軌。

信息公開與公共監(jiān)督

堅(jiān)持信息公開原則，把公務(wù)用車改革與我國(guó)政府信息公開結(jié)合起來，從而使公眾可以隨時(shí)監(jiān)督公車使用情況。政府信息公開的內(nèi)容非常豐富，既包括政務(wù)公開，也包括公車信息公開，還包括公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開。我國(guó)《政府信息公開條例》對(duì)政府信息公開的事項(xiàng)規(guī)定不明確，這就導(dǎo)致絕大多數(shù)政府機(jī)關(guān)“有選擇地”公開政府公車使用信息。

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了公務(wù)用車公開的內(nèi)容，但這項(xiàng)規(guī)定缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。國(guó)務(wù)院可以考慮針對(duì)我國(guó)公車改革中存在的問題，制定專門的《公車改革條例》，明確規(guī)定公車信息公開的內(nèi)容。

按照筆者的設(shè)想，今后所有的公車在使用過程中都必須公開車牌號(hào)碼，公開購置費(fèi)和維修費(fèi)，公開使用人。因?yàn)橹挥羞@樣才便于公眾監(jiān)督，也只有這樣才能防止少數(shù)單位以工作需要的名義，從單位下屬機(jī)構(gòu)借用車輛，或者通過所謂的貨幣化補(bǔ)貼增加個(gè)人的福利。

另外，當(dāng)前我國(guó)公務(wù)用車改革幾乎進(jìn)入死胡同，改革方案往往伴隨著極大的負(fù)作用。一些地方出臺(tái)的公務(wù)用車改革在實(shí)施的過程中嚴(yán)重變形，非但沒有減少財(cái)政開支，反而增加了各種各樣的補(bǔ)貼費(fèi)用。

之所以會(huì)出現(xiàn)如此情形，根本原因就在于，這場(chǎng)改革實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的改革，缺乏民主決策和科學(xué)決策的基本構(gòu)成要件。所謂民主決策就是指在決策的過程中充分尊重公民的表達(dá)權(quán)、話語權(quán)和辯論權(quán)，讓公眾提出公車改革的方案；所謂科學(xué)決策就是指政府在改革的過程中必須充分尊重公民的知情權(quán)、專家的解釋權(quán)，政府謹(jǐn)慎地使用自己的選擇權(quán)。

但在現(xiàn)實(shí)生活中，幾乎所有地方政府推行的公務(wù)用車改革方案，都缺乏詳細(xì)論證，改革幾乎成了暗箱操作的代名詞。如果按照這樣的改革模式走下去，那么，我國(guó)的公車改革可能會(huì)成為引起公眾不滿情緒的導(dǎo)火索。正確的做法應(yīng)該是，由各級(jí)人民代表大會(huì)嚴(yán)格依照國(guó)家的法律或者行政法規(guī)，對(duì)每輛公務(wù)用車的采購和使用進(jìn)行專項(xiàng)審批，并且將審批事項(xiàng)納入財(cái)政預(yù)算范圍，隨時(shí)公開接受選民的監(jiān)督。因?yàn)橹挥羞@樣，公務(wù)用車改革才能體現(xiàn)多數(shù)人的意愿，也只有這樣才能確保公務(wù)用車改革真正減少財(cái)政開支，提高行政效率。