基于金融安全的政府審計模式研究

武漢大學經(jīng)濟與管理學院 黃國橋 王曉曦

武漢大學經(jīng)濟與管理學院 黃國橋 王曉曦

一、作用機理：政府審計如何維護國家金融安全

（一）政府審計的綜合性特征，有利于防范系統(tǒng)性風險 國家金融安全是個制度問題，金融不安全因素的產(chǎn)生源于制度非均衡，金融不安全問題的發(fā)生是制度非均衡的結(jié)果或具體表現(xiàn)。在國家金融監(jiān)管體系中，政府審計具有獨立性、權(quán)威性和綜合性等特點，其中綜合性是政府審計的獨特優(yōu)勢。席卷全球的金融危機，需要人們進一步思考的是金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系問題。目前我國金融創(chuàng)新的一個重要特征是由分業(yè)向混業(yè)方向發(fā)展，由此導(dǎo)致金融風險日益分散化和復(fù)雜化。一方面我國金融創(chuàng)新飛速發(fā)展，混業(yè)趨勢明顯；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制導(dǎo)致監(jiān)管業(yè)務(wù)相互割裂，無法有效應(yīng)對風險轉(zhuǎn)移和風險擴散問題，而對于金融市場的其他參與主體如政府、企業(yè)、個人等的風險狀況，“一行三會”更是無法進行有效的跟蹤調(diào)查。政府審計作為對微觀領(lǐng)域進行深入調(diào)查并向宏觀管理部門提出政策建議的第三方，以綜合性的視野揭示金融系統(tǒng)內(nèi)部風險，并以廣泛的延伸性分析外部環(huán)境中各種影響金融安全的風險因素，有利于全面了解并綜合評價金融系統(tǒng)整體的風險、安全和發(fā)展。具體見圖1。

圖1 政府審計發(fā)揮綜合性作用防范系統(tǒng)性風險框架圖

（二）政府審計的預(yù)防性特征，有利于發(fā)現(xiàn)潛在性風險 早在2004年，美國審計署（GAO）就發(fā)布專門的審計報告，描述了金融服務(wù)行業(yè)和美國監(jiān)管市場的變化，評估了金融監(jiān)管機構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)，最后提出美國應(yīng)該適應(yīng)環(huán)境的變化，改變現(xiàn)有的監(jiān)管框架，更好地處理大型綜合金融機構(gòu)監(jiān)管以及防范系統(tǒng)性風險，在一定意義上體現(xiàn)了美國審計署工作的預(yù)見性。后來之所以沒有取得預(yù)期效果，主要是由于金融利益集團阻撓等原因沒有及時進行相應(yīng)改革，這也是美國金融監(jiān)管機構(gòu)不能有效預(yù)防“次貸危機”爆發(fā)的重要原因。從審計發(fā)展實踐來看，政府審計注重揭示和反映經(jīng)濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和管理漏洞，發(fā)現(xiàn)影響金融安全的帶有傾向性和苗頭性的問題，能夠敏銳地感知風險，提醒和督促被審計單位及時“制動”。政府審計的發(fā)展趨勢將從對單個重大違法違規(guī)事件的查處到更多地發(fā)現(xiàn)帶有傾向性、普遍性和危及國家宏觀調(diào)控政策有效落實的潛在性風險，率先感受問題，及時預(yù)防重大問題產(chǎn)生或深層次矛盾累積，進一步體現(xiàn)前瞻性。

（三）政府審計的揭示性特征，有利于暴露重大風險 政府審計的本質(zhì)是用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力，是加強反腐倡廉的有力工具（劉家義，2011）。政府審計的獨立性，使得與被審計單位和對象之間沒有利益沖突和利害關(guān)系，能夠客觀公正而又敏銳地揭示問題。近年來，我國政府審計一直以發(fā)現(xiàn)大要案線索作為主要目標，以此揭示重大金融風險。一是通過向紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)移送違法犯罪案件線索，堅決揭露和查處嚴重違法違紀違規(guī)問題，切實維護正常的財經(jīng)秩序，促進廉政建設(shè)，發(fā)揮威懾作用。二是通過審計信息及時向黨委、人大、政府和有關(guān)部門報告，對癥下藥，及時鏟除危害經(jīng)濟社會健康發(fā)展的“毒瘤”，促進經(jīng)濟社會的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。三是向社會及時公告審計結(jié)果，將問題暴露在全社會公眾的視野之下，接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。具體見表1。

表1 2009至2011年金融審計結(jié)果公告揭示問題及移送線索匯總表

（四）政府審計的抵御性特征，有利于根除風險隱患 以美國審計署（GAO）為例，2008年10月3日，在金融危機最緊要的關(guān)頭，美國國會批準了《經(jīng)濟穩(wěn)定緊急法案》中的“問題資產(chǎn)救助計劃”，即財政部提出的“七千億美元救助計劃”，以增強美國銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和金融機構(gòu)的償付能力。在批準這項法案時，國會還要求GAO至少每60天要匯報救助計劃的執(zhí)行情況及結(jié)果。GAO在2008年12月2日就救助計劃的執(zhí)行情況提出第一份審計報告，并提出九條建議，之后美國財政部采取了許多重要措施，落實GAO的九條建議。在應(yīng)對這次金融危機中，GAO充分發(fā)揮了建設(shè)性作用。近年來，我國政府審計進一步加強對審計查處問題整改監(jiān)督的力度，切實提高審計整改工作的執(zhí)行力和時效性，將審計整改工作常態(tài)化，從體制、機制、制度和政策層面提出加強和改進的建議，從源頭上防止問題的再度發(fā)生和風險的逐步積累。

二、風險識別：金融安全層面對我國金融風險的再認識

（一）金融制度風險 新制度經(jīng)濟學認為，經(jīng)濟社會發(fā)展的持久動力來自制度。我國確立了建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的目標，在國家控制的前提下，經(jīng)過股份制改造的國有金融機構(gòu)經(jīng)營質(zhì)量普遍提高，但是原有的制度性問題并未根本消除，政府意愿影響和內(nèi)部人控制的情形并存，總體低效率和局部風險并存，政府對金融機構(gòu)的控制以及金融機構(gòu)對政府的依賴都是長期的。政府作為金融資本的實際控制者，扮演著既是運動員又是裁判員還是場外監(jiān)督員的三重角色。由于先天的制度缺陷，雖然實行了股份制改革和戰(zhàn)略投資者引入，但是我國金融機構(gòu)并沒有完全成為真正意義上的現(xiàn)代化企業(yè)，所有者缺位、內(nèi)部人控制、負盈不負虧等情況仍然存在。長期以來我國一直實行隱性的財政擔保制度，存款保險制度的缺失使得國家金融安全缺少緩沖和保障機制。而且，近年來地方政府投融資平臺的數(shù)量快速發(fā)展，負債規(guī)模也在急劇膨脹，資金主要來源于銀行借款，一旦地方政府不能履行償債義務(wù)，財政風險又將傳導(dǎo)到銀行，成為我國金融安全乃至經(jīng)濟健康發(fā)展的極大隱患（張軍，2011），最終以償債危機為導(dǎo)火線的財政危機和金融危機有可能擴散為全面的經(jīng)濟危機。

（二）金融系統(tǒng)風險 在社會各行業(yè)中，金融業(yè)是資產(chǎn)負債率最高的部門，以極少的資本金支撐著比一般行業(yè)規(guī)模大得多的資產(chǎn)運營，其高杠桿率的財務(wù)特征，決定了內(nèi)生的脆弱性。而且，在現(xiàn)代信用貨幣制度下，金融系統(tǒng)承擔著創(chuàng)造貨幣供給、維持資金清算等社會職能，是國民經(jīng)濟體系的血液循環(huán)系統(tǒng)。金融系統(tǒng)提供的金融產(chǎn)品具有準公共品的性質(zhì)，需要國家實施必要的監(jiān)控和維護。從長期來看，影響我國金融安全穩(wěn)定運行的主要問題是結(jié)構(gòu)性問題，結(jié)構(gòu)不合理造成我國金融體系的整體競爭力還不高（劉志紅，2008）。由于金融機構(gòu)之間有著復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系和資金往來關(guān)系，金融風險具有很強的傳染性與外部性，單個金融機構(gòu)的經(jīng)營失敗直接關(guān)系到整個金融系統(tǒng)的安全。

（三）資產(chǎn)質(zhì)量風險 我國金融體系以間接融資為主，間接融資又以銀行為代表，集中了全社會絕大部分金融資源。而銀行又以國有制為主，所以銀行風險及損失最終主要由國家承擔。由于銀行具有信用貨幣發(fā)行和信用創(chuàng)造的功能，使得本來屬于當期的金融風險，可能通過借新還舊、債務(wù)重組、通貨膨脹等形式轉(zhuǎn)化為未來的風險，也可能因政府干預(yù)，使一些本已顯現(xiàn)的金融風險，被人為地行政壓抑，成為隱性金融風險。國有商業(yè)銀行仍然存在人為調(diào)整貸款分級、掩蓋不良貸款的現(xiàn)象，導(dǎo)致現(xiàn)有不良貸款率不能完全真實地反映資產(chǎn)質(zhì)量。而且，商業(yè)銀行防范信貸資產(chǎn)質(zhì)量風險的機制并不健全，“重貸輕管”的傾向比較突出，動態(tài)跟蹤檢查貸款質(zhì)量不到位，在貸款“三查”的執(zhí)行情況中，貸后檢查情況較差。當前，資產(chǎn)質(zhì)量風險是金融體系脆弱的主要風險，是我國金融安全的重大隱患。

（四）金融創(chuàng)新風險 在金融機構(gòu)的金融創(chuàng)新過程中，各種信用形式得以充分運用，金融市場價格呈現(xiàn)高度易變性，金融業(yè)面臨的潛在風險不斷加大。經(jīng)濟全球化時代的國際金融呈現(xiàn)出全球化、自由化、電子化的三大發(fā)展趨勢，金融風險的傳遞效應(yīng)、放大效應(yīng)和聚集效應(yīng)，導(dǎo)致投機資本非法流動，虛擬經(jīng)濟無限膨脹，使得維護國家金融安全任務(wù)更為艱巨。當前，在國際資本自由流動的大趨勢下，我國采取了一些放松資本管制的措施，在人民幣強烈的升值預(yù)期下，國際資本瘋狂涌入，導(dǎo)致我國金融體系的流動性過剩問題日益突出，直接影響我國貨幣政策的獨立性，對我國金融安全造成嚴重的不利影響。近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和監(jiān)管機制的相對滯后，我國以地下錢莊為主的地下金融日益猖獗，助長了洗錢行為和跨境犯罪，擾亂了正常的金融秩序，對國家金融安全的沖擊也越來越大。我國金融業(yè)現(xiàn)在流行的一些理財產(chǎn)品、票據(jù)融資等產(chǎn)品，一些企業(yè)參與的國外金融衍生品交易等，也蘊含著極大的產(chǎn)品風險。

（五）金融監(jiān)管風險 任何管制都是有成本的，金融監(jiān)管也不例外。一方面可以降低整個金融體系的風險，使整個社會從中獲益；另一方面，如果監(jiān)管不當或者過度，則會造成監(jiān)管成本超過由監(jiān)管而獲得的收益，給金融業(yè)甚至整個社會帶來危害。我國金融市場監(jiān)管滯后于金融市場本身的發(fā)展，金融監(jiān)管效率不高。當前的金融監(jiān)管風險，集中表現(xiàn)為監(jiān)管體系和法律法規(guī)不健全，沒有將保護投資者利益以及保障金融體系安全劃入金融風險監(jiān)管的目標，缺乏預(yù)防性監(jiān)管措施，監(jiān)管手段和技術(shù)落后，缺少靈敏、準確的風險預(yù)警系統(tǒng)，對金融機構(gòu)的檢查、評級以及風險管理等方面，尚未形成公認的量化標準，監(jiān)管行為的隨意性較大。而且，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制容易形成監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，也在一定程度上限制了銀行、證券、保險等金融機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)滲透并引起對金融機構(gòu)規(guī)模經(jīng)濟的限制而造成的間接損失。

三、原因分析：我國金融審計維護金融安全功能弱化

（一）從審計層次看，服務(wù)功能與建設(shè)性作用發(fā)揮不夠 隨著我國政治體制改革進程的加快，政府在市場經(jīng)濟中的角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，逐步由決策神秘政府走向公開透明政府，由權(quán)力政府走向權(quán)責并存的責任政府。在管理經(jīng)濟的方式上，從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，管理的重點也由原來過多的對微觀經(jīng)濟活動的管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅睾暧^經(jīng)濟的管理。政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上要求審計監(jiān)督必須將更多的精力放到為政府加強宏觀管理決策服務(wù)上來。近年來，政府審計在發(fā)現(xiàn)大要案線索方面成果顯著，揭示重大違法違紀違規(guī)問題正是審計監(jiān)督職能的突出體現(xiàn)，但是，相對而言，政府審計在為宏觀政策服務(wù)和建設(shè)性作用的體現(xiàn)上明顯不足，就金融查金融、就審計看審計的現(xiàn)象還很普遍，在防范金融制度性和系統(tǒng)性風險方面做得不夠。

（二）從審計方式看，專項審計調(diào)查與效益審計不夠 政府審計對金融機構(gòu)主要采取的是審計的方法，該方法有利于審計機關(guān)集中精力了解一個金融機構(gòu)的全面資產(chǎn)負債損益情況，對促進該金融機構(gòu)合法經(jīng)營、加強管理和提高效益發(fā)揮了重要作用。但是，這種單一的審計方式使得審計機關(guān)一年只能審計為數(shù)不多的幾個金融機構(gòu)，幾乎不可能實現(xiàn)對金融機構(gòu)的全面和及時的監(jiān)督。同時由于審計項目的程序限制，也使得審計機關(guān)不能及時地根據(jù)實際發(fā)生的情況對金融機構(gòu)進行某一方面的調(diào)查了解。特別是針對金融創(chuàng)新工具、衍生產(chǎn)品等進行的專項審計調(diào)查偏少，針對金融機構(gòu)整體經(jīng)營狀況和宏觀調(diào)控政策效果開展的效益審計更顯不夠，導(dǎo)致審計監(jiān)督的針對性和時效性不足。

（三）從審計范圍看，金融企業(yè)覆蓋面與創(chuàng)新業(yè)務(wù)審計不夠 美國審計署（GAO）的審計內(nèi)容并不限于財務(wù)收支，而是包括所有涉及國家經(jīng)濟安全、金融安全的內(nèi)容。其審計對象包括美國財政部、商務(wù)部、國防部、國土安全部、金融監(jiān)管機關(guān)等，都是與國家安全戰(zhàn)略密切相關(guān)又十分敏感的部門。目前，我國已經(jīng)基本形成包括貨幣市場、資本市場、期貨市場、外匯市場等較完善的金融市場體系。截至2011年末，我國金融機構(gòu)存貸款規(guī)模、外匯儲備、股票市場總市值已分別達到82.67萬億元、58.19萬億元、3.18萬億美元和21.48萬億元。但是，由于審計力量有限，目前政府審計主要立足于以國有商業(yè)銀行為代表的金融企業(yè)。由于金融企業(yè)點多面廣、規(guī)模龐大，每年的金融企業(yè)審計覆蓋面不大，僅重點關(guān)注單一地區(qū)、單一金融行業(yè)的一般性經(jīng)營管理和財務(wù)收支的合法合規(guī)性，未按金融功能、金融產(chǎn)品進行跨市場、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的大金融審計，難以有效評價金融行業(yè)的系統(tǒng)性風險和安全問題。具體見圖2。

圖2

（四）從審計對象看，對金融監(jiān)管部門的再監(jiān)督不夠 每年的“一行三會”審計，主要是審計其預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支情況，而對其利用政府賦予的監(jiān)管權(quán)限，貨幣政策的執(zhí)行和金融監(jiān)管的效果關(guān)注得不夠。由于審計不足，對于與地方政府和金融機構(gòu)有著千絲萬縷聯(lián)系的監(jiān)管機構(gòu)而言，為了自身利益，可能會與金融機構(gòu)合作，幫助被檢查機構(gòu)隱瞞違規(guī)行為，掩蓋監(jiān)管工作中的失職，直接削弱了金融監(jiān)管的作用，加大了金融風險。而且，政府審計與監(jiān)管部門聯(lián)系不夠，國家審計部門的審計結(jié)果通常并不向金融監(jiān)管部門通報，監(jiān)管部門也不會主動地與審計機關(guān)聯(lián)系溝通，利用審計機關(guān)的審計結(jié)果，造成金融監(jiān)管與政府審計的脫節(jié)，缺乏溝通，沒有形成合力。

四、路徑選擇：政府審計維護金融安全的對策建議

（一）提升審計層次，注重揭示制度性與系統(tǒng)性風險 我國政府審計應(yīng)該站在經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，充分發(fā)揮政府審計的建設(shè)性作用，積極服務(wù)宏觀經(jīng)濟決策，自覺服務(wù)于金融體系的改革和創(chuàng)新，促進金融業(yè)健全機能和完善制度。因此，應(yīng)將安全性作為一級審計目標來對待（石愛中，2008）。隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，金融監(jiān)管政策和監(jiān)管工作越來越完善，審計目標應(yīng)當進一步轉(zhuǎn)向評估宏觀政策的貫徹落實情況，深入研究金融業(yè)的系統(tǒng)性風險，分析評估其對國家經(jīng)濟安全和金融安全的深遠影響。為此，政府審計要將審計關(guān)口前移，從事后查處轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮懈櫥蚴虑胺婪?。例如?008年四川汶川大地震發(fā)生后，審計署對救災(zāi)資金的籌集使用和管理，在第一時間介入，做到事中審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，起到很好效果。同樣，對金融企業(yè)股改過程中的戰(zhàn)略投資者引進、不良資產(chǎn)處置等都要及時關(guān)注，不要等到風險已經(jīng)形成、損失已經(jīng)發(fā)生再進行事后處理。對于地方政府性債務(wù)問題，2011年審計署組織開展全面審計，對部分金融機構(gòu)和地方政府提出了財政金融風險警示，并提出妥善化解存量、嚴格控制增量的相關(guān)建議，收到了很好的效果。

（二）完善審計方式，增加專項審計調(diào)查與效益審計的比重與審計相比，專項審計調(diào)查可以根據(jù)審計機關(guān)自身的工作計劃和實際情況靈活地制定對金融某一行業(yè)或某一業(yè)務(wù)進行專門的調(diào)查，從而強化監(jiān)督的針對性和時效性，進而從宏觀上提出加強金融監(jiān)管和完善宏觀政策的建議。因此，在未來一段時間內(nèi)，專項審計調(diào)查作為一種審計手段將成為政府審計越來越重要的方式。而且，隨著金融體制改革進程加快，我國的金融管制將逐漸放松，金融管制的總原則從以前的“允許金融機構(gòu)干什么，不在允許之列的不能做”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤安辉试S金融機構(gòu)做什么，不在不允許之列的都能做”，越來越多的金融企業(yè)股改上市后，真實合法審計更多地交給會計師事務(wù)所完成，政府審計的關(guān)注方向也應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向金融機構(gòu)的效益狀況，特別是對金融機構(gòu)涉及公共利益的業(yè)務(wù)進行審核，從而發(fā)揮金融監(jiān)管部門不可替代的特殊作用。

（三）拓展審計范圍，關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量與創(chuàng)新業(yè)務(wù)隱含的風險 資產(chǎn)質(zhì)量是金融企業(yè)生存發(fā)展的基石，也是防范金融危機的根本所在。當前，我國政府審計要堅持以真實性為基礎(chǔ)，關(guān)注金融資產(chǎn)質(zhì)量和風險，核查資產(chǎn)負債損益的真實性，通過科學的量化指標來評價資產(chǎn)質(zhì)量，揭示審計對象存在的經(jīng)營風險。而且，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，政府審計應(yīng)該逐漸將證券、保險、信托等業(yè)務(wù)納入常規(guī)審計范圍。要堅持對金融業(yè)全部產(chǎn)品或全部業(yè)務(wù)的審核，不僅對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、更要對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)，不僅對銀行存貸款產(chǎn)品、更要對投資銀行產(chǎn)品、債券產(chǎn)品、保險產(chǎn)品以及金融衍生品，都要實現(xiàn)嚴格的審核；不僅審核表內(nèi)資產(chǎn)，更要審核表外資產(chǎn)。對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的審計，防范金融風險依然是政府審計監(jiān)督的基本目標，最終目標是要通過審計尋求維護金融安全和促進金融創(chuàng)新的平衡點。

（四）強化監(jiān)管審計，加強對金融監(jiān)管部門的再監(jiān)督 當前，利用政府審計的超然地位，跳出傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支審計束縛，對現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的有效性、監(jiān)管手段的靈活性、監(jiān)管機構(gòu)的合理性等進行分析和評價，目的在于關(guān)注金融監(jiān)管的效果，評價金融監(jiān)管與金融體系運行的關(guān)系，以促進監(jiān)管資源的優(yōu)化配置和監(jiān)管方式的創(chuàng)新發(fā)展，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。從金融監(jiān)管審計入手，有利于圍繞金融搞審計，跳出審計談金融，發(fā)現(xiàn)金融監(jiān)管在體制、方式和手段等方面的不足和漏洞，促進金融監(jiān)管體系的完善和發(fā)展。同時，加強政府審計與監(jiān)管部門的信息溝通和成果共享，形成監(jiān)管合力，最大限度地發(fā)揮政府審計的效果。

［1］黎仁華：《政府審計維護國家金融安全的實現(xiàn)機制》，《管理世界》2010年第2期。