從新疆資源稅試點(diǎn)改革看其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響*

韓曉琴

（中共國家稅務(wù)總局黨校 江蘇 揚(yáng)州 225007）

今年6月份，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中提出今年資源稅改革的目標(biāo)，即“在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大資源稅改革實(shí)施范圍”。下一步，應(yīng)在總結(jié)新疆資源稅試點(diǎn)改革一年來的成功經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上將資源稅改革向全國推廣。本文主要探討新疆資源稅的試點(diǎn)改革對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和新疆區(qū)域振興的意義，期望能對(duì)全國的資源稅改革有一定的借鑒意義。

一、現(xiàn)行資源稅在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中存在的主要問題

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，資源產(chǎn)品日益增長的需求與資源有限性、稀缺性的矛盾越來越突出，現(xiàn)行資源稅稅制存在與“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”和構(gòu)建“兩型社會(huì)”要求不相適應(yīng)的問題。主要表現(xiàn)在：

第一，征稅范圍較窄，“綠色化”程度較低。資源稅是對(duì)各種天然存在的自然物質(zhì)資源開發(fā)、使用征收的一種稅。自然物質(zhì)資源主要包括土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、海洋、野生生物以及風(fēng)能等。我國現(xiàn)行資源稅僅選擇了部分級(jí)差收入差異較大、資源較為普遍、易于征收管理的礦產(chǎn)品和鹽列為征稅范圍，其他自然資源均未列入征收范圍。資源稅征收范圍過窄導(dǎo)致自然資源被廉價(jià)甚至無償使用，帶來企業(yè)成本的外部化和社會(huì)化，導(dǎo)致了對(duì)環(huán)境和生態(tài)的雙重破壞。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍，將所有不可再生資源或再生周期較長、較為稀缺的資源納入征收范圍，包括耕地資源、灘涂資源、地?zé)豳Y源、水資源、草原資源、森林資源、海洋資源等，取消耕地占用稅，將耕地占用稅并入資源稅，加大資源稅對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度，提高資源稅制的“綠化”水平。

第二，資源稅稅負(fù)水平較低。資源稅稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到調(diào)節(jié)資源開采的負(fù)外部性、籌集財(cái)政收入、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等因素，并綜合考慮我國資源的稀缺程度和現(xiàn)行的稅收征管水平。當(dāng)前資源稅稅率水平過低，多數(shù)資源實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)不足1％，不能引導(dǎo)投資人合理開發(fā)自然資源，無法體現(xiàn)資源的稀缺程度和不可再生性，也不利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，也無助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，反而使資源富裕省份患上“荷蘭病”（Dutch disease）。應(yīng)調(diào)高現(xiàn)有大多數(shù)應(yīng)稅資源產(chǎn)品的稅率，同時(shí)考慮食用鹽是普通居民生活的必需品，因此對(duì)食用鹽的稅率應(yīng)適當(dāng)調(diào)低。

第三，資源稅實(shí)行差別從量計(jì)征，調(diào)控作用較弱。我國資源稅實(shí)行從量定額計(jì)征，其計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售量或自用數(shù)量，這樣做的好處是，開采資源多的企業(yè)多繳稅，從而激勵(lì)企業(yè)提高資源開采效率，且資源稅收入不受產(chǎn)品價(jià)格、成本和利潤變化的影響，能夠穩(wěn)定財(cái)政收入。但缺點(diǎn)是企業(yè)對(duì)開采而無法銷售或自用的資源不付任何稅收代價(jià)，沒有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費(fèi)和對(duì)環(huán)境的破壞成本，在一定程度上造成了“采富棄貧”、“采易棄難”，直接鼓勵(lì)了企業(yè)和個(gè)人對(duì)資源的無序開采，造成資源大量積壓和浪費(fèi)。對(duì)開采成本和售價(jià)都存在巨大差異的不同資源產(chǎn)品適用同一定額稅率，資源稅無法調(diào)節(jié)不同生產(chǎn)企業(yè)之間由于市場(chǎng)供求價(jià)格導(dǎo)致的產(chǎn)品利潤差距，造成了稅負(fù)不公。而且由于資源稅和價(jià)格沒有關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致國家不能以所有者身份參與資源價(jià)格上升帶來的收益分配，政府參與初次分配的比重大大下降，不利于發(fā)揮稅收對(duì)社會(huì)分配的調(diào)節(jié)作用。應(yīng)改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征，加大稅收參與資源收益分配的力度。同時(shí)，計(jì)稅依據(jù)應(yīng)由納稅人開采和生產(chǎn)的應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按開采或生產(chǎn)的產(chǎn)品產(chǎn)量或資源儲(chǔ)量為依據(jù)的計(jì)稅辦法，以促進(jìn)資源開采單位最大限度地提高資源使用效率，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，更能體現(xiàn)保護(hù)資源、節(jié)約使用資源的政策意圖。

二、新疆資源稅試點(diǎn)改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

2010年5月17日至19日，中共中央、國務(wù)院在北京召開新疆工作座談會(huì)，會(huì)議決定，在新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。隨后，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，規(guī)定自2010年6月1日起執(zhí)行，本規(guī)定適用于在新疆開采原油、天然氣繳納資源稅的納稅人，原油、天然氣資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5％，并規(guī)定了一些免征或者減征資源稅項(xiàng)目，所以，實(shí)際征收率在3.27％～5％之間（見表1）。綜合減征率和實(shí)際征收率由財(cái)政部和國家稅務(wù)總局確定，并根據(jù)原油、天然氣產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的實(shí)際變化情況每年進(jìn)行調(diào)整。2010年12月份，國務(wù)院又決定將此項(xiàng)改革試點(diǎn)擴(kuò)大到西部12?。▍^(qū)市），并且在資源種類上增加了煤炭（根據(jù)各省情況確定從價(jià)計(jì)征的地區(qū)差別比例稅率）。資源稅費(fèi)改革率先在新疆和西部其他地區(qū)進(jìn)行，標(biāo)志著我國資源稅改革邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。這既是對(duì)新疆的特殊支持，也是促進(jìn)全國資源稅改革從醞釀走向?qū)嵤┑囊粋€(gè)突破口，選擇在新疆試點(diǎn)有利于為資源稅改革的全面推行提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

表1 新疆區(qū)內(nèi)各油氣田原油、天然氣資源稅實(shí)際征收率表

資源稅試點(diǎn)改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在于：

1.對(duì)完善資源稅體系的影響。我國的商品稅制和所得稅制已相對(duì)完善，但資源稅制仍相對(duì)滯后。從表2可以看出，我國資源稅收入占整個(gè)稅收收入的比例并不高，2010年為0.539％，但資源稅是稅收體系的一個(gè)重要組成部分，它是調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入、促進(jìn)資源合理開采和有效利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。但由于資源稅制不完善，從1995年以后，我國的資源稅收入占整個(gè)稅收收入的比重呈下降趨勢(shì)，資源稅收入沒有隨著稅收收入的增長而增長，或者說資源稅收入的增長慢于稅收收入的增長。1994年到2006年期間，我國資源稅的收入由45.5億元增加到207億元，平均年收入為82.86億元，平均年增長率為13.47％，這大大低于同期全部工商稅收18.18％的增長幅度。特別是2004年我國CPI達(dá)到3.9％，在物價(jià)高企的情況下由于資源稅的從量計(jì)征，資源稅并沒有隨著資源價(jià)格的猛升而快速增長，資源稅收入占整個(gè)稅收收入的比重在2004年反而降到最低點(diǎn)。改革資源稅的課征制度，能在保證資源稅稅收收入增長的同時(shí)，完善資源稅體系，更好地發(fā)揮資源稅應(yīng)有的調(diào)控作用。

表2 1994—2010年新疆地區(qū)和全國資源稅收入及其占全國稅收收入比重情況（單位：億元、％）

2.對(duì)資源產(chǎn)品價(jià)格的影響。盡管資源稅經(jīng)歷了幾次大幅調(diào)整，但平均費(fèi)率（稅費(fèi)與礦產(chǎn)品價(jià)格比率，包括礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅等稅費(fèi)）平均只有1.18％。原油、天然氣資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征后，稅率為5％。由于資源稅是價(jià)內(nèi)稅，所以，從短期看，資源稅改革會(huì)推動(dòng)資源產(chǎn)品價(jià)格的上升。2010年我國CPI同比上漲3.3％，超過年初政府制定的全年3％之的政策目標(biāo)。有人擔(dān)心資源稅改革會(huì)不會(huì)進(jìn)一步助推通貨膨脹？應(yīng)該不會(huì)。其一，根據(jù)李鋼（2008）等人分析，礦產(chǎn)品特性是供給與需求短期價(jià)格彈性較低，長期價(jià)格彈性較高。由于價(jià)格彈性較高，隨著價(jià)格的上升，對(duì)資源的需求會(huì)大幅減少，從而會(huì)抵消一部分物價(jià)上漲的壓力，總體而言，資源產(chǎn)品價(jià)格上漲有限。其二，在我國，資源類商品屬于國家戰(zhàn)略物資，國內(nèi)定價(jià)機(jī)制還沒有完全市場(chǎng)化，政府控制資源價(jià)格的能力還比較強(qiáng)，只要資源稅率提高的幅度有限，就不會(huì)引起價(jià)格的劇烈變動(dòng)，況且在我國相當(dāng)一部分制造業(yè)存在明顯的產(chǎn)能過剩，所以資源稅改革會(huì)推動(dòng)資源產(chǎn)品價(jià)格的上升但不會(huì)助推通貨膨脹。第三，由于資源稅列支于營業(yè)稅金及附加，在企業(yè)所得稅稅基中做扣減處理，因此，資源稅的增加，將使企業(yè)所得稅的稅基縮小，企業(yè)所得稅額相應(yīng)減少，所以企業(yè)稅負(fù)增加也有限。即使資源稅稅負(fù)增加，可能主要是擠壓企業(yè)的利潤空間，以此倒逼壟斷企業(yè)通過改進(jìn)工藝、提高開采效率，相應(yīng)承擔(dān)部分稅收成本，所以油氣資源稅稅負(fù)提高后對(duì)物價(jià)的影響有限。這也是資源稅改革的應(yīng)有之意。現(xiàn)行資源產(chǎn)品價(jià)格過低，造成資源的過度消耗甚至浪費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)發(fā)生了嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)破壞問題。資源性產(chǎn)品價(jià)格的提高有利于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使資源稀缺性特征和資源開采的外部成本在資源價(jià)格中得到體現(xiàn)，加速對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，減少對(duì)環(huán)境的破壞和資源的浪費(fèi)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

3.對(duì)收入分配的影響。據(jù)中石化公布的2010年度報(bào)告顯示，公司當(dāng)年原油3349元/噸，同比增45.4％；天然氣1155元/千立方米，同比增23.8％。2010年我國資源稅收入為417.58億，增長23.5％，①增長速度低于中石化原油與天然氣價(jià)格上漲速度。資源稅改革后原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為5％，至少在四方面對(duì)收入分配產(chǎn)生影響。第一，對(duì)國家與企業(yè)之間的收入分配產(chǎn)生影響。以2010年中石化原油天然氣價(jià)格為例，原油資源稅從價(jià)計(jì)征將達(dá)167.45元（3349元*5％）/噸，而新疆原來從量計(jì)征的標(biāo)準(zhǔn)僅為30元/噸，原油資源稅稅額是從量計(jì)征稅額的5.6倍。新疆從量計(jì)征的天然氣資源稅稅額的標(biāo)準(zhǔn)為9元/千立方米，若按照5％的從價(jià)方式計(jì)征，資源稅總額為57.75元（1155元*5％）/千立方米，從價(jià)計(jì)征后天然氣資源稅稅額是從量計(jì)征稅額的6.4倍。這將加大稅收參與資源收益分配的力度，有利于緩解分配不公。第二，對(duì)資源開采等國有壟斷企業(yè)和非壟斷行業(yè)之間的收入分配產(chǎn)生影響。當(dāng)前我國行業(yè)之間收入差距在拉大，特別是壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間。2008年，電力、石油、煙草等壟斷性質(zhì)的行業(yè)職工平均收入，竟然是全國平均水平的5到10倍。資源稅改革將使資源型企業(yè)成本提高，這會(huì)縮小資源壟斷性行業(yè)與非壟斷行業(yè)間的利潤差別。當(dāng)然，也不至于會(huì)影響資源性企業(yè)的經(jīng)營，以致陷入虧損。一方面，稅率的提高將激勵(lì)資源企業(yè)不斷提升技術(shù)水平，打造其核心競(jìng)爭(zhēng)力，降低成本。另外一方面，在資源稅負(fù)提高的同時(shí)我國實(shí)行的結(jié)構(gòu)性減稅政策的效應(yīng)會(huì)抵消一部分影響。第三，對(duì)資源開采企業(yè)和資源消費(fèi)企業(yè)之間的收入分配產(chǎn)生影響。資源稅改革后，短期內(nèi)資源價(jià)格會(huì)有一定上漲，資源稅稅負(fù)一部分由開采企業(yè)承擔(dān)，一部分轉(zhuǎn)嫁給了資源消耗企業(yè)。對(duì)于政府限價(jià)的部分資源產(chǎn)品，在政府未調(diào)價(jià)之前，則完全由開采企業(yè)承擔(dān)稅負(fù)，無法轉(zhuǎn)嫁。第四，對(duì)區(qū)域之間收入分配的影響。目前我國大部分資源存量位于中西部地區(qū)，即中西部以能源或資源供應(yīng)為主，而我國的產(chǎn)業(yè)格局基本上是東部以加工為主，即消耗資源的區(qū)域主要在東部沿海地區(qū)。資源稅稅負(fù)提高后，一些資源大省的收入增加，而凈買入資源的省份負(fù)擔(dān)會(huì)加重。資源稅從價(jià)計(jì)征建立的合理的資源價(jià)格會(huì)使中西部地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有利于市場(chǎng)通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制增加中西部地區(qū)政府和企業(yè)的收入，適度補(bǔ)償資源地區(qū)利益，實(shí)現(xiàn)部分財(cái)富由東部地區(qū)向中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移，從而縮小我國東中西之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

表3 新疆維吾爾自治區(qū)2005—2010年資源稅收入及分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表（單位：萬元）

4.對(duì)振興新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響。隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源資源的日益倚重，新疆的戰(zhàn)略地位日益突出。新疆是我國的資源大省，礦產(chǎn)種類全、儲(chǔ)量大，開發(fā)前景廣闊。2007年，新疆的石油、天然氣產(chǎn)量就首次超過長年位居全國第一的大慶油田，成為我國油氣資源的戰(zhàn)略接替區(qū)。新疆石油資源量208.6億噸，占全國陸上石油資源量的30％；天然氣資源量為10.3萬億立方米，占全國陸上天然氣資源量的34％。全疆煤炭預(yù)測(cè)資源量2.19萬億噸，占全國的40％。新疆黃金、寶石、玉石等資源種類繁多，古今馳名。按現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的規(guī)定，除海洋石油資源稅歸中央外，其他資源稅收入歸地方政府所有。在新疆率先進(jìn)行資源稅改革，這在節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的同時(shí)能夠增加新疆地區(qū)財(cái)政收入，平衡東西部地區(qū)差距，符合本次國家援疆政策中強(qiáng)調(diào)“輸血與造血并重”的思路。從表3可以看出，2005年到2010年新疆原油和天然氣兩項(xiàng)資源稅收入占新疆整個(gè)資源稅收入比重分別為的87.3％、89％、83.7％、74.9％、62.5％、78.6％。2010年新疆資源稅占財(cái)政收入比重為6.46％，是2009年的一倍多。去年6月份新疆資源稅從價(jià)計(jì)征改革后資源稅收入快速增長，2010下半年平均每月入庫4.2098億元，而2010年上半年平均入庫是1.1776億元。2010年新疆共計(jì)征收資源稅32.32億元，增長幅度高達(dá)164％。2011年新疆資源稅征收額有望達(dá)到54億元。②除了資源稅率先試點(diǎn)改革外，還有其他振興方案，如對(duì)新疆困難地區(qū)符合條件的企業(yè)給予企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠；中央投資額繼續(xù)向新疆自治區(qū)和兵團(tuán)傾斜等等，這將大大提高新疆地區(qū)財(cái)政收入，并用增加的收入用于改善民生、改善生態(tài)環(huán)境，從而讓新疆各族人民更好地從豐富的資源中直接受益，使新疆地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)，有利于新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。資源稅改革后沿海地區(qū)企業(yè)會(huì)加速將低附加值、高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至中西部資源豐富地區(qū)，以節(jié)約其生產(chǎn)成本，這將明顯帶動(dòng)中西部地區(qū)就業(yè)，而在沿海發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，這將會(huì)更加注重人才引進(jìn)和技術(shù)創(chuàng)新，也就是說，資源稅改革將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。不久的將來新疆將憑借地緣優(yōu)勢(shì)和能源儲(chǔ)備戰(zhàn)略基地的定位，成為中國經(jīng)濟(jì)的新增長極。

三、結(jié)束語

資源稅率先在新疆試點(diǎn)改革對(duì)于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、振興新疆經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。如果資源稅從價(jià)計(jì)征在全國完全推開后，將使地方政府增加資源稅在初次分配環(huán)節(jié)的收益，對(duì)增強(qiáng)地方財(cái)力的效果要好于再分配環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付制度，地方財(cái)力的增加可以改善地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)繼續(xù)緩慢復(fù)蘇和國內(nèi)通脹壓力加大的情況下，如果資源稅改革向全國推開，會(huì)提高資源開采企業(yè)稅負(fù)，所以應(yīng)綜合考慮資源稅、石油特別收益金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、采礦權(quán)費(fèi)、探礦權(quán)費(fèi)等資源稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，即要統(tǒng)籌兼顧中央、地方利益與企業(yè)的承受能力，又要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的制約，建立起公平合理、調(diào)控有效的資源稅費(fèi)體系。

注釋：

①http://www.mof.gov.cn/2010年稅收收入增長的結(jié)構(gòu)性分析。

②向2011年兩會(huì)報(bào)告［EB/OL］.http://www.lvsecn.org/html/News/redianjujiao/2011/0303/7041.html

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