生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式在新農(nóng)村建設中的實踐

張仁貢，李志武

（1.浙江同濟科技職業(yè)學院，杭州 311231；2.水利部農(nóng)村電氣化研究所，杭州 310012）

1 引言

2012年中央1號文件明確提出要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，旨在推動農(nóng)村建設，把建設農(nóng)村水電作為新農(nóng)村和“三農(nóng)”建設的重要組成部分［1］通過開發(fā)農(nóng)村水能資源形成的水電站及其配套電網(wǎng)，以5萬kW及以下的小水電為主體，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展服務。

中國大陸地區(qū)農(nóng)村水電資源點多面廣，遍及30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）1715個縣（市），單站裝機容量5萬kW及以下的農(nóng)村水電技術可開發(fā)量為1.28億kW，年發(fā)電量為5350億kW·h。其中，西部地區(qū)（包括西南部和西北部）農(nóng)村水電可開發(fā)量為7952.9萬kW，占全國62.1%；西南部廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏等6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是中國農(nóng)村水電資源最豐富的地區(qū)，擁有6193.4萬kW，占全國的48.4%；西北部的內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆6?。ㄗ灾螀^(qū)）農(nóng)村水電資源相對集中，擁有1759.5萬kW，占全國的13.7%；東北地區(qū)小水電資源主要集中在吉林、黑龍江兩省山區(qū)，擁有550萬kW，占全國的4.3%；中部地區(qū)農(nóng)村水電資源主要集中在湖南、湖北、江西等省，擁有2078.4萬kW，占全國的16.3%；東部地區(qū)農(nóng)村水電資源主要集中在浙江、福建、廣東等省，擁有2216.9萬kW，占全國的17.3%［2］。

農(nóng)村水電在新農(nóng)村和“三農(nóng)”建設中發(fā)揮了重要作用，但是農(nóng)村水電尤其是引水式農(nóng)村水電對生態(tài)也產(chǎn)生了負面影響，主要包括：①雖然提出了生態(tài)用水的經(jīng)濟補償制度[3]，但制度的實施和推廣依然很有難度。②雖然規(guī)定了新建水電站的“最小下泄流量”，但已建成的水電站造成局部脫水的生態(tài)問題依然難以解決。③雖然農(nóng)村水電建設中采取了保護生態(tài)環(huán)境的工程措施，但是由于非工程措施（制度）缺乏或管理成本較高，影響了工程措施功能的發(fā)揮。④未建立生態(tài)水電指標體系，未建立動態(tài)的評價標準、評價模型等，使政策措施缺乏技術支撐。⑤沒有把農(nóng)村生態(tài)水電建設和農(nóng)村公共保障體系建設等相結合，使政府、行業(yè)、企業(yè)或投資者、農(nóng)村和農(nóng)民等利益主體之間的矛盾協(xié)調(diào)困難。⑥很多地方農(nóng)村水電建設為新農(nóng)村發(fā)展服務僅停留在口號上，農(nóng)村水電只為少數(shù)人獲利，而未惠及廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民。⑦農(nóng)村水電建設缺少頂層設計，僅為開發(fā)而開發(fā)，雖然短時間內(nèi)促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但未形成長效的、良性的、循環(huán)的經(jīng)濟發(fā)展模式。為了解決這些問題，近幾年提出了建設“農(nóng)村生態(tài)水電”的概念，旨在減少或消除農(nóng)村水電建設的負面性，充分發(fā)揮其正面作用。“農(nóng)村生態(tài)水電”概念的提出得到政府、行業(yè)以及國內(nèi)外很多專家學者的支持，圍繞建設農(nóng)村生態(tài)水電的主題，提出了 “最小下泄流量”、“生態(tài)補償機制”、“環(huán)境友好型社會”等概念，并在制度上開展了很多有益的探索和研究［3］。

2 理論設計

從經(jīng)濟學角度，采用經(jīng)濟機制設計理論設計一種生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式，并以浙江省為例進行論述。本文以浙江省為例開展機制體系設計和實踐研究。

3 總體構架

農(nóng)村生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式是一個機制體系，它包含內(nèi)部機制和外部機制，內(nèi)部機制分解為基礎機制和核心機制。依據(jù)經(jīng)濟機制設計理論，以行業(yè)管理機制為基礎，以產(chǎn)權制度改革運作為核心機制，而外部機制包括外部補償機制即“三大補償機制”、外部激勵機制和技術創(chuàng)新機制等。總體框架如圖1所示。

圖1 農(nóng)村生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式體系總體構架

從圖1可知，農(nóng)村生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式的基礎性目標是消除農(nóng)村水電企業(yè)生產(chǎn)的不安全因素，提高農(nóng)村水電企業(yè)的生產(chǎn)效益，以發(fā)揮其最大的公益性效益和經(jīng)濟效益。結合浙江省的實際和農(nóng)村生態(tài)水電建設的運作實踐，采用經(jīng)濟設計理論設計行業(yè)管理機制子體系。它的構架以機構、職能和能力建設為基礎，以安全生產(chǎn)管理機制為核心，以項目建設管理機制為監(jiān)督，以行業(yè)協(xié)會管理機制為協(xié)調(diào)機制，形成一個相互聯(lián)系、相互作用的有機整體。農(nóng)村水電站產(chǎn)權制度改革機制以界定評估機制為基礎、多元化改革機制和經(jīng)營管理機制為核心，資產(chǎn)監(jiān)管機制為外部激勵。

評估界定機制包括資產(chǎn)評估機制和產(chǎn)權界定機制，是實施其他機制的基礎性機制。多元化改革和經(jīng)營管理是內(nèi)部機制，多元化改革主要目標是對農(nóng)村水電站的產(chǎn)權進行演進和創(chuàng)新，把單一化的產(chǎn)權模式推進到混合產(chǎn)權模式，實施股份制。經(jīng)營管理機制主要包括承包責任制、股份經(jīng)營制和授權經(jīng)營制。資產(chǎn)監(jiān)管機制是外部機制，包括實物性產(chǎn)權管理和資產(chǎn)性產(chǎn)權管理。外部激勵機制包括電力體制改革機制、電價形成機制、綠色可再生能源配額制、稅收政策、信貸體系以及其他機制。

4 核心機制實踐

4.1 行業(yè)管理機制

2008年9月21日水利部在 《水利部機關各司局主要職責內(nèi)設處室和人員編制規(guī)定》明確了水電局承擔指導農(nóng)村水能資源開發(fā)工作。水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局納入公務員制度管理；新增了水能資源管理職能，充實了農(nóng)村水電建設管理職能。我省水電管理中心的職責與水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局的設置相對應。是浙江省水利廳下屬全額撥款的事業(yè)單位。主要職責：負責全省水能資源開發(fā)利用管理工作和中小水電的行業(yè)管理。承擔水能資源調(diào)查評價和全省農(nóng)村水電發(fā)展規(guī)劃和計劃的編制并組織實施；負責全省水能資源開發(fā)利用管理工作和中小水電的行業(yè)管理，研究水能資源管理相關政策，擬定相關政策、法規(guī)和技術標準并監(jiān)督實施；指導全省中小水電的開發(fā)建設管理，負責全省限額以下水電站項目的審查、審批（或報批）、驗收管理工作；指導全省小水電工程防汛預案編制管理工作和在建電站安全度汛。負責全省水電站的安全生產(chǎn)管理工作，并對全省水電行業(yè)進行安全與技術培訓、發(fā)證，推廣我省水電對新產(chǎn)品、新技術的應用；組織實施農(nóng)村水電及電氣化縣建設工作，組織編制水電農(nóng)村電氣化及小水電代燃料生態(tài)保護工程規(guī)劃，負責建設和管理；組織實施浙江省新能源發(fā)展小水電利用世界銀行貸款項目；歸口管理浙江省農(nóng)村水電行業(yè)協(xié)會；承辦浙江省水利廳交辦的其他工作。

4.2 產(chǎn)權改革機制實踐

1998年浙江省水利廳下發(fā)了《關于加快農(nóng)村水電產(chǎn)權制度改革的若干意見》，鼓勵全省對已建水電站實施產(chǎn)權制度改革和經(jīng)營模式的轉變。縉云、景寧、松用、淳安、安吉、臨安、諸暨、蒼南、平陽、上虞等一批縣（市）隨后對農(nóng)村水電站的產(chǎn)權改革進行嘗試。上虞市舜聯(lián)水電開發(fā)有限公司，從購買虧損的徐林一級、二級電站起家，通過產(chǎn)權制度改革，加大投入，滾動發(fā)展?？N云縣水利局成立了以局長為組長的產(chǎn)權改革領導小組，對青井灣、好溪、城南、插花墩、長坑等電站實行一站一策，分類改革。通過拍賣、長期租賃、股份制改革等形式，使原來處于半死不活的電站擺脫了困境，走上了健康發(fā)展的道路。松陽縣采取對電站經(jīng)營權公開拍賣，提高了電站效益和管理水平。根據(jù)我省各地的做法，主要解決所有權與收益權、占有權與使用權、所有權與處置權嚴重背離的狀況，歸納起來可以分為下面幾種形式：①以電站產(chǎn)權為紐帶進行資產(chǎn)重組，對電站實行股份制改造，使電站的資產(chǎn)多元化；②對規(guī)模小、效益差的國有、集體電站公開拍賣，轉讓全部所有權.收回國有投資，避免資產(chǎn)流失；③以防訊、灌溉為主要功能的水庫電站實行租賃承包，實行經(jīng)營權與所有權的分離，水庫擁有收益權，而使用權轉讓給職工或其他企業(yè)，提高電站的經(jīng)營效益，保證水庫的正常運行；④對水利部部門下屬的水電投資公司進行股份制改造［5］。

通過以上改革實踐，實現(xiàn)資產(chǎn)重組，為縣（市）組建水電集團公司，實行流域性或區(qū)域性開發(fā)，提高市場資源配置效率和企業(yè)的經(jīng)濟效益創(chuàng)造了條件。

為加快農(nóng)村水電站的產(chǎn)權制度改革，2002年浙江省出臺了《浙江省水電資源有償出讓管理辦法》，在全國率先實行水電資源通過公開拍賣、協(xié)議轉讓等市場方式有償出讓，全省水電資源較為豐富的縣（市）政府都出臺了相應的實施細則，對國有企業(yè)的產(chǎn)權制度進行進一步的改革。通過拍賣、協(xié)議轉讓、租賃承包、股份制改革等形式使許多水電站變?yōu)楠毩⒑怂?、自負盈虧的企業(yè)，企業(yè)的經(jīng)營狀況明顯改善，管理水平明顯提高。通過資源的有償使用，解決了如何公平獲得資源開發(fā)權的問題，并且政府因此獲得了可觀的資源出讓金，據(jù)統(tǒng)計，全省出讓總金額近2億元。從水能資源開發(fā)權出讓金實際使用來看，大部分縣市實行的是縣、鎮(zhèn)、村三級分成制，并且大部分資金是留在鎮(zhèn)、村二級。如衢州江山市將資源出讓金的20%～30%分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，20%分配給村級集體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一般將這些資金都用于當?shù)氐乃O施建設、受影響群眾經(jīng)濟補償、投資入股電站等。泰順縣把珊溪水庫移民基金1300余萬元入股三插溪水電站，電站建成投產(chǎn)后每年以15%固定紅利回報，使當?shù)厝罕姾痛寮壖w經(jīng)濟可以長期從農(nóng)村水電站中得到穩(wěn)定收益，同時壯大了村級集體經(jīng)濟。安吉縣報福鎮(zhèn)深溪村，按村集體在3座電站中所占股份，年均分紅收入為35萬元，為未建電站前村級集體收入的17倍。景寧畬族自治縣梧桐鄉(xiāng)梧桐村全村7個村民小組、98戶312人分布在11個自然村，通過電站入股，全村每年可獲得紅利60多萬元，目前該村景色秀美、村富民康，成為社會主義新農(nóng)村建設的典范。

實踐證明，積極鼓勵當?shù)剞r(nóng)民入股水電，壯大村級集體經(jīng)濟，既體現(xiàn)了水能資源國家所有的性質(zhì)，又體現(xiàn)了農(nóng)民和農(nóng)村對水資源的使用權。這種良性的循環(huán)機制，在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，改善農(nóng)村基礎設施方面的作用十分明顯，從而加快了社會主義新農(nóng)村建設步伐。

經(jīng)過多年的改革實踐，積累了豐富的經(jīng)驗，并組建了幾十家縣級以上的水電集團公司，以資產(chǎn)為紐帶的省級水電集團公司“錢江水利”實現(xiàn)了上市，這為以后進一步深化農(nóng)村水電站產(chǎn)權制度改革打下了良好的基礎。

經(jīng)過10年的改革，取得了一些成績，主要體現(xiàn)在：①產(chǎn)權制度改革使老水電站走出了困境，減少了政府的行政干預，成為獨立核算、自負盈虧的企業(yè)；②通過改制使所有權和使用權分離，生產(chǎn)經(jīng)營管理水平得到提高，調(diào)動了職工的生產(chǎn)積極性，電站效益得到提高；③處于虧損或隱性虧損的水電站通過拍賣或協(xié)議轉讓等形式收回了國有資產(chǎn)；④水電站受到經(jīng)營績效機制的驅使，更新改造的動力增強。

經(jīng)過改革，1990年以前建設的農(nóng)村股份制電站有20多座，私有電站200座。但所占比例依然很少，還需要加快改革的步伐和對改革的模式進行更深入的探索和研究[6]。

農(nóng)村水電是既具有公益性又有經(jīng)營性的經(jīng)濟實體，政府、行業(yè)要求農(nóng)村水電具有更大的公益性，在宏觀上帶動農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。而水電企業(yè)和投資者往往注重農(nóng)村水電的經(jīng)營性，希望在微觀上實現(xiàn)自身利益的最大化。政府、行業(yè)、企業(yè)和投資者等利益主體往往在農(nóng)村水電建設中會出現(xiàn)矛盾，農(nóng)村水電建設中存在的矛盾，采用保障運作機制體系，使各利益主體激勵兼容。

研究農(nóng)村水電建設的生態(tài)補償機制、股份投入機制、投工投勞資本化機制的實踐，使政府的公益性經(jīng)濟補償、企業(yè)和投資者的生態(tài)經(jīng)濟補償、農(nóng)民的股份投入和投工投勞等能夠轉化農(nóng)村水電建設的資本，并使農(nóng)村和農(nóng)民的水電收益轉化為其長期社會保障，把農(nóng)村水電建設與農(nóng)村農(nóng)民子女教育、農(nóng)村醫(yī)療體制改革、社會保障及其他公益事業(yè)等相結合，既保證了農(nóng)村水電建設的公益性，又鼓勵多渠道投入農(nóng)村水電開發(fā)，并通過技術手段合理開發(fā)農(nóng)村水能資源，建設生態(tài)水電，同時通過調(diào)研收集和建立典型案例庫，為進一步開展“農(nóng)村生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式”的實施和示范奠定基礎。

4.3 三大補償機制實踐

4.3.1 資源補償

2000年浙江省文成縣珊溪水庫下游百萬山電站準備開發(fā)，當時有投資意向的開發(fā)單位達28家，水能資源“爭奪”達到了白熱化。文成縣政府對百萬山電站開發(fā)權公開拍賣，政府獲得拍賣收入362萬元，同時避免了因開發(fā)權獲得機會不均而導致的一系列問題。2002年在遂昌等縣試點基礎上，浙江省水利廳出臺了《浙江省水能資源開發(fā)使用權出讓管理暫行辦法》。明確了在全省推行水能資源協(xié)議轉讓和公開競拍兩種有償出讓方式，建立一個公開、公平、公正的資源配置市場。全省有水能資源的縣（市、區(qū)）根據(jù)實際情況，制定了實施細則，并積極探索。

資源補償所得的資源出讓金主要用于下游村鎮(zhèn)的補償、鄉(xiāng)村政策處理補償、水資源勘測、水電工程項目管理、水利工程補助等［7］。

4.3.2 經(jīng)濟補償

浙江省水電開發(fā)經(jīng)濟補償采用了多種形式，包括：投資人根據(jù)國家現(xiàn)行的土地征用、移民安置標準，采用一次性支付；根據(jù)補償對象意愿，將補償金折換成水電項目的資本金，入股電站開發(fā)，每年分紅；投資人除一次性支付補償金外，每年支付與被征用的土地產(chǎn)出作物相當?shù)默F(xiàn)金或實物。據(jù)統(tǒng)計，水電項目開發(fā)對當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟補償占工程總投資的10%。經(jīng)濟補償政策保障了群眾的基本經(jīng)濟利益。泰順縣把珊溪水庫移民基金1300余萬元入股水電站，電站建成投產(chǎn)后，每年以15%固定紅利回報當?shù)厝罕姾痛寮壖w經(jīng)濟，使當?shù)乩习傩諒霓r(nóng)村水電站中得到長期穩(wěn)定收益，壯大了村級集體經(jīng)濟。

4.3.3 生態(tài)補償

生態(tài)補償制度主要通過設置生態(tài)流量來實現(xiàn)。2003年浙江省水利廳聯(lián)合省發(fā)改委下發(fā)了 《關于加強水能資源開發(fā)管理的若干規(guī)定》，提出了生態(tài)流量的概念，建立了生態(tài)補償制度。對水電開發(fā)引起部分河段斷流的電站，在規(guī)劃、可行性研究和水資源論證中進行重點論證，分析修建電站后對下游居民生活用水、生態(tài)用水可能造成的影響，確保下游居民用水和生態(tài)用水量；設置放水設施，保證壩后河段生態(tài)流量。另外，投資人按照設計，投資修建相關工程設施，對開發(fā)造成的環(huán)境影響進行生態(tài)補償。生態(tài)補償制度不但減輕了水電開發(fā)給當?shù)鼐植可鷳B(tài)與環(huán)境帶來的不良影響，而且，改善了當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活用水質(zhì)量。電站水庫還在防汛抗早中發(fā)揮了重要作用。

4.4 外部激勵機制實踐

4.4.1 電力體制改革

電力體制改革機制需要研究的問題包括堅持配電端改革方向，完善地方獨立配電公司的機制，推行輸配分開機制，打破輸配一體的電網(wǎng)壟斷體制等內(nèi)容。

4.4.2 電價形成機制急需解決的問題

如何理順電力價格機制是目前農(nóng)村水電切身利益和可持續(xù)發(fā)展的關鍵。治理由于實行“指導價”而形成的電價管理混亂，需要在調(diào)查研究基礎上，制訂與上網(wǎng)電價聯(lián)動的發(fā)、輸、配、售4類電價，建立和完善新的電價機制，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。

4.4.3 綠色可再生能源配額制［4］

研究如何制定科學和合理的配額比例，消除可再生能源發(fā)電行業(yè)的不公平競爭，建立可再生能源的監(jiān)督管理機制和相關政策和法規(guī)等內(nèi)容。

4.4.4 稅收政策、信貸體系以及其他機制

針對農(nóng)村水電站的公益性目標制定合理的稅收政策，研究合理的信貸體系支持農(nóng)村水電的發(fā)展，制定相關政策和其他激勵機制使農(nóng)村水電為“三農(nóng)”服務等內(nèi)容。

4.5 技術創(chuàng)新機制的實踐

4.5.1 管理機制

我省水利廳規(guī)定，水利科技項目按經(jīng)費渠道分審批和審核2類；按重要程度分重大、重點和一般3類。2006年水利廳立項科技重點項目52個，一般項目48個；2007年重點項目36個，一般項目60個；2008年重大項目2個，重點項目30個，一般項目31個；審批類重大、重點水利科技項目，由水利廳與有關業(yè)務管理部門簽訂《浙江省水利科技項目責任書》。審批類一般水利科技項目和審核類水利科技項目由水利廳下達 《浙江省水利科技項目任務書》，并出臺了相關的項目立項、項目實施、項目驗收、登記、鑒定（評審）的程序。

4.5.2 保障機制的實踐

浙江省省級專項資金每年都拿出一定的數(shù)目進行科技成果評審及獎勵、科技推廣與示范和科技創(chuàng)新項目研究，但這項經(jīng)費總的數(shù)目偏低，大部分資金用于基礎建設。

4.5.3 評價機制的實踐

對于審批類重大、重點水利科技項目在項目責任書規(guī)定完成期限后6個月內(nèi)，水利廳科技處會同規(guī)劃計劃處、財務審計處按有關規(guī)定負責組織項目驗收；審批類一般水利科技項目由廳委托有關業(yè)務管理部門負責組織驗收；審核類水利科技項目由業(yè)務管理部門或主管部門組織驗收，也可申請水利廳組織驗收。我廳根據(jù)省科技主管部門分配的限額，從當年度省水利科技創(chuàng)新獎獲獎項目中擇優(yōu)推薦申報省科學技術獎，對獲國家三大獎、省科學技術獎及省水利科技創(chuàng)新獎獎勵的項目主要完成者，優(yōu)先推薦國家、省及廳科技類優(yōu)秀人才。

5 結語

采用經(jīng)濟機制設計理論設計了農(nóng)村生態(tài)水電良性循環(huán)推動模式總體框架體系，該體系包括行業(yè)管理機制，產(chǎn)權改革機制，“三大補償”機制，外部激勵機制，技術創(chuàng)新機制等諸多方面。因此，良性循環(huán)推動模式有利于農(nóng)村生態(tài)水電的建設，有利于河流的健康開發(fā)與利用。

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