大學(xué)城建設(shè)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策——基于農(nóng)民權(quán)益保障的視角

楊長(zhǎng)平

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108）

大學(xué)城是以大專院校、科研機(jī)構(gòu)為依托，配上適當(dāng)居住區(qū)、服務(wù)設(shè)施而形成的知識(shí)同區(qū)與高新技術(shù)區(qū)，集教育、研究開發(fā)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)3種功能于一體。在中國(guó)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的大背景下，各高校不斷擴(kuò)招以及國(guó)家政策出臺(tái)大大促進(jìn)了我國(guó)高等教育發(fā)展，大學(xué)城也隨之應(yīng)運(yùn)而生。

2000年8月，廊坊東方大學(xué)城拉開了中國(guó)大學(xué)城建設(shè)的序幕，其后上海松江、北京昌平等大學(xué)城相繼拔地而起，至今，全國(guó)共有50多個(gè)大學(xué)城。雖然清華前校長(zhǎng)梅貽琦先生曾言“大學(xué)者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也?！贝髮W(xué)固非大樓之謂，然所謂“大學(xué)城”，既謂之為“城”，則不可不大也。譬如廊坊東方大學(xué)城占地6.7km2，湖南“岳麓山大學(xué)城”占地44km2，河南“鄭州大學(xué)城”和湖北“黃家湖大學(xué)城”50km2，“廣州大學(xué)城”一期工程占地17km2，二期規(guī)劃43km2，南京”仙林大學(xué)城”規(guī)劃面積70km2，福州大學(xué)新區(qū)總規(guī)劃用地12.21km2。

而這些只是50多個(gè)大學(xué)城的一部分，如此龐大面積的用地（以及規(guī)劃用地），其中就有一大部分為農(nóng)村土地，包括農(nóng)民耕地、農(nóng)民居住地等。耕地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，在如火如荼的大學(xué)城建設(shè)中，他們?cè)趺茨茌p易放棄這些安身立命的根本？因此，調(diào)節(jié)好農(nóng)民的權(quán)益與大學(xué)城建設(shè)之間的矛盾，使之不致形成為大學(xué)城建設(shè)的一個(gè)阻礙，成為不得不面對(duì)的問題。本文以福州大學(xué)城建設(shè)為例，簡(jiǎn)要分析大學(xué)城建設(shè)中存在的有關(guān)農(nóng)村土地問題。解決好這些問題，不僅有助于切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，尊重農(nóng)民權(quán)益，而且能夠?yàn)槠渌诮ù髮W(xué)城以及將建的大學(xué)城建設(shè)涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供借鑒意義。

1 福州大學(xué)城建設(shè)中有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

1.1 福州大學(xué)城土地使用概況

福州大學(xué)城位于福州市閩侯縣上街鎮(zhèn)，地處烏龍江南岸，西鄰京福高速公路，東鄰316國(guó)道。整個(gè)大學(xué)城區(qū)包括福建師范大學(xué)、福建醫(yī)科大學(xué)、福州大學(xué)、福建中醫(yī)藥大學(xué)、福建工程學(xué)院、福建江夏學(xué)院、華南女子學(xué)院，閩江學(xué)院等九所高校。其所在上街鎮(zhèn)包括23個(gè)村委會(huì)，132個(gè)自然村，全鎮(zhèn)共有19172戶，有農(nóng)業(yè)人口77362人。全部土地面積為157km2，其中山地面積97km2，平原面積60km2，總耕地面積1062hm2。福州大學(xué)新區(qū)總規(guī)劃用地1221.07hm2，需要拆遷民房約60萬(wàn)m2，流轉(zhuǎn)農(nóng)民耕地大約645.33hm2。

1.2 福州大學(xué)城土地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償概況

首先，大學(xué)城新區(qū)征地實(shí)行一次性補(bǔ)償費(fèi)。按照福建省教育廳2001年規(guī)定大學(xué)城新區(qū)征地一次性補(bǔ)償費(fèi)為30萬(wàn)元／hm2。但政府在其中扣下27000元／hm2，實(shí)際只有273000元／hm2，每人按平均承包一畝（即0.067hm2）地計(jì)算，一人可以得到征地補(bǔ)償費(fèi)18200元［1］。但是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)民集體在發(fā)放征地補(bǔ)償款的過程中，又扣下每人3000多元的補(bǔ)償安置費(fèi)，這筆補(bǔ)償安置費(fèi)用于村農(nóng)民集體投資辦廠，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及強(qiáng)制規(guī)定用于購(gòu)買當(dāng)?shù)氐牡昝妗Ｒ虼?，發(fā)放到農(nóng)民手中的實(shí)際補(bǔ)償安置費(fèi)僅每人15000元左右。為了更順利推進(jìn)征地工作的進(jìn)展，閩侯縣政府又決定在以往的基礎(chǔ)上，另外貼補(bǔ)征地地面物包干補(bǔ)助款7.5萬(wàn)元／hm2，即平均每畝（0.067hm2）再賠償5000元。

其次，實(shí)行“誰(shuí)征地，誰(shuí)吸勞”原則，大學(xué)城各高校在當(dāng)?shù)貎?yōu)先招收1000多名被征地農(nóng)民從事高校綠化、后勤保潔、保安等工作。閩侯縣政府還成立勞動(dòng)服務(wù)保障所，收集勞動(dòng)力供需信息，舉辦供需見面會(huì)，保障供需雙方的良好銜接。在各方面的共同努力下，閩侯縣已成功舉辦了三次征地農(nóng)民招聘交流會(huì)，總計(jì)為被征地農(nóng)民提供6300多個(gè)就業(yè)崗位。

最后，實(shí)行最低生活保障制度。閩侯縣自2006年開始在上街鎮(zhèn)執(zhí)行被征地農(nóng)民最低生活保障金政策，并于2007年在全鎮(zhèn)落實(shí)該政策制度，該項(xiàng)開支每年就達(dá)到1000多萬(wàn)元。此外，政府還將特困家庭以及五保戶納入低保范圍，定期定量給予生活補(bǔ)助。

2 福州大學(xué)城建設(shè)中有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

通過對(duì)福州大學(xué)城建設(shè)的相關(guān)資料分析，以及筆者調(diào)查了解到的相關(guān)情況，我們認(rèn)為福州大學(xué)城建設(shè)中有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在以下問題：

2.1 轉(zhuǎn)讓集體土地的所有權(quán)含混不清

在我國(guó)土地作為最重要的生產(chǎn)資源，其所有權(quán)一直屬于集體所有。農(nóng)民集體土地所有權(quán)是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體共有土地的所有權(quán)形式。這種土地所有權(quán)形式可以看成是獨(dú)立的集體所有權(quán)形式［2］。農(nóng)民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有，而非集體成員內(nèi)某個(gè)人或者代表所有，集體內(nèi)成員也沒有占有和支配的權(quán)利。但實(shí)際上，農(nóng)民集體本身無(wú)法行使其所有權(quán)，其所有權(quán)是由某個(gè)具體集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使，經(jīng)營(yíng)管理也由該組織所有。而集體經(jīng)濟(jì)組織一般為農(nóng)民集體代表機(jī)關(guān)，并不是農(nóng)民集體本身。

雖然相關(guān)法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，但在不同法律中對(duì)于所有權(quán)主體的規(guī)定卻不一致?！睹穹ㄍ▌t》第74條第4款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！睂⑥r(nóng)民集體劃分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)。而在《土地管理法》中，則將農(nóng)民集體劃分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體依據(jù)的法律不同，造成真正的所有權(quán)主體不清晰，土地所有權(quán)不能得到真正明確。

此外，我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度具有“共有私用”的特征?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留地、自留山，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！边@種“共有私用”的性質(zhì)，決定了農(nóng)村集體土地是一種具有非排他性的準(zhǔn)公共物品。這種準(zhǔn)公共品屬性又不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村集體用地利用存在“搭便車”行為。

2.2 農(nóng)民權(quán)益遭受損害

由于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的特殊性，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)益往往受到損害，如土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議及補(bǔ)償協(xié)議的簽定中農(nóng)民不能行使自主權(quán)。主要原因是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代為經(jīng)營(yíng)管理，村及村內(nèi)農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)也往往由村委會(huì)控制，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，擁有決定權(quán)的通常是村委會(huì)，而村民很難參與其中，也因此難以維護(hù)個(gè)人土地權(quán)益。

此外，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益分配問題上，仍然是村委會(huì)擁有決定權(quán)。這樣的少數(shù)人集權(quán)方式，無(wú)法讓每個(gè)農(nóng)戶的利益得到切實(shí)保障［3］。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民處于一種相對(duì)弱勢(shì)的姿態(tài)，而且沒有明確的責(zé)任主體保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體之間的責(zé)任分工含混不清，相關(guān)農(nóng)村集體土地管理的行政問責(zé)機(jī)制也尚未建立。

劉雙良［4］等認(rèn)為，“在農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償，土地流轉(zhuǎn)增值收益分配過程中，農(nóng)民成員往往成為被動(dòng)接受的對(duì)象，被任意宰割。在這一過程中，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益并沒有得到嚴(yán)格的保護(hù)，而當(dāng)由此造成農(nóng)民上訪事件或者農(nóng)民群體性社會(huì)事件發(fā)生時(shí)，主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體卻又缺乏明確的責(zé)任主體，甚至相互推脫責(zé)任。農(nóng)民利益的保護(hù)，離不開良好的監(jiān)督體系和行政問責(zé)機(jī)制，但僅靠村民自治體系，讓農(nóng)民成員監(jiān)督村委會(huì)和村干部是不夠的，尤其是當(dāng)利益博弈的一方來自政府權(quán)威時(shí)，這種監(jiān)督的作用更顯得微乎其微。因此，村委會(huì)往往會(huì)主宰了農(nóng)戶的利益得失，而通常主宰的天平往往偏向失這一邊。

3 大學(xué)城建設(shè)中做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的對(duì)策建議

3.1 明確相關(guān)部門行政責(zé)任，加強(qiáng)征地監(jiān)督管理

在征地過程中，應(yīng)當(dāng)明確征地過程中各環(huán)節(jié)、各部門的行政責(zé)任，落實(shí)行政問責(zé)制度。征地工作的責(zé)任主體是各級(jí)人民政府，土地管理部門應(yīng)該認(rèn)真行使審批權(quán)，按照規(guī)定做好征地申請(qǐng)審核；征地機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征地過程中的各方面的協(xié)調(diào)工作；而用地單位則應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好征用土地的補(bǔ)償，保障被征地者的利益；社保部門應(yīng)解決失地農(nóng)民的安置問題以及承擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任。在征地過程以及征后工作中，一旦農(nóng)民權(quán)益遭受損害，應(yīng)依法嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任。

在征地程序上，應(yīng)保持征地過程透明度，維護(hù)農(nóng)民對(duì)征地工作知情權(quán)，保證征地過程的公開、公平、公正。完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決措施，做好用地者和被征地者雙方協(xié)調(diào)工作，保障被征地者和用地者合法權(quán)益。相關(guān)主管部門在征地后應(yīng)做好各方面核實(shí)工作，認(rèn)真核查是否存在少征多用、違章用地、賠償不到位、補(bǔ)償不公平等問題。在征地過程中，起著舉足輕重作用的各級(jí)國(guó)土資源部門確既是參與者又是仲裁員，而如果將土地征用及補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督職責(zé)納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范疇，就可以使這種不當(dāng)體制得到很好解決，切實(shí)做到了保護(hù)農(nóng)村集體以及農(nóng)民的切身利益。

3.2 增加土地征用補(bǔ)貼，保護(hù)農(nóng)民的根本利益

對(duì)于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，2003年10月召開的中共十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提到“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！弊屴r(nóng)戶“自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的主要手段就是提高土地轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償金，切實(shí)做到保障農(nóng)戶的利益，而非運(yùn)用強(qiáng)制手段等損害農(nóng)戶利益的不正當(dāng)方式。

在補(bǔ)償金額方面，土地征用方與土地供給者之間應(yīng)該更加市場(chǎng)化，應(yīng)該給予供給者討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。只有通過雙方平等的討價(jià)還價(jià)，得到的價(jià)格才能讓雙方心服口服，給予農(nóng)民權(quán)利最大的尊重，才能夠保護(hù)好農(nóng)民的根本利益。

3.3 多種補(bǔ)償方式互補(bǔ)，落實(shí)農(nóng)民權(quán)益保障

除了采取“一刀切”的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，更重要的是要給予征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障。地方政府應(yīng)該優(yōu)先給予失地農(nóng)民更加健全的養(yǎng)老保障及醫(yī)療保障，實(shí)現(xiàn)征地農(nóng)民老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。各大學(xué)也應(yīng)利用自身?xiàng)l件，為當(dāng)?shù)匕傩辗?wù)。比如師范類院?？梢远ㄆ诮M織學(xué)生到當(dāng)?shù)刂行W(xué)支教，醫(yī)科類院校則可以在大學(xué)城內(nèi)建設(shè)一所綜合性醫(yī)院，服務(wù)于當(dāng)?shù)氐陌傩找约皫熒?/p>

而隨著大學(xué)城的建立，大學(xué)城的商業(yè)潛力顯而易見。大學(xué)生的個(gè)人消費(fèi)水平雖然不高，但大學(xué)城內(nèi)10幾萬(wàn)大學(xué)生的消費(fèi)總和相當(dāng)驚人。如果把大學(xué)城的部分商業(yè)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民，將是個(gè)很好的補(bǔ)償。比如將學(xué)校的一部分食堂，商鋪留給失地農(nóng)民聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，讓失地農(nóng)民成為食堂，商鋪的股東，每年定期分配紅利。只有政府與各院校將可能的利益轉(zhuǎn)讓予失地農(nóng)民，農(nóng)民的權(quán)益得到最高限度的保障，才是解決農(nóng)民失地的最好方法。

［1］劉欣艷 .福州大學(xué)城被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置辦法研究 ［J］.臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索，2009（2）：50－53.

［2］周其仁 .產(chǎn)權(quán)與制度變遷 ［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：83－121.

［3］吳丹妮 .中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究 ［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010（1）：100－104.

［4］劉雙良，孫鈺，馬安勝 .論農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù) ［J］.經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐，2009（4）：69－72.