城市綜合交通樞紐一體化開發(fā)模式與實施探討

賈永剛，祝繼常，諸葛恒英

（中國鐵道科學研究院 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081）

城市綜合交通樞紐一體化開發(fā)模式與實施探討

賈永剛，祝繼常，諸葛恒英

（中國鐵道科學研究院 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081）

以外部性理論、公共交通導向開發(fā)理論、聯(lián)合開發(fā)理論為指導，對城市綜合交通樞紐一體化開發(fā)范圍和運作模式進行分析論述，通過對獨立開發(fā)模式和聯(lián)合開發(fā)模式的比較，建議我國城市綜合交通樞紐采用聯(lián)合開發(fā)模式進行運作，為可持續(xù)發(fā)展提供保證。在實施過程中，借鑒國內(nèi)外交通樞紐開發(fā)經(jīng)驗，建議按照確定總體發(fā)展模式、組建交通樞紐項目公司、實施一體化規(guī)劃設計、建立多元化投融資模式，以及推進交通樞紐建設、運營與一體化開發(fā)等階段分步推進。

城市綜合交通樞紐；一體化；運營；開發(fā)模式

城市綜合交通樞紐(簡稱交通樞紐)是國家或區(qū)域交通運輸系統(tǒng)的重要組成部分，是不同運輸方式在交通運輸網(wǎng)絡相鄰路徑的交匯點，對所在區(qū)域的綜合交通運輸網(wǎng)絡的高效運轉具有重要作用。交通樞紐作為城市大型公共基礎設施，具有投資巨大、運營周期長，運營成本和財務成本較高的特點，投入運營后往往面臨資金短缺與營運虧損的難題，需要政府的財政補貼來維持正常的運轉，因而影響交通樞紐的可持續(xù)發(fā)展。同時，交通樞紐具有顯著的外部性，其高度的通達性將提升周邊土地、物業(yè)價值，而交通樞紐的商業(yè)開發(fā)基本局限于樞紐內(nèi)部，交通樞紐運營企業(yè)很難分享這些外部收益。因此，研究交通樞紐內(nèi)、外部空間的一體化開發(fā)模式，對于促進交通樞紐可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 交通樞紐一體化開發(fā)的理論基礎

1.1 外部性理論

交通樞紐的建設不僅能為交通設施利用者以節(jié)省交通費用或節(jié)約時間等形式帶來直接利益，而且也將給交通設施利用者以外的第三者帶來各種利益，具有極強的正外部性。例如，交通樞紐的建設將間接地提高周邊土地不動產(chǎn)的價值，因而促進沿線一定范圍內(nèi)住宅、商業(yè)的開發(fā)及企業(yè)的集聚，從而帶來土地及房屋價格的上漲。目前，交通樞紐周邊土地所有者和房地產(chǎn)商是交通樞紐開發(fā)利益的主要受益者。一方面，土地所有者、住宅開發(fā)者等不需要付出任何代價就可以得到交通樞紐為其帶來的利益；另一方面，交通樞紐運營企業(yè)往往也會因負擔高額的建設費用與運營成本而導致經(jīng)營虧損。這樣，土地所有者、住宅開發(fā)者與交通樞紐運營企業(yè)之間存在著明顯的負擔不平衡，有必要通過某種形式把交通樞紐開發(fā)利益的一部分作為交通樞紐建設費用與運營成本予以還原，以減輕交通樞紐運營企業(yè)的經(jīng)營負擔，從而實現(xiàn)交通樞紐發(fā)展的良性循環(huán)[1]。

1.2 公共交通導向開發(fā)(TOD)理論

1903年新城市主義代表人物之一的彼得?卡爾索爾普提出了公共交通導向開發(fā)( Transit Oriented Development，TOD )理論，強調(diào)在區(qū)域層面上整合公共交通和土地利用的關系，使二者相輔相成。公共交通導向開發(fā)理論是圍繞地鐵、輕軌或快速公交線路站點周圍進行的土地開發(fā)模式。它基于公共交通引導土地利用開發(fā)，促進城市空間的合理有序增長，最終形成布局緊湊、功能復合、具有人性化的城市形態(tài)，為城市提供了一種新型土地開發(fā)模式。

1.3 聯(lián)合開發(fā)理論

聯(lián)合開發(fā)是交通樞紐與周邊用地協(xié)調(diào)發(fā)展的一種形式。根據(jù)美國城市土地協(xié)會對聯(lián)合開發(fā)的研究，在實務層面上，聯(lián)合開發(fā)被定義為：與交通運輸車站有關的房地產(chǎn)開發(fā)計劃。從理論上，聯(lián)合開發(fā)被定義為：建立于交通運輸車站附近、集結高密度人口的活動，從而發(fā)揮最大效益，即減少交通時間及成本[2]。聯(lián)合開發(fā)能較好地處理公共服務設施與土地、不動產(chǎn)之間的關系，是公共設施與私人資源有效結合的方式，而且能開辟城市交通發(fā)展的財源。

2 交通樞紐一體化開發(fā)的范圍

目前，我國各城市交通樞紐對商鋪、媒體廣告等商業(yè)資源開發(fā)進行了積極嘗試，但主要局限于交通樞紐內(nèi)部，開發(fā)規(guī)模過小，難以支撐交通樞紐可持續(xù)發(fā)展。我國香港地區(qū)和國外一些城市的交通樞紐建成時間較長，物業(yè)開發(fā)也較成熟，對交通樞紐內(nèi)部、上蓋建筑和周邊區(qū)域實施了一體化開發(fā)。

2.1 交通樞紐內(nèi)的商業(yè)開發(fā)

交通樞紐內(nèi)的商業(yè)開發(fā)主要包括樞紐站廳層的商鋪、廣告、電信等資源開發(fā)。交通樞紐內(nèi)商業(yè)開發(fā)比較典型的有上海虹橋樞紐、北京南站樞紐、深圳羅湖樞紐等。目前，國內(nèi)交通樞紐的商業(yè)開發(fā)主要受限于前期規(guī)劃設計階段重點考慮運輸功能，而對商業(yè)開發(fā)功能考慮嚴重不足，交通樞紐的商業(yè)開發(fā)仍廣泛存在以下問題。

（1）多數(shù)交通樞紐的商業(yè)開發(fā)空間是建設過程中自然形成的，并未考慮周邊的商業(yè)分布情況，如能在規(guī)劃、管理和建設環(huán)節(jié)加強與外部商業(yè)體規(guī)劃、建設的聯(lián)動，則能夠更有效地利用這些空間。

（2）交通樞紐可用于商業(yè)的空間條件較差，部分地下空間所處地段商業(yè)氛圍和需求較低，造成招商和運營難度大；存在出入口和通風、排水、用電等附屬設施未預留的現(xiàn)象，絕大部分空間未設置經(jīng)營餐飲業(yè)態(tài)的基本需求，若能在規(guī)劃設計階段予以考慮，則能極大地豐富地下空間的業(yè)態(tài)，提高地下空間的綜合利用和價值；大部分地下商業(yè)街空間形態(tài)狹長，不利于商業(yè)布置。

2.2 交通樞紐上蓋物業(yè)及周邊區(qū)域的開發(fā)

香港地鐵物業(yè)開發(fā)是地鐵和房地產(chǎn)開發(fā)緊密結合的典型代表。香港交通樞紐的物業(yè)開發(fā)主要是在其上部及周圍區(qū)域進行，包括住宅、商業(yè)街、商業(yè)中心、大型商業(yè)綜合體等形式。我國在交通樞紐上蓋和周邊區(qū)域開發(fā)方面的研究與實踐剛處于起步階段，面臨著制度和法律層面的約束與障礙，成功的經(jīng)驗不多。在交通樞紐開發(fā)過程中，可借鑒香港地鐵開發(fā)的經(jīng)驗，在交通樞紐建設階段，利用其所提供的區(qū)位優(yōu)勢，對交通樞紐周邊的土地同步進行高密度的商業(yè)開發(fā)，進行房地產(chǎn)、商業(yè)和娛樂等經(jīng)營性項目的建設，取得土地的增值收益，以充分體現(xiàn)交通樞紐周邊土地資源的潛在價值，平衡交通樞紐的建設成本，補貼交通樞紐企業(yè)運營成本，從而實現(xiàn)其正外部效應的內(nèi)部化，最終實現(xiàn)交通樞紐可持續(xù)發(fā)展。

3 交通樞紐一體化開發(fā)的運作模式

交通樞紐的開發(fā)涉及眾多的利益與非利益相關者、相互依賴的資源和行為。因此，交通樞紐開發(fā)管理的主要任務就是對各種不同的甚至是對立的利益進行協(xié)調(diào)、引導和綜合。交通樞紐能否成功開發(fā)，在很大程度上取決于能否建立合適的運作模式，形成參與者都能自覺地以主人翁身份進行開發(fā)的運作機制。

3.1 獨立開發(fā)模式

獨立開發(fā)模式包括房地產(chǎn)商獨立開發(fā)和交通樞紐運營企業(yè)獨立開發(fā)兩種。

（1）房地產(chǎn)商獨立開發(fā)。目前，很多交通樞紐周邊均由一些房地產(chǎn)商獨立開發(fā)，交通樞紐運營企業(yè)并沒有參與。由于交通樞紐一體化開發(fā)與樞紐規(guī)劃建設密不可分，由房地產(chǎn)商獨立開發(fā)存在一定的困難，而且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，從目前的開發(fā)效果上看難以令人滿意。

（2）交通樞紐運營企業(yè)獨立開發(fā)。交通樞紐運營企業(yè)作為開發(fā)商具體操作交通樞紐物業(yè)開發(fā)的全過程，所得利潤和所有風險均由交通樞紐運營企業(yè)獨自承擔。由于交通樞紐一體化開發(fā)的前期投入資金較大，專業(yè)性較強，風險也大，這種模式應用得較少。

3.2 聯(lián)合開發(fā)模式

聯(lián)合開發(fā)模式即由交通樞紐運營企業(yè)和房地產(chǎn)商合作開發(fā)，一般由交通樞紐運營企業(yè)提供用地，房地產(chǎn)商提供資金和經(jīng)驗，并負責具體操作，雙方按協(xié)議的規(guī)定分享增值利益，交通樞紐運營企業(yè)得到的開發(fā)利潤內(nèi)部轉化為交通樞紐的建設資金。聯(lián)合開發(fā)模式的重點是建立交通樞紐運營企業(yè)和房地產(chǎn)商的合作關系，前提是交通樞紐運營企業(yè)在建設前期就已完成交通樞紐上蓋或周邊地區(qū)的土地發(fā)展權，然后邀請房地產(chǎn)商簽訂協(xié)議，合作發(fā)展交通樞紐上蓋或周邊地區(qū)的物業(yè)。

聯(lián)合開發(fā)模式較常用，香港、多倫多、蒙特利爾等城市的眾多地鐵車站都是采用這種模式進行運作的。聯(lián)合開發(fā)作為實施 TOD 模式下的交通樞紐地區(qū)建設的重要手段，其作用主要表現(xiàn)在聯(lián)合開發(fā)項目帶動交通樞紐周邊地塊的土地利用，吸引人氣促進片區(qū)繁榮；聯(lián)合開發(fā)項目的居住、辦公、購物等人流，進入樞紐交通設施，提高公共交通設施的使用率，使公共資源發(fā)揮更大的社會效益。聯(lián)合開發(fā)模式不僅可以增加私人投資回報，推廣運輸設施使用，而且能配合都市成長及發(fā)展策略，有利于理順城市交通建設、土地利用和城市發(fā)展之間的關系。建議我國交通樞紐采用聯(lián)合開發(fā)模式進行運作，為交通樞紐的建設與運營的可持續(xù)性提供保證。

4 交通樞紐一體化開發(fā)的實施

交通樞紐開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃設計、投融資、建設、運營管理等多個環(huán)節(jié)，一體化開發(fā)模式的實施，需要在現(xiàn)有模式基礎上進行創(chuàng)新，形成一套系統(tǒng)的實施方案。目前，我國上海虹橋、天津站、深圳北站等交通樞紐建設已經(jīng)進行了積極探索，總結借鑒國內(nèi)外交通樞紐的開發(fā)經(jīng)驗，建議交通樞紐的一體化開發(fā)分階段、分步實施。

4.1 確定交通樞紐總體發(fā)展模式

確定交通樞紐發(fā)展總體模式是一體化開發(fā)的前提，重點包括交通樞紐與周邊土地一體化規(guī)劃、設計、建設、投融資、運營與開發(fā)模式等。例如，上海市在虹橋綜合交通樞紐建設初期，提出了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一還貸”的開發(fā)原則，對虹橋綜合交通樞紐及所在區(qū)域進行了重新規(guī)劃，確立了虹橋綜合交通樞紐的總體發(fā)展模式。

4.2 組建交通樞紐項目公司

由財政部門牽頭組建政府投資平臺，受國資委管理，代表政府對重大基礎設施項目出資，并通過資本市場進行融資，具備土地儲備資格或享有政府土地出讓金凈收益權。從上海、天津和北京等城市的經(jīng)驗看，政府投資平臺的組建是利用土地保障交通樞紐建設的前提條件，有利于在現(xiàn)有政策下實施交通樞紐和周邊土地的一體化開發(fā)，有利于城市實現(xiàn)土地利用模式的創(chuàng)新。根據(jù)具體交通樞紐項目實際，組建交通樞紐項目公司，政府投資平臺代表政府參與交通樞紐項目公司投資，交通樞紐項目公司總體負責交通樞紐后期投資、建設、運營所有相關事宜。

4.3 實施交通樞紐一體化規(guī)劃設計

根據(jù)交通樞紐建設發(fā)展需要，規(guī)劃、國土部門牽頭對交通樞紐和周邊區(qū)域進行一體化規(guī)劃設計，按照國家規(guī)定、項目投資規(guī)模合理確定土地開發(fā)面積。根據(jù)交通樞紐的功能特點和地理位置，將交通樞紐與區(qū)域開發(fā)相結合，并進行一體化規(guī)劃，同時充分考慮周邊城市地區(qū)發(fā)展的要求，把交通樞紐完全融入周邊城市的發(fā)展。政府規(guī)劃管理部門需要進行規(guī)劃控制和監(jiān)督實施，在此基礎上支持和創(chuàng)新土地利用及城市開發(fā)政策，為聯(lián)合開發(fā)創(chuàng)造條件。交通樞紐項目公司按照總體規(guī)劃、地區(qū)結構規(guī)劃，牽頭編制交通樞紐地區(qū)詳細規(guī)劃。

4.4 建立交通樞紐多元化投融資模式

交通樞紐項目公司按照整個項目建設進度的需要，在政府給予先行注入資金作為資本金的前提下，明確投資范圍、測算投資規(guī)模，啟動投融資工作，按照“自籌、自用、自還”的原則，采取政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、股東貸款、資產(chǎn)證券化等多種方式進行投融資開發(fā)運作，交通樞紐建設資金由交通樞紐項目公司通過資本市場融資和土地開發(fā)經(jīng)營解決[4]。

4.5 推進交通樞紐建設、運營與一體化開發(fā)

根據(jù)交通樞紐建設進度要求，成立交通樞紐建設指揮部，交通樞紐項目公司為日常工作機構，總體推進交通樞紐建設工作。交通樞紐建成后，交通樞紐項目公司負責相關設施的運營管理，并與房地產(chǎn)商對相關地塊進行聯(lián)合開發(fā)，充分發(fā)揮交通樞紐的綜合功能與價值，在為旅客提供安全、舒適、便捷服務的同時，實現(xiàn)交通樞紐的可持續(xù)發(fā)展。

5 結束語

近年來，隨著我國城市軌道交通的快速發(fā)展，許多城市軌道交通逐步由“線路型”進入到“網(wǎng)絡型”運營新階段，交通樞紐在城市交通系統(tǒng)中的地位日益提升。目前，我國交通樞紐一體化開發(fā)仍處于起步階段，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，交通樞紐開發(fā)應由局限于內(nèi)部開發(fā)模式轉變?yōu)橐惑w化開發(fā)模式，即對樞紐內(nèi)部、上蓋建筑和周邊區(qū)域實施綜合開發(fā)。在一體化開發(fā)運作過程中，建議采用交通樞紐運營企業(yè)與房地產(chǎn)商聯(lián)合開發(fā)模式，共同進行合作開發(fā)。交通樞紐開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，在實施過程中，建議按照確定總體發(fā)展模式、組建交通樞紐項目公司、實施一體化規(guī)劃設計、建立多元化投融資模式，以及推進交通樞紐建設、運營與一體化開發(fā)等階段分步推進。

[1] 葉霞飛，蔡 蔚. 城市軌道交通開發(fā)利益還原方法的基礎研究[J]. 鐵道學報，2002 (2)：97－103.

[2] 美國城市土地協(xié)會. 聯(lián)合開發(fā)——房地產(chǎn)開發(fā)與交通的結合[M]. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2003.

[3] 廉文彬，賈永剛. 鐵路車站經(jīng)濟圈的構建與運作模式研究[J]. 鐵道運輸與經(jīng)濟，2011，33(6)：1－5.

[4] 吳念祖. 虹橋綜合交通樞紐開發(fā)策劃研究[M]. 上海：上?？茖W技術出版社，2009.

1003-1421(2012)08-0085-04

F506；U494.1+7

B

2012-07-06

尹紅