權(quán)力腐敗與法律控制論要

羅菊芳

權(quán)力腐敗與法律控制論要

羅菊芳

一、從權(quán)力的內(nèi)涵和本質(zhì)看對權(quán)力法律控制的必要性

從權(quán)力的概念上看，“權(quán)力有廣義和狹義之分。狹義的權(quán)力概念僅指國家權(quán)力。廣義的權(quán)力概念既指政治上的強制或支配力量，也指職責范圍以內(nèi)的指揮或支配力量。具體來說，是指特定主體將其意志強加于他物（即其他個體、群體、國家機構(gòu)或社會），使之產(chǎn)生壓力繼而服從的能力。”①比如，它表現(xiàn)出可以要求人們作出某種行為，包括允許、要求和禁止人們作什么。

從權(quán)力的本質(zhì)來看：其一，權(quán)力是一種社會關(guān)系。其二，權(quán)力是一種階級關(guān)系。在階級社會中，權(quán)力都帶有一定的階級性，為一定的階級利益服務(wù)，反映著一定的階級關(guān)系。其三，權(quán)力是一種利益關(guān)系（這是權(quán)力的內(nèi)在本質(zhì)），即權(quán)力在給社會帶來利益的同時，也能給個人帶來利益。因此，權(quán)力對人很有誘惑力。在民主法治條件下，一切權(quán)力都是公共權(quán)力，權(quán)力關(guān)系的形成必須有其共同的利益作基礎(chǔ)，盡管權(quán)力存在和適用的范圍不同，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。在現(xiàn)實中，對權(quán)力如果不以制度的形式明確規(guī)定其界限，就會給行使權(quán)力的人造成濫用或錯用權(quán)力的機會。

綜上所述，其一，權(quán)力職能的蛻變可從在公權(quán)力交換過程中其內(nèi)部結(jié)構(gòu)蛻變的五個主要方面來看，即權(quán)力與職務(wù)相分離，權(quán)力隨職務(wù)而存在；權(quán)力與主體（具體任職者）相分離；權(quán)力與客體（如土地征用權(quán)、土地占有人等）相分離；權(quán)力與職能相分離；權(quán)力與體系的分裂（如借助國家力量的支持而給私人帶來利益）。②其二，權(quán)力腐敗具有掌握公共權(quán)力、損害公共利益、以達到私人利益為最終目的三個明顯特征。

權(quán)力的內(nèi)涵決定了，必須對權(quán)力設(shè)定既定的規(guī)則以作為其正常運行的保證。而能符合于權(quán)力的性質(zhì)又能使權(quán)力不至于異化的規(guī)則，只有法律，即只有在良法而又很好地實現(xiàn)的法治狀態(tài)和社會環(huán)境之中，權(quán)力才不至于被濫用或錯用。

從對權(quán)力法律控制的意義來說，其一，法作為社會控制手段有其特別功能，它集引導(dǎo)、指導(dǎo)、示范、規(guī)范、協(xié)調(diào)、強制、威懾、懲治等功能于一身，它在主要依靠他律的同時，也注重自律在遵法、守法意識和行為形成的意義。法的這些特點決定了將權(quán)力的運用納入到法的軌道，比其它模式更可能使權(quán)力受到有效的制約和規(guī)范。③其二，權(quán)力腐敗源于人的自利性，然而這又是人性的一部分，是不可能根除的，只能控制。其三，權(quán)力的主體是特定的，它有特定的主體限制，而這種限制也是由法律來作出的。其四，權(quán)力本身所具有的交換性和利益性使得在現(xiàn)實的政治生活中公權(quán)力被轉(zhuǎn)化成一種商品，權(quán)力有可能被用于交換，而公權(quán)力正是在向商品的轉(zhuǎn)化過程中開始蛻變的。實踐中懲治和預(yù)防腐敗的策略和措施很多，而其中最為有力的措施，就是高舉法律盾牌，讓權(quán)力在剛性的規(guī)則內(nèi)運作，在法律的控制下運用。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使權(quán)力一直遇到界限的地方才休止?！雹?/p>

二、從權(quán)力腐敗的危害性和產(chǎn)生原因看對權(quán)力法律控制的必要性

權(quán)力腐敗具有非常嚴重的危害性，它從政治上威脅到現(xiàn)存的國家政權(quán)，使人們喪失對政府和執(zhí)政黨的認同，導(dǎo)致政權(quán)的更迭，甚至可以亡黨亡國；從經(jīng)濟上嚴重影響正常的社會經(jīng)濟生活，破壞市場經(jīng)濟所要求的公平競爭規(guī)則，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生嚴重危害；從社會生活上危害社會主義和諧社會的構(gòu)建，損害人民群眾的切身利益，有損黨與政府的形象，不利于社會穩(wěn)定，甚至會引發(fā)群體性事件、激化社會矛盾，給社會和諧與穩(wěn)定帶來嚴重影響；從文化生活上嚴重影響人們的精神健康，導(dǎo)致整個社會道德水平下降，敗壞社會風氣。

權(quán)力有被濫用的危險，并不是說權(quán)力必然地被濫用，關(guān)鍵是制度不完善、制度執(zhí)行不力和監(jiān)督體制存在漏洞，使濫用權(quán)力者有機可乘，給腐敗創(chuàng)造了滋生蔓延的溫床。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)及其自身運行機制不完善，使濫用權(quán)力者有機可乘

一是公共權(quán)力配置失當，權(quán)力過分集中于個人特別是“一把手”，造成權(quán)力、權(quán)利、責任不對等，由此腐敗也就成為必然。例如，在干部選拔任用方面的腐敗現(xiàn)象，個別領(lǐng)導(dǎo)者利用所執(zhí)掌的公共權(quán)力在公職人員選拔任用環(huán)節(jié)上用公共職位換取私利。這方面的腐敗，可以說是最大的腐敗，也是腐敗惡性循環(huán)產(chǎn)生的根本原因。因為買官者在買取官位后，必定要想方設(shè)法收回買官的成本，便會變本加厲地“賣官、跑官”，由此而形成新的腐敗。二是公共權(quán)力監(jiān)督體制失序，實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)過分集中在各級黨委，致使權(quán)力機關(guān)對政府、司法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)弱化甚至虛置。對黨組織及其主要負責人的監(jiān)督主要體現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督，公民對公共權(quán)力行使過程的監(jiān)督則缺少有效途徑。這些監(jiān)督體制的漏洞，是造成“一把手”腐敗和“行政權(quán)力濫用”的主要原因。例如，山東省泰安市原市委書記胡建學“窩案”，就是利用權(quán)力為他人辦事收取賄賂、協(xié)助他人詐騙等。胡建學在被捕后坦白道：“官當?shù)搅宋覀冞@一級別，就沒人能監(jiān)督了。”貪官的自白警示我們：只有被有效制約的權(quán)力，才能被有效地監(jiān)督，權(quán)力才不至于被濫用或錯用。三是黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行不力和反腐倡廉的專項法律制度缺失，尤其是針對腐敗方面的專項法律法規(guī)比較缺乏，針對違紀違法行為的黨紀政紀處分制度不配套，已有的制度之間也缺乏一定的協(xié)調(diào)和配合，不能夠形成反腐敗的制度合力。

（二）利益的驅(qū)使導(dǎo)致濫用權(quán)力

從權(quán)力的本質(zhì)上來說，權(quán)力是一種利益關(guān)系。由于掌握和行使權(quán)力的人實際上控制著公共產(chǎn)品的分配和公共權(quán)力的配置，這就為公共權(quán)力的非公共運用提供了可能。而一旦公共權(quán)力被用之于非公共事務(wù)，這種公共權(quán)力的性質(zhì)就發(fā)生了變化，就極有可能由原來為公眾服務(wù)的公共權(quán)力轉(zhuǎn)化成為個人或小集團服務(wù)的特權(quán)。這種特權(quán)一旦超越了法律的控制范圍，就造成了權(quán)力統(tǒng)治的任性和絕對專制。現(xiàn)實生活中，正是因為權(quán)力關(guān)系的形成對于掌握權(quán)力并行使權(quán)力的個人有利，如果權(quán)力主體追求個人私利而非法用權(quán)，悖逆法律規(guī)定而謀取個人私利，權(quán)力就被濫用。尤其是在各種對權(quán)力進行監(jiān)督的機制尚不健全、民主法治水平以及人的素質(zhì)還未達到較高水平的社會條件下。從一定意義上說，一個具有高尚品質(zhì)的人，真正廉潔奉公而無私心雜念的人，是不會濫用權(quán)力的；相反，如果一個人缺乏個人修養(yǎng)、無奉獻精神、滿腦子都是私利觀念，一旦握權(quán)，就難免以權(quán)謀私、以權(quán)謀利。因此，沒有限制的權(quán)力造成權(quán)力、責任和后果不統(tǒng)一，就必然導(dǎo)致腐敗。同時，由于違紀違法的成本低、風險小，而所獲取的利益則巨大，所以使得無視法紀、頂風作案的行為屢禁不止。只有通過健全而完善的法律制度和規(guī)定，才能使權(quán)力受到應(yīng)有的制約和規(guī)范，權(quán)力才不至于被濫用或錯用。胡錦濤總書記指出：“抓好制度執(zhí)行，是反腐倡廉制度建設(shè)的基本要求，也是檢驗制度建設(shè)成效的重要標準?！雹葜袊鳛橐粋€社會主義法治國家，任何人、任何行政行為都應(yīng)該在憲法和法律設(shè)置的軌道內(nèi)運行，這既是推動依法治國、不斷提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)的內(nèi)在要求，也是進一步加強反腐倡廉制度建設(shè)的必然要求。

三、對權(quán)力法律控制的路徑選擇

胡錦濤總書記在十七屆中央紀律檢查委員會第五次全會上指出：反腐倡廉制度建設(shè)要以建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心，以提高制度執(zhí)行力為抓手，加強整體規(guī)劃，抓緊重點突破，逐步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執(zhí)行力、增強制度實效。⑥我們要深刻領(lǐng)會十七屆五中全會精神，切實提高反腐倡廉制度建設(shè)的科學化水平，重視和發(fā)揮法律在反腐倡廉制度建設(shè)中的主導(dǎo)作用，建立起多層面、多環(huán)節(jié)的防止權(quán)力腐敗的內(nèi)在機制和權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使國家權(quán)力按照法律規(guī)定的軌道和線路發(fā)展。

（一）科學合理地配置國家權(quán)力的運行結(jié)構(gòu)和模式，使權(quán)力的整個運行過程有法可依、執(zhí)法必嚴

科學合理地配置國家權(quán)力的運行結(jié)構(gòu)和模式，即指對權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行模式進行科學分工，設(shè)置合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方案，使中央權(quán)力模式科學化，并把這種設(shè)置用法律的形式固定下來。具體而言，一要適應(yīng)新形勢的要求，用科學發(fā)展觀把握反腐倡廉工作全局，通過制度的改革與創(chuàng)新，建立健全懲治和預(yù)防權(quán)力腐敗的制度體系，使權(quán)力的整個運行過程有法可依。同時，要加強法規(guī)制度間的銜接配套，在重視單項制度建設(shè)的同時，也要重視基本制度和具體制度、實體制度和程序制度的配套銜接。例如，對“一把手”適當?shù)姆謾?quán)，在不影響其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，對其權(quán)力的內(nèi)容和邊界進行明確的規(guī)定，實行嚴格意義上的集體決策和分工負責制，嚴格限制權(quán)力在程序框架中運行。二要以《憲法》為依據(jù)，抓住立法重點，提升立法質(zhì)量。在設(shè)計權(quán)力運行結(jié)構(gòu)和模式時，要結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際，把科學合理立法與將具體內(nèi)容絕對的法律化區(qū)別開來，既不能對權(quán)力的約束過寬或過于抽象，也不能將權(quán)力用法律框死，而是將其定位于科學合理的位置，堅持正向遵循與逆向懲處相結(jié)合，保證制度行得通、做得到。三要以責任制約權(quán)力的方法，對公務(wù)員行使權(quán)力的后果所應(yīng)承擔的責任以法律明文規(guī)定，達到控制權(quán)力的目的。例如，對行政權(quán)和行政管理人員將要行使權(quán)力應(yīng)負的各種責任用法律的形式加以明確規(guī)定，甚至可以量化，使之具體、明白。四要以提高權(quán)力運行效率為準則，科學規(guī)范權(quán)力運行的程序和模式。例如，建立和完善黨內(nèi)情況通報、重大決策征求意見制度、巡視制度，逐步推進黨務(wù)公開；制定和落實黨內(nèi)監(jiān)督條例的各項配套措施，規(guī)范國家公務(wù)員從政行為；進一步完善刑法、刑事訴訟法等相關(guān)法律制度和對違紀違法行為的懲治制度，以發(fā)揮查辦案件的治本功能，提高法律的適用性和操作性。

（二）建立和完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制，從法律制度上遏制權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延

一要加大制度創(chuàng)新力度，尤其要不斷深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，嚴格執(zhí)行和不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，做到依法治權(quán)和依法用權(quán)。二要認真查找領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政方面的薄弱環(huán)節(jié)，建立功能齊備、規(guī)范有序的監(jiān)督體系和監(jiān)控機制，尤其要加強對重大環(huán)節(jié)和重點部位的監(jiān)督，以杜絕或減少腐敗滋生的溫床。例如，在干部選拔任用方面的監(jiān)督，要充分發(fā)揚民主，堅持用制度管人、制度管事、制度管權(quán)；可加大公開選拔的范圍，增加用人的透明度；在選拔干部任職公示的同時，也可公示推薦人，以落實誰推薦誰負責的制度。三要強化制度的執(zhí)行力，制定腐敗案件及時揭露、發(fā)現(xiàn)、查處機制，規(guī)范權(quán)力腐敗案件工作的懲治制度，尤其要在權(quán)力腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域建立調(diào)查分析和專項治理制度、黨風廉政責任制度等，對違反規(guī)定的，要及時糾正并嚴肅處理。四要進一步加強行政監(jiān)督權(quán)，明確政府職能，界定不同部門的職責范圍，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。同時，要明確規(guī)定司法機關(guān)的權(quán)力，建立獨立的、直屬中央的反腐敗機構(gòu)體系，確保其辦案的獨立性。五要形成公開透明的輿論監(jiān)督機制。人民群眾是反腐倡廉工作不斷深入開展的根本動力，在人民群眾的監(jiān)督下，在信息透明言論自由的條件下，腐敗現(xiàn)象必將無所遁形。因此，在反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制上，要依靠群眾的積極支持和參與，通過多種渠道和形式傾聽群眾的呼聲、集中群眾的智慧。例如，深入推行政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和干部任用公示制度，拓寬廣大人民群眾支持和參與反腐敗的渠道，增強涉及群眾切身利益的有關(guān)政策和工作的透明度；建立健全舉報違紀違法行為的工作機制，廣泛聽取人民群眾的意見和呼聲，及時處理群眾反映的問題，確保權(quán)力的正確行使。

注釋：

①②③中共中央紀律檢查委員會,中共中央黨校，《新時期領(lǐng)導(dǎo)干部反腐倡廉教程》，中共中央黨校出版社，2007年。

④[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務(wù)印書館出版社，1994年。

⑤⑥《胡錦濤在十七屆中央紀律檢查委員會第五次全會上的講話》，《中國法律網(wǎng)》2011年3月6日。

（作者：青海省委黨校《攀登》編輯部編審）