我國(guó)地方政府債發(fā)行的法律監(jiān)督機(jī)制研究

李曉新，疏 平

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

隨著2011年國(guó)家在上海市、浙江省、廣東省和深圳市試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，地方政府債的發(fā)行的放開(kāi)成為必然趨勢(shì)，但當(dāng)前地方政府債發(fā)行還存在諸多問(wèn)題，如盲目擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，缺少統(tǒng)一和專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范等。一方面，地方政府需要發(fā)債券；另一方面，現(xiàn)行地方政府債發(fā)行又缺乏必要的法律監(jiān)督機(jī)制。由中央政府代理地方政府發(fā)行債券的監(jiān)管工作相對(duì)容易，但完全由地方政府自主發(fā)行債券則會(huì)由于各地方政府情況不一，以及債券的投資去向、還債方式和還債周期等細(xì)節(jié)問(wèn)題而無(wú)法監(jiān)管到位。因此地方政府債發(fā)行的監(jiān)管問(wèn)題就十分必要，要求相關(guān)立法工作的跟進(jìn)。綜合分析各國(guó)地方政府債發(fā)行的監(jiān)督機(jī)制和我國(guó)地方政府債發(fā)行現(xiàn)狀，法律監(jiān)督機(jī)制在地方政府債發(fā)行的規(guī)范過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

一、地方政府債的基本涵義

地方政府債券從19世紀(jì)20年代的美國(guó)開(kāi)始作為一種融資工具，至今已有200年的發(fā)展，其在國(guó)外已經(jīng)有較為完整的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。地方政府債券是與國(guó)債相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，在國(guó)外也被稱(chēng)為市政債券或地方公債，它一般是指符合法定發(fā)債條件的地方政府，為了發(fā)展地方公益事業(yè)，滿(mǎn)足市民對(duì)地方性公共物品的需求，在依法獲得的經(jīng)常性財(cái)政收入不足的情況下，依據(jù)本地區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和財(cái)政收支情況，由地方政府或其授權(quán)的具有法定資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)法律規(guī)定的程序和條件向社會(huì)發(fā)行，承諾在一定期限內(nèi)還本付息的一種債務(wù)憑證。從地方政府債券所提供的公共物品類(lèi)別來(lái)看，一般是用于社會(huì)保障、公共設(shè)施、交通、教育以及環(huán)境治理等地方性公共物品的建設(shè)與提供。地方政府債券作為政府債券體系的重要組成部分，對(duì)地方性事業(yè)發(fā)展具有重要作用。

在國(guó)外理論中，按償債資金來(lái)源的不同，地方政府債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)痆1]。前者以地方稅收收入為償債資金來(lái)源，后者以特定地方政府投資項(xiàng)目或主要以特定政府投資項(xiàng)目為償債資金來(lái)源。在我國(guó)，按償債資金來(lái)源的不同，地方政府債券分為責(zé)任債券、收益?zhèn)突旌蟼痆2]。責(zé)任債券同國(guó)外的一般責(zé)任債券，是以地方稅收收入作為償債資金來(lái)源的地方政府債券；收益?zhèn)瑖?guó)外的受益?zhèn)?，是以稅收之外的地方政府投資項(xiàng)目收入為償債資金來(lái)源的地方政府債券；混合債券，顧名思義，是以地方政府投資項(xiàng)目收入和地方稅收收入共同作為償債資金來(lái)源的地方政府債券，主要以項(xiàng)目投資收入為主先清償不足部分，而由地方稅收收入作為補(bǔ)充。責(zé)任債券、收益?zhèn)⒒旌蟼牧⒆泓c(diǎn)都是地方政府擁有獨(dú)立自主的發(fā)債權(quán)，即地方政府不僅是發(fā)債主體，而且是償債主體。

2008年，受美國(guó)金融危機(jī)的影響，我國(guó)實(shí)施了積極財(cái)政政策，國(guó)務(wù)院同意地方政府發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。2009年地方公債的發(fā)行，對(duì)于完善我國(guó)分稅制財(cái)政體制、規(guī)范地方政府融資行為、化解地方政府債務(wù)、減少中央政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，尤其是緩解金融危機(jī)的影響等具有十分重要的意義[3]。2011年10月20日財(cái)政部發(fā)布通知稱(chēng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地2011年將試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，這對(duì)于開(kāi)放民間資本參與政府工程建設(shè)，緩解政府投資壓力顯然具有積極意義。事實(shí)上，地方政府債券是地方政府籌集地方建設(shè)資金的一種有力工具。它以良好的信用、較低的融資成本、易于流動(dòng)的特點(diǎn)，被譽(yù)為僅次于國(guó)債這種“金邊債券”的“銀邊債券”。但在肯定地方性債券積極作用的同時(shí)，我們也必須看到中國(guó)債券發(fā)行面臨的諸多問(wèn)題，如發(fā)行泛濫，盲目擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模、沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范等。以前我國(guó)采取的由中央政府代理地方政府發(fā)行債券的監(jiān)管工作相對(duì)容易，但一旦放開(kāi)地方政府自主發(fā)債以后，由于各地方政府情況不一，以及債券的投資去向、還債方式和還債周期等細(xì)節(jié)問(wèn)題而可能導(dǎo)致政府監(jiān)管不到位。因此，地方政府債發(fā)行的監(jiān)管問(wèn)題十分必要，并要求相關(guān)立法工作積極跟進(jìn)。

二、我國(guó)地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀及其形成原因

（一）我國(guó)地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀

1.地方政府債發(fā)行存在法律障礙

自1995年1月1日起施行至今的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡?，地方政府的舉債行為卻一直客觀存在，據(jù)審計(jì)署2011年6月份發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額是107174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)就達(dá)67109.51億元，此后3年，我國(guó)則進(jìn)入地方債務(wù)還債高峰期。這些地方政府債務(wù)游離于預(yù)算管理之外，脫離了財(cái)政監(jiān)督與管理，已經(jīng)形成了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從政府職能、服務(wù)型政府構(gòu)建的必然要求、現(xiàn)實(shí)財(cái)政收支狀況、代際公平的視角[4]，以及國(guó)際上通行做法來(lái)看，地方政府債發(fā)行非常有必要并且勢(shì)在必行。預(yù)算法的明文限制使我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)行始終存在法理障礙，而且，除了法理障礙，在我國(guó)地方政府債發(fā)行方面，也沒(méi)有統(tǒng)一的法律，法律監(jiān)督處于無(wú)力狀態(tài)。

2.融資平臺(tái)游離于公共監(jiān)督體系之外

預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得自行發(fā)債，而大批地方政府為了規(guī)避預(yù)算法的限制，大量建立融資平臺(tái)進(jìn)行舉債建設(shè)。這種地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)雖然在一方面促進(jìn)了地方的城市化建設(shè)，但另一方面，負(fù)債規(guī)模急速膨脹，游離于公共監(jiān)督體系之外，使地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)大大增加，甚至危及中央財(cái)政。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）的解釋?zhuān)旱胤秸谫Y平臺(tái)公司，是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于貫徹<國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)）進(jìn)一步明確了地方政府融資平臺(tái)的概念：地方政府融資平臺(tái)，是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

在我國(guó)，地方政府融資平臺(tái)是規(guī)避法律的產(chǎn)物，運(yùn)作不規(guī)范，卻沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)其的法律規(guī)范，缺乏監(jiān)督，潛在的操作風(fēng)險(xiǎn)一直存在。地方政府以及融資平臺(tái)都沒(méi)有償債能力的指標(biāo)限制，有些融資平臺(tái)幾乎不考慮自身與本級(jí)政府的負(fù)債能力，一味大規(guī)模舉債。隨著地方政府投資融資平臺(tái)的數(shù)量的增長(zhǎng)和融資規(guī)模的迅速擴(kuò)大，其負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到控制。而融資平臺(tái)債務(wù)構(gòu)成地方政府的間接債務(wù)，一旦地方政府難以清償債務(wù)，中央財(cái)政就不可避免地承擔(dān)最后的清償義務(wù)。

（二）我國(guó)地方債發(fā)行現(xiàn)狀的形成原因

通過(guò)研究我國(guó)地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中存在著大量的地方政府債，且有不斷發(fā)展并持續(xù)的趨勢(shì)，但此時(shí)法律仍明文限制。如此，法律早已失去了本該有的權(quán)威性。法律禁止的地方政府債大量存在，法律沒(méi)有規(guī)定的地方融資平臺(tái)也大量存在，法律的監(jiān)督作用無(wú)處發(fā)揮。本文認(rèn)為這是由于法律內(nèi)容滯后和立法滯后造成的。此外，中央財(cái)政對(duì)地方政府債券發(fā)行的監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)管和民間機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺失，分稅制實(shí)行的不利影響，財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清等都是我國(guó)地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀的形成原因。本文主要從法律監(jiān)督機(jī)制缺失的角度論述法律內(nèi)容滯后和立法滯后這兩點(diǎn)內(nèi)容。

1.法律內(nèi)容滯后

我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法還是從1995年開(kāi)始實(shí)行的，當(dāng)時(shí)正處于中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的初期，經(jīng)過(guò)這么多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革、深化，預(yù)算法的問(wèn)題顯露無(wú)遺，主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行的預(yù)算法對(duì)于違法行為規(guī)定不夠明確，對(duì)于預(yù)算違法行為的種類(lèi)也規(guī)定不足；預(yù)算法律責(zé)任單一，處罰力度過(guò)輕，存在明顯的權(quán)力大而責(zé)任輕的現(xiàn)象；沒(méi)有關(guān)于追究違反預(yù)算法律責(zé)任的程序性規(guī)定[5]?！稉?dān)保法》也規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不得為擔(dān)保人，而目前大量出現(xiàn)的融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)上就是由政府擔(dān)保舉債的。另外，《證券法》也沒(méi)有把政府債券的發(fā)行納入進(jìn)去。

實(shí)踐中，地方政府債發(fā)行已經(jīng)勢(shì)在必行，上海市、深圳市、浙江省和廣東省已經(jīng)試點(diǎn)發(fā)行債券，現(xiàn)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《證券法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，根本起不到對(duì)地方政府債發(fā)行的監(jiān)督作用。

2.立法滯后

目前，規(guī)范我國(guó)地方政府債券發(fā)行與償付能力的法律法規(guī)主要有《預(yù)算法》、財(cái)政部制定并頒布的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)[2009]21號(hào)）、《2009年地方政府債券資金項(xiàng)目安排管理辦法》（財(cái)建 [2009]121號(hào)）、《財(cái)政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（財(cái)庫(kù)[2009]15號(hào)）、《財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算辦法》（財(cái)庫(kù) [2009]19號(hào)）、《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（財(cái)庫(kù)[2011]141號(hào)）、《財(cái)政部代理發(fā)行2011年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（財(cái)庫(kù) [2011]52號(hào)）等等。僅規(guī)定地方政府債券收入由中央政府按相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定對(duì)地方政府債券收入進(jìn)行監(jiān)管，即納入預(yù)算統(tǒng)一管理，接受同級(jí)人大的監(jiān)督。

但現(xiàn)有的法律規(guī)范在地方政府債發(fā)行的主體、發(fā)行范圍、資金使用監(jiān)管、償還機(jī)制、中央政府與地方政府責(zé)任承擔(dān)的明確、有關(guān)人員的責(zé)任追究等方面的規(guī)定尚為空白，且地方政府財(cái)政的信息披露制度還未建立，大量地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作游離于公共監(jiān)督體系之外。

三、各國(guó)地方政府債發(fā)行的監(jiān)督機(jī)制

世界上的絕大多數(shù)國(guó)家都允許地方政府自主發(fā)債，并且很多國(guó)家都建立了完善的地方政府債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)和日本是地方政府債務(wù)研究和實(shí)踐成功的典范，它們分別代表了聯(lián)邦分權(quán)制國(guó)家與中央集權(quán)制國(guó)家的地方債券制度。澳大利亞國(guó)庫(kù)債券“公司債券”制度與我國(guó)的地方融資平臺(tái)舉債的形式非常相似，都對(duì)我國(guó)有很好的借鑒意義。

（一）美國(guó)市政債券及其監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制，即聯(lián)邦、州、地方政府，中央和地方預(yù)算各自獨(dú)立編制。美國(guó)法律明確規(guī)定地方政府發(fā)債權(quán)，通過(guò)憲法明確地方政府的責(zé)權(quán)范圍，為地方政府財(cái)政支出和稅收稅權(quán)的劃分提供了制度保障[6]。

在美國(guó)，地方政府債券被稱(chēng)為“市政債券”（MunicipalBond），由州和地方政府發(fā)行，用于修路、建學(xué)校及其他項(xiàng)目，是一種長(zhǎng)期債務(wù)工具。美國(guó)發(fā)行市政債券不需要向美國(guó)證監(jiān)會(huì)（UnitedStatesSecuritiesand ExchangeCommission，SEC）登記，主要受《證券法》中的反欺詐條款和美國(guó)市政債券規(guī)則委員會(huì)相關(guān)規(guī)則的約束，而對(duì)于是否發(fā)行市政債券則完全由地方政府自己決定。美國(guó)市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。具有市?chǎng)化程度高、信用評(píng)級(jí)、免稅、強(qiáng)制性信息披露的特點(diǎn)。

1.美國(guó)市政債的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)地方政府市政債的發(fā)行干預(yù)和監(jiān)督極少，各州做法不一，但美國(guó)地方政府發(fā)行市政債券一般都會(huì)涉及監(jiān)督委員會(huì)、負(fù)責(zé)日常事務(wù)的城市經(jīng)理、司庫(kù)及其助理。發(fā)行市政債券的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有兩個(gè)：美國(guó)證監(jiān)會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部下設(shè)的市政債券辦公室（officeofmunicipalsecurity，OMS）和美國(guó)市政債券規(guī)則委員會(huì)（municipalsecurityruleboard，MSRB）[7]。

SEC規(guī)范企業(yè)發(fā)行債券、股票的權(quán)力很大，而其監(jiān)管市政債券的權(quán)力則要小得多。發(fā)行市政債券既不需要SEC批準(zhǔn)，也不需要向SEC登記或是定期報(bào)告。SEC對(duì)市政債的監(jiān)管權(quán)力主要體現(xiàn)在OMS的作用發(fā)揮上，而OMS的權(quán)力主要有兩方面：一是制訂或委托制訂約束市政債券參與人的行為規(guī)則，要求承銷(xiāo)商、經(jīng)紀(jì)人、交易商、律師、會(huì)計(jì)師這些參與人依法嚴(yán)格履行信息披露的義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)市政債券的監(jiān)管；二是根據(jù)反欺詐條款進(jìn)行必要的事后監(jiān)管，包括通過(guò)責(zé)令限期改正、罰款、提起訴訟等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)以上參與人的監(jiān)管。

MSRB由美國(guó)國(guó)會(huì)于1975年批準(zhǔn)設(shè)立，是市政債券的行業(yè)自律組織，它接受SEC的監(jiān)督，其制訂市政債券的有關(guān)規(guī)則須由SEC授權(quán)并經(jīng)SEC批準(zhǔn)方能生效。其制訂的規(guī)則囊括公平交易，簿記、交易的確認(rèn)、清算、交割和從業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)等。運(yùn)行這些規(guī)則能有效防止欺詐和操縱事件的發(fā)生，保障公平交易的實(shí)現(xiàn)。但MSRB制訂的規(guī)則只能約束市政債券的承銷(xiāo)商、經(jīng)紀(jì)人和交易商，對(duì)發(fā)行者無(wú)效。

2.發(fā)行主體的信息披露制度

在信息披露方面，州或地方政府對(duì)外披露的材料主要有綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告、官方陳述和獨(dú)立審計(jì)報(bào)告。因?yàn)榈狡谶€本付息的責(zé)任歸于市政債券的發(fā)行主體，所以發(fā)行主體必須對(duì)信息的真實(shí)性予以負(fù)責(zé)，不得錯(cuò)誤披露或誤導(dǎo)披露，并且批準(zhǔn)發(fā)行市政債券的個(gè)人也負(fù)有責(zé)任。違反的將面臨SEC的查處，甚至被起訴，負(fù)民事責(zé)任或刑事責(zé)任。

反欺詐是市政債券信息披露的最重要原則，禁止市政債券的發(fā)行及銷(xiāo)售過(guò)程中有任何欺詐、欺騙行為，市政債券發(fā)行者披露的所有材料不得有錯(cuò)誤的或容易引起誤導(dǎo)的陳述，也不得遺漏任何重要事項(xiàng)的披露?？陀^性是判斷發(fā)行市政債券時(shí)披露的材料是否適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：若遺漏的事項(xiàng)足以影響一個(gè)理性投資者的決策，則該事項(xiàng)就是重大事項(xiàng)[7]。雖然SEC和MSRE關(guān)于信息披露的硬性規(guī)定不多，但行業(yè)自律性組織制訂了大量規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件具有重大的指導(dǎo)意義。

3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立能實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最小化，美國(guó)的俄亥俄州模式很有借鑒意義[8]。俄亥俄州模式是由州審計(jì)局負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)警系統(tǒng)的制度。其制度的運(yùn)行，包括：由審計(jì)局核查地方政府財(cái)政，從而判斷地方政府財(cái)政是否已接近緊急狀態(tài)。審計(jì)局若是發(fā)現(xiàn)地方政府財(cái)政進(jìn)一步惡化，就會(huì)將其從“預(yù)警名單”拉入“危機(jī)名單”，其即應(yīng)成立“財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”來(lái)監(jiān)督和控制地方財(cái)政，把危機(jī)扼殺在搖籃里。

（二）日本地方公債及其監(jiān)督機(jī)制

日本的地方公債分為兩種，一種是地方公債，由地方政府直接發(fā)行；另一種是地方公營(yíng)企業(yè)債，由地方公營(yíng)企業(yè)發(fā)行，而由地方政府擔(dān)保。日本實(shí)行嚴(yán)格的行政司法控制，“通過(guò)一套嚴(yán)格的法令、規(guī)章和監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行的。規(guī)定地方公債的支出范圍，定義地方公債的來(lái)源途徑，可以確保公債支出和發(fā)行的合理協(xié)調(diào)。在科學(xué)的數(shù)量控制標(biāo)準(zhǔn)下，強(qiáng)化地方公債的審批程序，為的是防止公債發(fā)行失控和政府信譽(yù)貶值。制定地方公債計(jì)劃，綜合反映了公債管理的全過(guò)程，有利于地方財(cái)政預(yù)算的有效實(shí)施。[9]”主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：

1.計(jì)劃管理

日本地方政府債在明治時(shí)期就已經(jīng)形成，第二次世界大戰(zhàn)以后成熟，每年編制中央預(yù)算，同時(shí)由自治大臣協(xié)同大藏大臣編制詳細(xì)的地方債計(jì)劃，包括地方公債發(fā)行的總額、額度、方式、用途、發(fā)行等。

2.協(xié)議審批制度

日本實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，為日本特有。地方政府債的發(fā)行、利率、償債方法、償還方式等須獲得自治大臣或道府縣知事的批準(zhǔn)，由自治省審查后匯總，并同大藏省協(xié)商后統(tǒng)一下達(dá)地方政府的發(fā)債額度。自治大臣在具體審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí)還要確定當(dāng)年不批準(zhǔn)或限制發(fā)債地方政府的名單。

另外，日本政府還嚴(yán)格限制財(cái)政赤字地方政府和赤字公營(yíng)企業(yè)發(fā)債，且對(duì)于當(dāng)年地方稅征收率不是90%的地方政府的債務(wù)也嚴(yán)格限制。

（三）澳大利亞“公司債券”及其監(jiān)督機(jī)制

除美國(guó)、日本，澳大利亞探索出了“公司債券制度”，也建立了有效的地方政府債券融資制度。澳大利亞政府融資有兩種渠道：州政府直接發(fā)行債券融資和國(guó)庫(kù)公司“公司債券”融資。其中，后者占絕對(duì)的主導(dǎo)地位。

澳大利亞1901年成立，由聯(lián)邦政府、6個(gè)原殖民州政府、2個(gè)實(shí)行自治的地區(qū)和約900個(gè)州以下地方政府組成，其成立之初州政府便有自主舉債權(quán)。但1927年澳大利亞正式成立了借款委員會(huì)，并正式通過(guò)《1928年財(cái)政協(xié)議法》，規(guī)定由借款委員會(huì)統(tǒng)籌聯(lián)邦和州政府的債券發(fā)行，并由聯(lián)邦代發(fā)州政府債券，自此實(shí)行中央政府代發(fā)債券模式，州政府的發(fā)債權(quán)被收回。由于道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，中央政府代發(fā)債券模式的弊端始終存在。

20世紀(jì)50年代至80年代初期，借款委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦、州政府融資活動(dòng)的監(jiān)管處于松懈狀態(tài)，各州即利用制度的缺陷不斷突破借款委員會(huì)的限制，這一階段的末期國(guó)庫(kù)公司債券開(kāi)始出現(xiàn)。1982年南澳州最先成立政府財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，新南維爾州也在1983年成立了自己的州國(guó)庫(kù)公司，國(guó)庫(kù)公司通過(guò)在州政府和金融市場(chǎng)之間搭建中介平臺(tái)[10]，繞開(kāi)了《1928年財(cái)政協(xié)議法》中關(guān)于州政府無(wú)舉債權(quán)的規(guī)定。在南澳州和新南維爾州的示范效應(yīng)下，其余各州隨后紛紛效仿。1989年州政府重新獲得發(fā)債券，中央不再代發(fā)。澳大利亞政府債務(wù)發(fā)行進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作和管理階段。

澳大利亞國(guó)庫(kù)公司依公司制方式運(yùn)作，由各州國(guó)庫(kù)廳控股，董事會(huì)成員的任職經(jīng)國(guó)庫(kù)廳廳長(zhǎng)批準(zhǔn)，是澳大利亞各州根據(jù)《州國(guó)庫(kù)公司法》設(shè)立的，其主要職能是作為州政府的融資平臺(tái)。國(guó)庫(kù)“公司債券”以公司債券形式發(fā)行，從資本市場(chǎng)上籌集資金以后，貸款給特定機(jī)構(gòu)如州政府機(jī)構(gòu)（主要為預(yù)算部門(mén)和財(cái)政部門(mén)）、市政公司、地方政府機(jī)構(gòu)、州所屬?lài)?guó)有企業(yè)等，以滿(mǎn)足這些機(jī)構(gòu)的資金需求。國(guó)庫(kù)公司融資和貸款的運(yùn)作完全市場(chǎng)化，發(fā)行的所有債券都有州政府擔(dān)保，并且由專(zhuān)業(yè)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)。雖和我國(guó)地方政府融資平臺(tái)形式相似，澳大利亞的國(guó)庫(kù)“公司債券”的運(yùn)行卻有法可依，且監(jiān)管有效。

四、完善我國(guó)地方政府債發(fā)行的法律監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)地方政府債發(fā)行嚴(yán)重缺乏法律監(jiān)督，可以借鑒美、日、澳三國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善法律監(jiān)督，推進(jìn)信息的透明化和公開(kāi)化，開(kāi)放公眾監(jiān)督平臺(tái)，建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度以及健全處罰制度，本文具體闡述我國(guó)地方政府債發(fā)行的法律監(jiān)督機(jī)制的完善。

（一）修改規(guī)范政府債發(fā)行的基礎(chǔ)性法律

1.修改預(yù)算法

《預(yù)算法》作為規(guī)范國(guó)家公共財(cái)政收支的根本大法，從1995年1月1日施行至今，2004年，國(guó)家正式啟動(dòng)《預(yù)算法》修改工作，但由于種種原因未能如期提交上一屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。2009年6月。財(cái)政部多個(gè)司局以及國(guó)家發(fā)改委、審計(jì)局、稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門(mén)組成起草小組再次參加《預(yù)算法》修改工作。在該法修改中，建議將“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定刪除，以掃除現(xiàn)在地方政府債發(fā)行的法理障礙和邏輯矛盾。

2.修改證券法

現(xiàn)行《證券法》在2005年10月21日修訂后，第2條第1款將證券的范圍界定為：“股票、公司債券和國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易，適用本法；本法未規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)公司法》和其他法律法規(guī)、行政法規(guī)的規(guī)定?！苯又?款規(guī)定：“政府債券、證券投資基本份額的上市交易，適用本法，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)《證券法》不包括政府債券的發(fā)行。這也是和《預(yù)算法》地方政府不得自行發(fā)行債券的規(guī)定一致。但我國(guó)地方證券市場(chǎng)或區(qū)域性證券市場(chǎng)的國(guó)家支持和發(fā)展刻不容緩，另外，試點(diǎn)發(fā)債是國(guó)家進(jìn)行市場(chǎng)化融資的嘗試，并且將成為趨勢(shì)，因此需要將地方政府債券的發(fā)行納入到《證券法》的規(guī)制當(dāng)中，規(guī)范地方政府債發(fā)行的市場(chǎng)化運(yùn)作，或者制定單行法來(lái)規(guī)范地方政府債的發(fā)行。

3.修改擔(dān)保法

我國(guó)《擔(dān)保法》第8條明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，而在實(shí)踐中，地方政府融資平臺(tái)雖然不是以地方政府名義設(shè)立，卻由地方政府擔(dān)保。地方政府亂擔(dān)保、濫擔(dān)保的現(xiàn)象普遍存在。因此，與其籠統(tǒng)地在法律條文中寫(xiě)上國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，不如放開(kāi)，修改立法，從而有效規(guī)范地方政府作為擔(dān)保人的要求、程序及相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）出臺(tái)單一的《地方債券法》

我國(guó)地方政府債發(fā)行缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，因此可以考慮制定一部系統(tǒng)的《地方債券法》，明確地方政府債發(fā)行的原則及制度，如透明化原則和信息披露制度；明確規(guī)定地方政府的自主發(fā)債權(quán)；明確發(fā)債主體資格及責(zé)任承擔(dān)主體；明確規(guī)定地方政府債發(fā)行的種類(lèi)、規(guī)模；規(guī)范地方政府融資平并設(shè)立專(zhuān)業(yè)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；明確資金使用途徑、去向；明確債務(wù)的償還機(jī)制；建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)法律規(guī)定將該機(jī)制固定下來(lái)等。

由于我國(guó)地方政府債發(fā)行的理論研究和實(shí)踐還不成熟，四地試點(diǎn)發(fā)行也只是自行發(fā)債，其融資規(guī)模和用途等仍需獲得中央政府的批準(zhǔn)，并仍然擁有中央財(cái)政的隱性擔(dān)保，和地方政府自主發(fā)債還有很大的差距。故短期內(nèi)即出臺(tái)這樣一部地方債券法是不切實(shí)際的，但隨著實(shí)踐的發(fā)展和立法的不斷推進(jìn)，制定《地方債券法》的重要性將日漸凸顯。

（三）完善信息披露法律制度

信息披露制度，也稱(chēng)公示制度、公開(kāi)披露制度，是上市公司為保障投資者利益、接受社會(huì)公眾的監(jiān)督而依照法律規(guī)定必須將其自身的財(cái)務(wù)變化、經(jīng)營(yíng)狀況等信息和資料向證券管理部門(mén)和證券交易所報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)或公告，以便投資者充分了解情況的制度。它包括發(fā)行前的披露，也包括上市后的持續(xù)公開(kāi)，主要由招股說(shuō)明書(shū)制度、定期報(bào)告制度和臨時(shí)報(bào)告制度組成。

而地方政府擁有發(fā)債權(quán)以后，地方政府債發(fā)行理應(yīng)納入《證券法》的調(diào)整范圍，信息披露制度規(guī)范上市公司，更應(yīng)規(guī)范地方政府，保障社會(huì)公眾的利益。美國(guó)為了預(yù)防地方政府債券市場(chǎng)的舞弊行為，其證券交易委員會(huì)于1995年采用了新的市場(chǎng)交易規(guī)則，要求地方政府債券發(fā)行人和使用人及時(shí)、定期地更新披露信息[11]，并由此建立了一套完善的信息披露制度。

我國(guó)目前地方政府債發(fā)行則缺少透明化，缺少公共監(jiān)督，于是需要法律明確規(guī)定，建立并完善信息披露制度，實(shí)現(xiàn)法律機(jī)制的監(jiān)督作用。首先，應(yīng)明確地方政府債的概念、種類(lèi)、范圍；其次，應(yīng)將信息披露過(guò)程系統(tǒng)化；最后，應(yīng)將地方政府債的收支納入預(yù)算管理體系。

建議具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.完善立法機(jī)關(guān)的信息披露監(jiān)督

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)人大審查程序的規(guī)定過(guò)于原則，除財(cái)經(jīng)委員會(huì)外，各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)基本上不參與預(yù)算審查，審查程序沒(méi)有公開(kāi)辯論、質(zhì)詢(xún)；另外，審查時(shí)間也缺乏保障，審查效果差。對(duì)立法機(jī)關(guān)的信息披露制度還很不完善。因此，建議將地方政府債納入財(cái)政預(yù)算，每年地方人大會(huì)上將政府債報(bào)告提交人大會(huì)議審議并接受人大代表的質(zhì)詢(xún)，并延長(zhǎng)審查時(shí)間，將辯論、質(zhì)詢(xún)等程序通過(guò)法律明確化。

2.完善中央政府的信息披露監(jiān)督

在我國(guó)地方政府債運(yùn)行機(jī)制還不健全和成熟的情況下，中央政府就應(yīng)采取主動(dòng)措施加強(qiáng)地方政府對(duì)中央政府的信息披露，比如對(duì)地方政府債券進(jìn)行一定的行政約束、監(jiān)管，要求地方政府提供其債務(wù)的項(xiàng)目，債務(wù)的種類(lèi)、期限、用途等須經(jīng)審查。

3.完善對(duì)社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)的信息披露監(jiān)督

社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)是地方政府債的債權(quán)人，有權(quán)知道地方政府債務(wù)的籌集、去向、使用的真實(shí)情況。因此采取必要措施使社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)了解地方政府債務(wù)的真實(shí)情況十分有必要，促進(jìn)地方政府謹(jǐn)慎、認(rèn)真管理債務(wù)。

我國(guó)地方政府債發(fā)行還在改革、試點(diǎn)之中，地方政府債務(wù)的理論多從國(guó)外移植，地方政府債發(fā)行的監(jiān)督機(jī)制理論、實(shí)踐都還在摸索當(dāng)中。目前四地試點(diǎn)發(fā)行債券也只是自行發(fā)行，融資規(guī)模和用途仍然須獲中央政府批準(zhǔn)，并仍然享受一定程度的中央財(cái)政的隱性擔(dān)保，與地方政府自主發(fā)債仍有很大差距。美國(guó)市政債有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，信息披露機(jī)制完善；日本地方公債有嚴(yán)格的行政司法控制；澳大利亞的國(guó)庫(kù)公司“公司債券”也是依法設(shè)立，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富。對(duì)比之，我國(guó)地方政府債發(fā)行缺乏監(jiān)督和公開(kāi)透明，《預(yù)算法》修訂還沒(méi)完成，人大監(jiān)督乏力，地方政府極少編制全口徑的資產(chǎn)負(fù)債表，市場(chǎng)上缺少獨(dú)立的債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，公開(kāi)透明的現(xiàn)代公共財(cái)政體系還沒(méi)有建立。本文只對(duì)其法律監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行研究，從而提出建議修改立法，清除法理障礙，并出臺(tái)新法，明確規(guī)定信息披露制度，實(shí)現(xiàn)法律機(jī)制對(duì)地方政府債發(fā)行的有效監(jiān)督。

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