英國(guó)政府信息資源再利用政策分析── 以著作權(quán)管理為視角

田大治

（新鄉(xiāng)學(xué)院政法系 河南 新鄉(xiāng) 453003）

保護(hù)著作權(quán)、維系著作權(quán)利益關(guān)系的相對(duì)平衡是政府信息資源再利用（又稱政府信息資源增值利用）不可回避的法律挑戰(zhàn)。英國(guó)是現(xiàn)代著作權(quán)制度的鼻祖，同時(shí)被認(rèn)為是世界范圍內(nèi)政府信息資源再利用事業(yè)建設(shè)最富特色、最成功的國(guó)家之一。其在政府著作權(quán)問題上的價(jià)值取向直接影響了政府信息資源再利用政策的制定，同時(shí)其立法理念與制度安排在落實(shí)國(guó)家信息戰(zhàn)略、推動(dòng)政府信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面得到不斷的創(chuàng)新。我國(guó)的國(guó)情與英國(guó)不同，所以在借鑒英國(guó)政府信息資源再利用的政策時(shí)應(yīng)有所取舍。

1 英國(guó)政府信息資源著作權(quán)管理現(xiàn)狀

1.1 立法思想

英國(guó)著作權(quán)制度起源于15世紀(jì)的“王權(quán)特許出版制度”，由“出版審查制度”、“注冊(cè)保有著作權(quán)制度”演進(jìn)而來(lái)。17世紀(jì)末期，“私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯原則”[1]251在英國(guó)憲政制度中具有重要的地位，該原則對(duì)英國(guó)著作權(quán)制度的理念與價(jià)值觀產(chǎn)生了重要的影響[2]。1709年，英國(guó)頒布了世界上第一部真正意義上的著作權(quán)法──《安娜女王法》。該法采用“一元化立法模式”，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為制度設(shè)計(jì)原點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)著作權(quán)的商業(yè)屬性與經(jīng)濟(jì)利益，把著作權(quán)人當(dāng)作法律保護(hù)的第一主體[1]259。此后英國(guó)數(shù)次修訂著作權(quán)法時(shí)都未動(dòng)搖以“財(cái)產(chǎn)權(quán)”為重點(diǎn)的立法基礎(chǔ)。雖然英國(guó)于1988年為了履行《伯爾尼公約》關(guān)于“作者享有不依賴于經(jīng)濟(jì)權(quán)利而獨(dú)立存在的精神權(quán)利”[3]的規(guī)定，在著作權(quán)法中增加了保護(hù)精神權(quán)利的條款，但同時(shí)設(shè)置了諸種不侵犯精神權(quán)利的限制與例外，使得實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)權(quán)利非常困難。為了體現(xiàn)保護(hù)著作財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法傾向，英國(guó)在1911年修訂《著作權(quán)法》時(shí)添加了“王室著作權(quán)”（Crown Copyright），這是英國(guó)著作權(quán)制度的特有內(nèi)容。1988年，英國(guó)《著作權(quán)法》又增設(shè)了名為“議會(huì)著作權(quán)”的特殊權(quán)利，適用于在上議院與下議院指導(dǎo)或控制下產(chǎn)生的文件。

1.2 制度內(nèi)涵

按照英國(guó)1911年《著作權(quán)法》第18條的規(guī)定，皇室和政府部門生產(chǎn)或控制下產(chǎn)生的文件的著作權(quán)歸皇室所有[4]。該項(xiàng)規(guī)定適用于立法與司法材料、政府報(bào)告、法院判決書、政府程序手冊(cè)等文件，英國(guó)中央政府之外的公共部門對(duì)其產(chǎn)生的文件同樣享有著作權(quán)。1912年，英國(guó)法律要求政府出版物必須標(biāo)識(shí)“著作權(quán)歸皇室享有”的文字[4]。1956年，英國(guó)《著作權(quán)法》又對(duì)“皇室著作權(quán)”的概念與內(nèi)涵進(jìn)行了明確表述。英國(guó)管理政府著作權(quán)的部門是政府文書局和皇室印務(wù)局。2005年，英國(guó)成立了隸屬于政府文書局的“公共部門信息辦公室”（The Office of Public Sector Information，簡(jiǎn)稱OPSI），負(fù)責(zé)政府信息著作權(quán)的管理。按照英國(guó)《著作權(quán)法》規(guī)定，政府文書局與皇室印務(wù)局可以授權(quán)政府機(jī)構(gòu)履行許可著作權(quán)的行政職責(zé)，使政府信息資源得到再利用[1]259。2005年7月，為了貫徹歐盟頒布的《政府部門信息再利用指令》，英國(guó)出臺(tái)了《政府部門信息再利用：規(guī)則和最佳實(shí)踐指南》，其中就包含對(duì)政府信息著作權(quán)問題的規(guī)定[5]。《皇室委任作品的著作權(quán)》、《公共記錄的著作權(quán)》、《皇室著作權(quán)：政府部門總覽》、《著作權(quán)與出版規(guī)定》、《皇室著作權(quán)的未來(lái)》等重要文件也對(duì)政府著作權(quán)的放棄、政府信息的出版、政府信息的商業(yè)開發(fā)等問題作了規(guī)定。

2 著作權(quán)政策在政府信息再利用中的體現(xiàn)

2.1 授權(quán)模式

《皇室著作權(quán)的未來(lái)》指出，應(yīng)該鼓勵(lì)政府部門向用戶發(fā)放著作權(quán)許可證[6]。政府信息再利用過程中的著作權(quán)授權(quán)模式主要有兩種：一是政府部門根據(jù)用戶提供的信息再利用申請(qǐng)與其談判，向其授予“特別許可”（Tailored License）;二是OPSI頒發(fā)和管理的“點(diǎn)擊許可”（Click Use）?！包c(diǎn)擊許可”授權(quán)模式公開、公平，而且許可證的鏈接設(shè)置于OPSI官方網(wǎng)站的主頁(yè)，向所有用戶開放。“點(diǎn)擊許可”的許可證又分為公共部門信息許可證PSL（Public Sector License）、議會(huì)信息許可證（Parliamentary License）、再利用信息許可證（Value Added License）3種類型。其中，公共部門信息許可證適用于皇室著作權(quán)和政府部門信息的著作權(quán)，議會(huì)信息許可證適用于上議院與下議院生產(chǎn)和擁有信息的著作權(quán)，再利用信息許可證適用于上述范圍之外的政府信息[7]。2009年12月1日起，OPSI不再頒發(fā)再利用信息許可證，但是此前被認(rèn)定為需要再利用許可證才能使用的信息仍繼續(xù)適用該授權(quán)模式，而英國(guó)政府文書局授權(quán)的皇室著作權(quán)政府部門及貿(mào)易基金部門產(chǎn)生的信息除外。OPSI于2007年以來(lái)陸續(xù)發(fā)布了《信息權(quán)力：一份獨(dú)立調(diào)查》、《通過營(yíng)運(yùn)基金提供政府部門信息模式》等報(bào)告，直接推動(dòng)了英國(guó)政府統(tǒng)一網(wǎng)站（data.gov.uk）的建設(shè)。該網(wǎng)站采用CCL 3.0（Creative Commons License 3.0，創(chuàng)作共用許可協(xié)議3.0）向用戶免費(fèi)授權(quán)。CCL3.0規(guī)定，應(yīng)在保護(hù)皇室著作權(quán)的基礎(chǔ)上保證用戶對(duì)信息免費(fèi)獲取、閱讀、下載、復(fù)制、傳播、檢索、鏈接、改編甚至商業(yè)性利用的權(quán)利[8]。目前已有2 500種英國(guó)政府信息數(shù)據(jù)庫(kù)通過該網(wǎng)站向公眾提供信息再利用。

2.2 收費(fèi)政策

英國(guó)把政府信息著作權(quán)的許可、轉(zhuǎn)讓作為增加財(cái)政收入的重要渠道，收費(fèi)政策以政府收益、成本回收為導(dǎo)向，具體內(nèi)容體現(xiàn)在《信息收費(fèi)：時(shí)間與方式》、《貿(mào)易基金的建立和收費(fèi)指南》、《費(fèi)用與收費(fèi)指南》、《拓展市場(chǎng)銷售：政府文件》、《政府部門信息再利用：規(guī)則和最佳實(shí)踐指南》等文件中。如果按照上述文件執(zhí)行，政府信息再利用可以收回全部成本。政府信息在政府部門與私人部門競(jìng)爭(zhēng)的情況下，根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)，政府部門獲得“合理的投資回報(bào)”，但是定價(jià)過程中要考慮公平的原則。依據(jù)《皇室著作權(quán)的未來(lái)》的規(guī)定，使用者對(duì)皇室享有著作權(quán)的信息進(jìn)行再利用，可能需要支付特別費(fèi)用[9]，因?yàn)閷?duì)于絕大部分按照英國(guó)《信息自由法》公開的信息，其皇室著作權(quán)仍被保留。OPSI管理下的3種許可證中，公共部門信息許可、議會(huì)信息許可對(duì)用戶使用政府信息免費(fèi)，而再利用信息許可則對(duì)用戶使用政府信息收費(fèi)。收費(fèi)政策規(guī)定，收取的費(fèi)用是信息格式轉(zhuǎn)換、獲取拷貝、數(shù)據(jù)搜索等“邊際成本”之外的費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)取決于利用信息的目的、信息的種類、申請(qǐng)的信息量等因素[10]。而對(duì)于沒有出版的政府信息，政府部門要進(jìn)行政府信息資產(chǎn)登記；對(duì)于擬出版的政府信息，政府部門要通過政府信息出版計(jì)劃予以公布，同時(shí)公布是否收費(fèi)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[6]。在英國(guó)，政府貿(mào)易基金部門與一般政府部門的收費(fèi)政策有所區(qū)別，國(guó)家鼓勵(lì)政府貿(mào)易基金部門改善定價(jià)政策，在與私人部門公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下向用戶收取費(fèi)用，但條件是政府貿(mào)易基金部門要減少對(duì)政府財(cái)政的依賴。政府貿(mào)易基金部門大都是專業(yè)性突出、有50%的財(cái)政自理能力和較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的政府部門，如地震局、測(cè)繪局、氣象局、水文局等。

2.3 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

英國(guó)政府和公共政策理論界都認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府信息資源管理的意義重大。1986年，英國(guó)信息技術(shù)顧問委員會(huì)曾指出，應(yīng)促使市場(chǎng)機(jī)制介入政府信息領(lǐng)域[11]。在英國(guó)，政府部門在開發(fā)信息資源方面可以與私人部門直接競(jìng)爭(zhēng)，即所謂的 “公私競(jìng)爭(zhēng)”，而且立法允許政府部門收費(fèi)并使用收費(fèi)的促進(jìn)政策[11]。按照英國(guó)政府頒布的《競(jìng)爭(zhēng)以求質(zhì)量》（白皮書）的要求，政府信息項(xiàng)目施行強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)政策（Compulsory Competitive Tendering，簡(jiǎn)稱CCT）時(shí)，相關(guān)部門要遵循“市場(chǎng)檢驗(yàn)”規(guī)則來(lái)確定信息服務(wù)招標(biāo)的范圍，并決定是由政府部門還是由私人部門來(lái)承擔(dān)[12]。政府信息由于具有自然壟斷性，容易造成不平等競(jìng)爭(zhēng)，這是政府信息再利用的主要障礙之一。對(duì)此，英國(guó)在《政府部門信息再利用：規(guī)則和最佳實(shí)踐指南》中規(guī)定，政府部門可以對(duì)信息再利用附加條件，但是這些條件不能限制競(jìng)爭(zhēng)，并應(yīng)體現(xiàn)非歧視原則，同樣的條件應(yīng)適用于所有的用戶；政府部門同信息用戶的著作權(quán)使用協(xié)議不能授予用戶獨(dú)占權(quán)，如果協(xié)議中已經(jīng)授予其獨(dú)占權(quán)，應(yīng)以提供公益性服務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)獨(dú)占權(quán)的管理情況進(jìn)行評(píng)估，每3年評(píng)估一次，并將結(jié)果向社會(huì)公布[6]。對(duì)于政府信息再利用中的不公平競(jìng)爭(zhēng)，用戶可以向公平交易辦公室、競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)上訴委員會(huì)等機(jī)構(gòu)提出調(diào)查請(qǐng)求，或者申請(qǐng)仲裁，或者向法院起訴[13]。

3 評(píng)價(jià)與借鑒

3.1 政策制度的適用性

英國(guó)在政府信息資源再利用問題上采取的是一種“小循環(huán)”模式，即把政府信息作為一種“著作權(quán)商品”出售，從而增加財(cái)政收入，減少納稅人的負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，英國(guó)在政府行政改革中遇到的財(cái)政緊縮和赤字困難是政府對(duì)其生產(chǎn)和擁有的信息的著作權(quán)進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)的背景之一。據(jù)報(bào)道，英國(guó)政府部門每年從信息市場(chǎng)獲得的財(cái)政收入高達(dá)5.9億英鎊以上[14]。政府信息再利用事業(yè)具有高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期性等特征，不可能完全由政府財(cái)政支持，所以政府對(duì)其生產(chǎn)的信息享有著作權(quán)，以許可、轉(zhuǎn)讓、參股等方式獲取適當(dāng)經(jīng)濟(jì)收益具有積極的意義。在我國(guó)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2004年在《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號(hào)）中強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)政府信息資源的開發(fā)利用，規(guī)范政府信息資源的使用行為和社會(huì)化增值開發(fā)利用工作”[15]。雖然英國(guó)在政府信息資源再利用問題上的做法對(duì)我國(guó)政府信息資源立法與管理具有一定的借鑒作用，但是英國(guó)在著作權(quán)制度中過于強(qiáng)調(diào)政府權(quán)益，甚至鼓勵(lì)政府部門從事政府信息商業(yè)化開發(fā)，這種做法不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

3.2 立法變革的必要性

健全的法律體系是英國(guó)政府信息資源管理的重要特色之一，其價(jià)值在于避免對(duì)法律規(guī)定產(chǎn)生歧義、降低制度執(zhí)行的不確定性、提高制度的可操作性。雖然我國(guó)《著作權(quán)法》第5條第1款厘定了不享有著作權(quán)的政府文件范圍[16]，但是對(duì)于除此之外其他類型的政府信息是否享有著作權(quán)，《著作權(quán)法》并沒有給出具體規(guī)定。盡管《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第11～13條規(guī)定了可以公開的政府信息類型[17]，但是并不意味著這些信息不受著作權(quán)法的保護(hù)。由于《著作權(quán)法》的法律效力高于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，所以政府部門完全可以在信息公開過程中以其生產(chǎn)的信息享有著作權(quán)為理由向用戶收費(fèi)或者拒絕提供。據(jù)報(bào)道，在國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和部委管理的國(guó)家局等87家官方網(wǎng)站中，有72家官方網(wǎng)站（約占87%）標(biāo)明“版權(quán)所有”、“版權(quán)所有，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載”、“未經(jīng)本網(wǎng)站書面授權(quán)，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載、摘編或者建立鏡像，否則視為侵權(quán)”及“All Rights Reserved”等字樣[8]。此外，我國(guó)還存在著對(duì)政府信息著作權(quán)問題的規(guī)定相互抵觸的問題。例如，按照《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》的要求，匯編法規(guī)分別由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制局等向相應(yīng)的出版社授權(quán)[4]，這實(shí)際上賦予了這些主體對(duì)法規(guī)享有著作權(quán)。對(duì)此，《著作權(quán)法》第5條第1款規(guī)定的“法律、法規(guī)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令不適用本法”[16]該如何解釋呢？

3.3 收費(fèi)制度的合理性

政府信息具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，政府信息再利用必然涉及收費(fèi)問題。長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)政府采取的完全回收成本的政府信息再利用政策遭到輿論詬病，公眾呼吁除廢除皇室著作權(quán)。2008年，英國(guó)劍橋大學(xué)發(fā)布的研究報(bào)告《貿(mào)易基金公共部門信息供給模式》認(rèn)為，應(yīng)鼓勵(lì)以免費(fèi)或按邊際成本收費(fèi)的原則獲取和再利用政府信息[14]。據(jù)悉，英國(guó)正在研究除政府貿(mào)易基金部門之外其他部門的政府信息再利用將按邊際成本收費(fèi)的問題[11]。政府信息雖然不是純公共物品，但是具備公益屬性，因此政府信息再利用的收費(fèi)政策應(yīng)體現(xiàn)政府信息再利用的非營(yíng)利性理念，一旦丟掉了公益性，政府信息服務(wù)就會(huì)失去存在的社會(huì)基礎(chǔ)、迷失方向?？梢?，英國(guó)的政府信息再利用的收費(fèi)政策不適用于我國(guó)。但是如果我們換位思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府信息再利用是針對(duì)有特定需求的個(gè)性化服務(wù)，并非公眾普遍受益，而且會(huì)耗費(fèi)更多的公共資源，如果由社會(huì)全體成員為其“埋單”，則有失公平。況且，完全免費(fèi)的泛福利化政策會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)信號(hào)失靈，造成信息資源配置的不平衡與浪費(fèi)[18]。因此，我國(guó)政府信息再利用政策在制定收費(fèi)政策時(shí)既要考慮公益性，又要分析成本構(gòu)成，還要研究一次性高投入與多次低成本使用的信息利用特性；另外，要通過立法對(duì)政府信息資源再利用的價(jià)格進(jìn)行管控，采取在邊際成本和差別定價(jià)基礎(chǔ)上的政府限價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)等方式。

3.4 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的規(guī)范性

為了防止和治理政府部門利用其享有的政府信息著作權(quán)對(duì)信息許可進(jìn)行控制與壟斷，構(gòu)建透明、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，英國(guó)政府自1986年以來(lái)先后頒布了《政府信息交易指導(dǎo)方針》、《可交易的政府信息：政府部門與私營(yíng)部門信息交易指南》、《政府信息的商業(yè)使用》、《政府部門信息再利用的政府策略》等文件。我國(guó)政府信息許可與利用中存在著明顯的壟斷行為和限制性規(guī)定，如《氣象資料共享管理辦法》第10條規(guī)定，“除各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)共享氣象資料提供工作的單位之外，各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的其他單位和個(gè)人不得從事或變相從事氣象資料提供工作”[15]；第13條規(guī)定，“用戶不得有償或無(wú)償轉(zhuǎn)讓從各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)獲得的氣象資料，包括用戶對(duì)這些氣象資料進(jìn)行單位換算、介質(zhì)轉(zhuǎn)換或者量度變換后形成的新資料以及對(duì)其實(shí)質(zhì)性加工后形成的新資料。”[15]與此類似的規(guī)定還有很多，見于《農(nóng)業(yè)科學(xué)數(shù)據(jù)共享管理辦法》、《測(cè)繪科學(xué)數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法》等部門規(guī)章[15]。修訂、廢除壟斷政策，健全反壟斷立法，對(duì)我國(guó)政府信息再利用同樣重要。因此，國(guó)家對(duì)政府部門參與信息再利用競(jìng)爭(zhēng)要持謹(jǐn)慎態(tài)度，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入審查規(guī)則，限定政府部門從事信息資源商業(yè)開發(fā)的資格、領(lǐng)域、形式、性質(zhì)和權(quán)限，并對(duì)資格終止和市場(chǎng)退出等問題作出具體規(guī)定；同時(shí)，應(yīng)借鑒英國(guó)“市場(chǎng)檢驗(yàn)”規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)，制定透明的競(jìng)爭(zhēng)法則，賦予政府部門與其競(jìng)爭(zhēng)者同等的競(jìng)爭(zhēng)地位與競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。

3.5 創(chuàng)新模式的可行性

英國(guó)政府信息再利用的著作權(quán)授權(quán)模式采用“點(diǎn)擊許可”、“開放存取”等模式得益于其強(qiáng)大的電子政務(wù)平臺(tái)的支持，具有創(chuàng)新性。英國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)始于1994年的“政府信息服務(wù)計(jì)劃”，此后頒布的《政府指導(dǎo)：用電子方式提供政府服務(wù)的說明書》（綠皮書）、《政府電子化》（白皮書）、《電子政府行動(dòng)方案》和《電子公民、電子政府：信息時(shí)代公共服務(wù)的戰(zhàn)略框架》等文件給予規(guī)范的指導(dǎo)。為了實(shí)施電子政務(wù)戰(zhàn)略，英國(guó)首相還專門任命了“電子大臣”（E-minister），成立政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《全球電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告：從電子政務(wù)到整體治理》，其中充分肯定了英國(guó)電子政務(wù)取得的巨大成就[19]。我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)始于1999年的“政府上網(wǎng)工程”，盡管目前仍然處于初級(jí)階段，但是經(jīng)過10余年的努力，成績(jī)亦是顯著的。我國(guó)于2006年3月29日正式啟用《簡(jiǎn)體中文版知識(shí)共享協(xié)議2.5》（Creative Commons China License2.5，簡(jiǎn)稱CCCL2.5），截至2010年6月，CCCL2.5在中國(guó)大陸地區(qū)的許可數(shù)量已達(dá)1 165 276個(gè)[20]。CCCL2.5已經(jīng)能夠應(yīng)用到Web2.0環(huán)境中，這為基于電子政務(wù)平臺(tái)、采用統(tǒng)一開放的著作權(quán)協(xié)議、變革政府信息授權(quán)模式創(chuàng)造了良好的技術(shù)條件。

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