中美轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品管理制度比較與啟示

林端英，莊錦清

（福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350002）

自1983年第一例轉(zhuǎn)基因植物（煙草）成功培育后，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研究與應(yīng)用開始不斷深化。1996年，全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的種植達(dá)170萬hm2，到2006年增加到了1.02億hm2，增長60倍，累計(jì)種植面積達(dá)到5766億hm2［1］。2005年，全球有21個(gè)國家種植了轉(zhuǎn)基因作物，種植面積的前5位國家分別是美國、阿根廷、巴西、加拿大和中國，其中美國和中國的分別為4980萬hm2和中國330萬hm2。隨著轉(zhuǎn)基因作物在全世界的普及，各類轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品將不斷出現(xiàn)，而與轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的管理制度逐漸引起人們的關(guān)注。本文就中美兩國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)管理制度進(jìn)行簡要比較，并總結(jié)美國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品管理制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示。

1 中美轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展概況

1.1 中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展

2008年一項(xiàng)高達(dá)240億元人民幣的轉(zhuǎn)基因研究項(xiàng)目通過國務(wù)院審議，作為新中國成立以來國家單項(xiàng)投資最高的項(xiàng)目，主要投入到優(yōu)勢基因的挖掘、轉(zhuǎn)基因品種選育和轉(zhuǎn)基因作物品種的產(chǎn)業(yè)化［1］。中國研發(fā)的轉(zhuǎn)基因主要作物分別為水稻、小麥、玉米、油菜、棉花等。并且中國的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物研究處于國際先進(jìn)水平，轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物應(yīng)用面積也在逐年增加。2011年中國的轉(zhuǎn)基因作物種植面積位居全球第6，農(nóng)戶種植390萬hm2的轉(zhuǎn)基因棉花，種植比例高達(dá)71.5%，無論是種植面積還是種植比例都創(chuàng)下了歷史新高［1］。雖然中國是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國，但是目前中國大部分轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品還是以進(jìn)口為主，且以美國、加拿大為進(jìn)口對象。其中，進(jìn)口大豆、大豆油和油菜籽的數(shù)量都保持在較高水平。

中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展雖十分迅速，但在各方面仍存在問題。如轉(zhuǎn)基因作物研究和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)進(jìn)展緩慢［5］；轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物安全性檢測和監(jiān)控體系不健全，各部門獨(dú)立執(zhí)法；轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物商品化程度不高等。

1.2 美國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展

全球轉(zhuǎn)基因種植面積自1996年以來不斷增加，到2010年則達(dá)到了1.48hm2，其中美國的種植面積就占了45%（約6680hm2）。作為世界上公認(rèn)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品種植大國，美國在全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場中的角色舉足輕重［2］。

美國轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化種植起步于1996年，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，從各方面來看，其轉(zhuǎn)基因作物種植已經(jīng)出現(xiàn)逐漸飽和的趨勢，轉(zhuǎn)基因作物的發(fā)展空間不大［3］。但也正因?yàn)檫@有限的種植面積，使得美國轉(zhuǎn)基因技術(shù)不斷的發(fā)展，不斷的對轉(zhuǎn)基因作物進(jìn)行性狀改良和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，復(fù)合型的轉(zhuǎn)基因作物得到越來越多的推廣，近年來轉(zhuǎn)基因作物種植面積份額的不斷提高也主要是復(fù)合性狀作物的功勞。

由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)在美國幾種主要作物上的應(yīng)用已經(jīng)處于基本飽和狀態(tài)。為了開拓新的市場空間，美國在國內(nèi)拓展和推廣其他轉(zhuǎn)基因作物，并大力推廣其產(chǎn)品和技術(shù)，增加其在國際上的影響［4］。

2 中美轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品管理制度比較

2.1 中國

1993年中國頒布了第一個(gè)轉(zhuǎn)基因工程管理規(guī)章《基因工程安全管理辦法》。這一章程的頒布為中國轉(zhuǎn)基因生物安全管理提供了基本框架，也為往后各項(xiàng)管理制度的頒布實(shí)施提供范本和借鑒。1996年、1997年農(nóng)業(yè)部根據(jù)《基因工程安全管理辦法》分別頒布了《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實(shí)施辦法》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行（農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理的實(shí)施辦法）的通知》，并于同年成立了“農(nóng)業(yè)生物基因工程安全委員會”和“農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理辦公室”［5］。這標(biāo)志著中國轉(zhuǎn)基因管理制度朝著系統(tǒng)化方向邁進(jìn)。2001年《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》的頒布，進(jìn)一步完善了中國對轉(zhuǎn)基因生物的安全管理。

隨后，農(nóng)業(yè)部又相繼頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基生物進(jìn)口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理程序》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理程序》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識審查認(rèn)可程序》等多部規(guī)章制度。衛(wèi)生部也頒布了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》［6］，其中也提出了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生管理的要求?？梢钥闯?，在某種程度上中國的轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)方面的法規(guī)條例已逐漸趨于規(guī)范化。

但中國現(xiàn)行法律在制定和執(zhí)行方面仍存在一些弊端。一是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的法律規(guī)范缺乏體系化，具體表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、科技部等部門各自推行針對轉(zhuǎn)基因作物的法規(guī)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各方面的工作難以有效開展；立法內(nèi)容上存在層次低、內(nèi)涵窄的規(guī)范性問題；頒布的如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等幾個(gè)規(guī)章都存在尺度過嚴(yán)、管理時(shí)間冗長、管制過寬等問題；二是在法律監(jiān)督方面，中國缺乏公民參與監(jiān)督管理機(jī)制。

2.2 美國

1976年美國國家生物研究院頒布了世界上第一個(gè)生物安全管理技術(shù)法規(guī)——《重組DNA分子準(zhǔn)則》，這一法規(guī)的實(shí)施對之后美國轉(zhuǎn)基因生物研究和監(jiān)督管理奠定了基礎(chǔ)框架［4］。

1986年美國頒布了《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)框架》，規(guī)定了美國農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署、食品藥物管理局的職責(zé)與分工。這一協(xié)調(diào)框架表明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和常規(guī)產(chǎn)品沒有本質(zhì)區(qū)別，轉(zhuǎn)基因生物以產(chǎn)品進(jìn)行管理，對其的審查是以個(gè)案為原則，不需要針對轉(zhuǎn)基因生物重新制定法律，而應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律框架下制定實(shí)施法規(guī)［7］，促進(jìn)了相關(guān)規(guī)定的完善，促進(jìn)了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1987年美國農(nóng)業(yè)部下屬的動(dòng)植物檢疫局（APHIS）發(fā)布了7GFR340法規(guī)草案，開始對轉(zhuǎn)基因植物實(shí)施管理；1997年發(fā)布了簡化要求與程序的文件，進(jìn)一步放松對轉(zhuǎn)基因植物及其產(chǎn)品的管理；1997年美國環(huán)保署依據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》發(fā)布了轉(zhuǎn)基因微生物管理辦法。2002年發(fā)布了從轉(zhuǎn)基因植物中獲得的并用于人類和動(dòng)物的藥品、生物制劑及其使用設(shè)備生產(chǎn)指南。2003年發(fā)布轉(zhuǎn)基因藥用與工業(yè)用植物田間試驗(yàn)管理公告（供公眾評議）。這些管理規(guī)定的發(fā)布總是與技術(shù)發(fā)展相協(xié)調(diào)的，因此有效地促進(jìn)了生物技術(shù)的發(fā)展。

2001年美國食品藥物管理局發(fā)布了對轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品采取自愿標(biāo)識的指令，并提出民眾有權(quán)評議轉(zhuǎn)基因食品［10］，自此美國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識制度正式出臺。

此外，美國法律還規(guī)定，農(nóng)業(yè)部（USDA）、環(huán)保署（EPA）及食品藥品管理局（FDA）分別負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品具體管理工作。這種規(guī)定既保證了明確的分工，又提高了管理效率，可以說美國的轉(zhuǎn)基因作物管理是寬松的。

3 美國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品管理制度對中國的啟示

3.1 完善中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識制度

美國《轉(zhuǎn)基因食品有權(quán)被知悉法律》規(guī)定了轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)識制度，即生產(chǎn)者對所有有含轉(zhuǎn)基因成分的農(nóng)產(chǎn)品都要做標(biāo)識；轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識分為轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品資源標(biāo)識（have）和轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品非資源標(biāo)識（have no）；只要是對轉(zhuǎn)基因食品有控管權(quán)的行為主體都應(yīng)制作一份保護(hù)書，證實(shí)該產(chǎn)品的成分，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。美國的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識制度是值得中國借鑒的，中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識制度應(yīng)拓寬標(biāo)簽制度的適用范圍，如強(qiáng)制規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品的外部標(biāo)簽上必須標(biāo)示：成分的來源、是否存在過敏特性等，明確說明轉(zhuǎn)基因食品中成分含量的范圍，同時(shí)加貼轉(zhuǎn)基因特殊標(biāo)簽［2］。

3.2 加強(qiáng)中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的協(xié)調(diào)管理

中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的管理存在合作水平低，協(xié)調(diào)性不高的問題，各個(gè)部門之間對轉(zhuǎn)基因食品的管理缺乏統(tǒng)一有效運(yùn)作概念。因此，我們應(yīng)學(xué)習(xí)吸收美國FDA、USDA和EPA等管理部門的科學(xué)化管理經(jīng)驗(yàn)，借鑒其運(yùn)作體系，明確各部門分工，相互協(xié)作，提高效率［5］。

3.3 提高轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的商業(yè)化程度

美國是全球轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化推廣面積最大的國家，也是最大的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出口國。這得益于近幾年來美國政府對轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持和推動(dòng)。對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)施全程監(jiān)控，將監(jiān)管重心放在轉(zhuǎn)基因生物大規(guī)模釋放之前的嚴(yán)格審批，保證了成本的節(jié)約、效率的提高。中國要想加快轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化程度，就需借鑒美國模式，一是大力支持轉(zhuǎn)基因技術(shù)的基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)技術(shù)儲備；二是大力推進(jìn)轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，對條件成熟的、具有國際領(lǐng)先或先進(jìn)水平的、生產(chǎn)上急需的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物品種在符合安全性和國家宏觀政策的基礎(chǔ)上，在政策和資金上加大支持力度，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程［4］。

3.4 加快轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督檢查體系建設(shè)

美國的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督檢查體系十分完善，它規(guī)定檢查主體由專職管理人員、委托具備資質(zhì)人員擔(dān)任，并建立培訓(xùn)體系。中國在此方面的建設(shè)還在逐步完善中，在監(jiān)督檢察人員的分配上可以借鑒美國模式，即委托具備資質(zhì)人員和機(jī)構(gòu)，借此加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管力量［7］；統(tǒng)一開展轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物安全性研究和評價(jià)，并制訂相關(guān)的政策和規(guī)定，逐步建立轉(zhuǎn)基因生物管理體系、培訓(xùn)體系、執(zhí)法體系，真正做到使執(zhí)法檢查制度化，檢查工作標(biāo)準(zhǔn)化、檢察人員專業(yè)化［7］。

4 結(jié)語

美國和中國都在大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因技術(shù)并且都取得了很大的進(jìn)步和成就，但鑒于兩國在管理制度和措施上并不完全相同，美國國內(nèi)法律制度完善，實(shí)行較為寬松的管理制度；而中國面臨著入世后進(jìn)口轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物數(shù)量增加的壓力，不得不由最初的寬松管理轉(zhuǎn)成更嚴(yán)格的管理模式。正是這種差異導(dǎo)致兩國的對外貿(mào)易和保護(hù)環(huán)境方面均有不同的影響。通過中美兩國對轉(zhuǎn)基因管理制度的比較發(fā)現(xiàn)，中國的相關(guān)制度還需要不斷改進(jìn)。中國應(yīng)根據(jù)發(fā)展實(shí)際，完善轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品各項(xiàng)政策法規(guī)，使生物技術(shù)、轉(zhuǎn)基因作物和轉(zhuǎn)基因食品造福于人類，為人類的發(fā)展帶來美好的明天［8］。

［1］周曙東，崔奇峰.中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品管理中存在的問題及對策建議 ［J］.中國科技論壇，2006（1）：60－63.

［2］趙暉 .中美兩國對轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品法律管制的比較研究 ［D］.北京：對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)大學(xué)，2007：4－6.

［3］王遷 .美國轉(zhuǎn)基因食品管制制度研究 ［J］.東南亞研究，2006（2）：46－51.

［4］段曉麗 .中國轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識制度的問題及完善 ［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）：3－5.

［5］劉旭霞，余楨 .轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化法律問題研究 ［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)：社會科學(xué)版，2007（3）：32－33.

［6］毛新志，周鋒 .美國、歐盟有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品的管理、法律法規(guī)對中國的啟示 ［J］.科技管理研究，2005（2）：39.

［7］劉培磊，李寧，周云龍 .美國轉(zhuǎn)基因生物安全管理體系及其對中國的啟示 ［J］.中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報(bào)，2009（11）：49－53.

［8］李靜 .中美轉(zhuǎn)基因食品公共政策的對比研究 ［D］.武漢：武漢理工大學(xué)，2008：4－5.