廣州走新型城市化發(fā)展道路應(yīng)注意的問題及對(duì)策

□張曉蔚（廣州市人民政府 研究室，廣東 廣州510 0 3 0）

城市化是世界發(fā)展的趨勢(shì)。各國(guó)城市化的實(shí)踐告訴我們，城市化在促進(jìn)資源優(yōu)化和合理配置、創(chuàng)造全新生活方式的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生一系列新的問題。作為全國(guó)城市化水平較高的城市，廣州如何在新一輪城市化發(fā)展中，妥善解決好城市化過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，對(duì)于我們能否真正走出一條符合廣州實(shí)際、可持續(xù)的新型城市化發(fā)展道路至關(guān)重要、意義重大。

一、新型城市化發(fā)展應(yīng)解決的問題

廣州走新型城市化道路應(yīng)當(dāng)認(rèn)真汲取拉美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意解決好以下三個(gè)問題：

一是人口過度向大城市集聚的問題。人口向城市大規(guī)模集聚，是城市化的必然趨勢(shì)和重要標(biāo)志。人口是一面“雙刃劍”，人口的大量增加，既為城市發(fā)展提供勞動(dòng)力支撐，也給城市建設(shè)和管理帶來壓力，處理不好就可能造成災(zāi)難性的問題。20世紀(jì)七八十年代，拉美國(guó)家在城市化過程中，正是由于忽視在城市化過程中解決好城市人口的合理控制和優(yōu)化布局問題，大量農(nóng)村人口涌向巴西的里約熱內(nèi)盧、墨西哥的墨西哥城等大城市，導(dǎo)致這些城市人口膨脹，失業(yè)人口劇增，貧富極為不均，在城市周邊產(chǎn)生了大量的貧民窟，生態(tài)環(huán)境迅速惡化，公共服務(wù)嚴(yán)重不足，極大地制約了城市化的可持續(xù)發(fā)展，拖了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后腿，教訓(xùn)十分深刻。改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程的提速發(fā)展，廣州人口規(guī)模也發(fā)生了爆炸性增長(zhǎng)。截止2011年，全市戶籍人口達(dá)8 00多萬，加上常住和流動(dòng)人口，已經(jīng)超過1500萬人，約為改革開放之初的1978年的6倍，人口密度僅次于深圳和上海，列國(guó)內(nèi)城市第三位。尤其是6個(gè)中心城區(qū)，人口密度達(dá)6726人/平方公里，而廣州市土地利用強(qiáng)度已經(jīng)趨于飽和，未利用地僅占5.6%。因此，在推進(jìn)新型城市化進(jìn)程中，如果我們不注意城市人口規(guī)模的合理控制，就可能因?yàn)槌鞘胁豢爸刎?fù)而重蹈拉美國(guó)家的覆轍。

二是城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的問題。農(nóng)業(yè)社會(huì)產(chǎn)生村莊，工業(yè)社會(huì)催生了城市。在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，人才、資源、資本加速向城市集聚，農(nóng)村的發(fā)展往往容易被忽視，從而產(chǎn)生新的矛盾和問題。20世紀(jì)六七十年代，拉美國(guó)家就是因?yàn)樵谕七M(jìn)城市化過程中，沒有能妥善解決好農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的問題，城市化發(fā)展嚴(yán)重失衡，從而陷入了更為棘手的城市危機(jī)之中。我國(guó)在推進(jìn)城市化過程也同樣存在上述問題，城鄉(xiāng)差距有不斷拉大的趨勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)遲福林就曾表示，中國(guó)在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，已成為世界上城鄉(xiāng)差距比較大的國(guó)家之一。廣州城鄉(xiāng)差距雖然較內(nèi)地為小，但“十一五”期間城鄉(xiāng)居民收入差距始終在2.4到2.5之間徘徊，遠(yuǎn)高于世界銀行公認(rèn)的共同富裕國(guó)家1.5的比例。目前，廣州農(nóng)村特別是北部山區(qū)農(nóng)村留守老人、留守兒童問題與內(nèi)地農(nóng)村沒啥兩樣，農(nóng)村“空心化”情況日益突出，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有很大影響，如果解決不好，將極大地制約城市化發(fā)展。

三是外來人口安居樂業(yè)問題。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是世界各國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的普遍趨勢(shì)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量眾多，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，越來越多的富余勞動(dòng)力逐漸轉(zhuǎn)移出來，成為推動(dòng)城市化的重要力量。就廣州而言，目前全市外來的常住和流動(dòng)人口與本市戶籍人口之比，已經(jīng)接近1：1。不可否認(rèn)，在廣州城市化過程中，外來人口作出了不可替代的重要貢獻(xiàn)。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行二元戶籍制度，外來人口長(zhǎng)期處于“半城市化”的狀況，生活在城市化的邊緣和社會(huì)底層，工作生活面臨一系列困難和問題，積累了許多情緒和矛盾，成為城市化過程中社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。如何讓這部分人在廣州有秩序、有尊嚴(yán)地生活和工作，是廣州走新型城市化發(fā)展道路，預(yù)防拉美現(xiàn)象，化解社會(huì)矛盾，提升城市化發(fā)展水平所要解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

二、廣州走新型城市化發(fā)展道路的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化規(guī)劃政策對(duì)城鄉(xiāng)人口的引領(lǐng)布局。廣州走新型城市化發(fā)展道路，必須高度重視城鄉(xiāng)人口的合理布局，防范拉美國(guó)家人口過度向大城市集聚問題的出現(xiàn)。要按照國(guó)家中心城市的總體定位，根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)人口布局的要求，作好規(guī)劃和政策安排。一方面，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)力區(qū)域戰(zhàn)略空間布局，大力推進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)和低端勞動(dòng)力“雙轉(zhuǎn)移”，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)從勞動(dòng)力密集型和依靠資源大量消耗型，向資本密集、技術(shù)密集和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高人口素質(zhì)，減緩人口增長(zhǎng)速度。另一方面，強(qiáng)化人口的控制，科學(xué)制定廣州城鄉(xiāng)和各區(qū)域人口規(guī)模及數(shù)量方案，按照中心城區(qū)嚴(yán)格控制、外圍區(qū)（縣級(jí)市）合理安排、中心鎮(zhèn)逐步放開的要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革。同時(shí)，加大政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、居住生活引導(dǎo)，抽疏中心城區(qū)人口密度，逐步實(shí)現(xiàn)人口在中心城區(qū)、外圍區(qū)（縣級(jí)市）、中心鎮(zhèn)的三級(jí)城鎮(zhèn)體系的合理布局。

（二）推動(dòng)城市生活方式在農(nóng)村的普及化。目前，廣州戶籍人口城市化率為75%以上，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。像重慶那樣大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村人口向城市集聚不符合廣州城市化的發(fā)展實(shí)際，今后廣州走新型城市化發(fā)展道路，重點(diǎn)不能再放在推動(dòng)農(nóng)村人口的城市化、片面追求人口城市化率，而是應(yīng)該將城市化的重點(diǎn)放在推進(jìn)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城市生活方式的普及化。為此，要認(rèn)真吸取拉美國(guó)家在城市化過程中城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的教訓(xùn)，建立完善以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制，加大城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，通過實(shí)施美麗鄉(xiāng)村計(jì)劃，推動(dòng)城市生活方式加快向廣大農(nóng)村地區(qū)延伸覆蓋。按照嶺南特色要求，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)完善1142個(gè)村莊的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并引導(dǎo)有條件的自然村向行政村整合集中；全面推進(jìn)村莊綜合整治和改造危房，完善一體化垃圾處理，推進(jìn)農(nóng)村水改、氣改和污水處理，完善農(nóng)村道路、光纖網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施村莊綠化美化。同時(shí)，著力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，“小步快跑”地促進(jìn)農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)均等化，大幅度提高新農(nóng)保、新農(nóng)合和農(nóng)村低保水平，解決好農(nóng)村就業(yè)難、上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難、住房難問題，切實(shí)讓生活在農(nóng)村的居民同樣享受城市居民的生活待遇，推動(dòng)城鄉(xiāng)生活雙向互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)村成為大家向往的美麗家園，吸引農(nóng)村新生代回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

（三）千方百計(jì)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

重點(diǎn)抓好三個(gè)方面工作：一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。完善各項(xiàng)多項(xiàng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，支持“公司+基地+合作組織+農(nóng)戶”新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，實(shí)施科技興農(nóng)戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化步伐。這是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、增加農(nóng)民收入的關(guān)鍵。二是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地和城市土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，是制約農(nóng)村發(fā)展、影響城鄉(xiāng)差距的主要瓶頸。要大膽探索農(nóng)村土地“四權(quán)”合法流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地置換集中居住小區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民將原來分散、閑置、使用效率低的宅基地集中復(fù)墾，向土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，提高土地價(jià)值和集約利用水平，促進(jìn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)附加值，有效提高農(nóng)民收入。三是重視培育新型農(nóng)民。提高農(nóng)民科技和知識(shí)水平是幫助農(nóng)民增加收入的根本。要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民從事科技農(nóng)業(yè)的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展能力。要大力發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，實(shí)施農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，力爭(zhēng)農(nóng)村從事二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占70%以上，提高農(nóng)民工資性收入比重，加快縮小城鄉(xiāng)居民收入。

（四）切實(shí)為外來人口提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。廣州要真正實(shí)現(xiàn)城市化和現(xiàn)代化，不僅要處理好城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)二元關(guān)系，更要做好城市外來人口服務(wù)管理，這是城市社會(huì)服務(wù)管理的主要重心。要按照國(guó)家和廣東省的有關(guān)要求，繼續(xù)完善暫住人口居住證制度，在不突破國(guó)家關(guān)于要繼續(xù)合理控制副省級(jí)市人口規(guī)模戶籍政策的前提下，集中清理造成外來人口學(xué)習(xí)、工作、生活不便的有關(guān)政策措施，理性回應(yīng)這部分人的合理利益訴求。要采取更加有效的措施，為外來人口在廣州學(xué)習(xí)、工作、生活提供方便，逐步建立覆蓋外來人口就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、子女上學(xué)、法律援助、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)體系，積極吸納外來人口參與社區(qū)、村鎮(zhèn)社會(huì)服務(wù)管理。要學(xué)習(xí)重慶市為外來人提供住房保障的做法，加大保障性住房、特別是公租房建設(shè)力度，盡可能讓更多的外來人口住有所居，幫助外來人口加快融入廣州城市生活，努力走出一條讓“新廣州人”實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)的新型城市化發(fā)展道路，促進(jìn)幸福廣州建設(shè)。