推進廣佛肇一體化的法治思考

□史浩林（中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東 廣州510 0 7 0）

2011年9月，廣州、佛山、肇慶三市政府聯(lián)合發(fā)布了《廣佛肇經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》（簡稱《發(fā)展規(guī)劃》），確定以廣佛同城化為示范打造廣佛肇經(jīng)濟圈，“兩年實現(xiàn)項目全面合作，五年實現(xiàn)制度體制協(xié)調(diào)，十年實現(xiàn)經(jīng)濟圈全面大融合”。要將這一規(guī)劃變?yōu)楝F(xiàn)實，必須認真思考法治在其中的功效，切實發(fā)揮法治不可替代的作用。筆者認為，基于廣佛肇三地的現(xiàn)實狀況和未來發(fā)展客觀需要考量，以科學(xué)、合理、可行的法制調(diào)整、引導(dǎo)、規(guī)范和保障廣佛肇一體化的推進，才能使之有牢固的銜接紐帶、堅實的制度依托、高效的行政管理、協(xié)調(diào)的運作機制、有效的統(tǒng)一執(zhí)法和緊密的司法配合。離開了法治，廣佛肇一體化勢必步履維艱，甚至難成現(xiàn)實。為扎實推進廣佛肇一體化，在法治建設(shè)方面亟需優(yōu)先考慮和切實致力于以下三個方面。

一、積極促成三地立法及規(guī)則的彼此一致

無論廣佛肇一體化的構(gòu)建，還是其逐步推進和具體落實，法治不僅不可缺位，而且必須“先行”。[1]因為區(qū)域經(jīng)濟的一體化本身就是使各自獨立運作的個體形成緊密銜接、相互配合的整體，客觀上注定需要有明確、清晰、可靠的法制化規(guī)則加以引導(dǎo)、規(guī)范和保障，這既是已被世界許多成功城市群建設(shè)所凸顯和證明的規(guī)律，更是國內(nèi)推進類似經(jīng)濟圈發(fā)展正在依循和踐行的路徑。盡管《發(fā)展規(guī)劃》對于推進廣佛肇一體化確實具有前瞻性、指導(dǎo)性和可行性，但宥于其自身屬性，缺乏法制化規(guī)則獨具的規(guī)范性、約束性和強制性卻是不爭事實。換言之，對于廣佛肇一體化的推進來說，這一《發(fā)展規(guī)劃》整體藍圖和框架設(shè)計的指引，而不可能有施工規(guī)程和操作規(guī)范所必備的剛性。顯然，單憑前者肯定不足以完成廣佛肇一體化這一系統(tǒng)工程的建設(shè)，必須有后者的積極跟進和漸次充實。由此可見，立法及相關(guān)規(guī)則的制訂必須被置于優(yōu)先考慮和統(tǒng)籌安排的位置，而且這種先行必須以相互協(xié)調(diào)、彼此一致、循序漸進為圭臬。

在廣佛肇一體化中實現(xiàn)立法及規(guī)則的一致，需要三地的人大及其常委會、政府及其所屬部門所頒行的相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及有類似屬性的各種規(guī)范性文件的彼此協(xié)調(diào)、互不抵觸。誠然，由于在我國現(xiàn)行行政區(qū)劃中，廣佛肇三地互不隸屬，各自又都有獨特優(yōu)勢、發(fā)展需求和建設(shè)規(guī)劃，因此，促成三地立法及規(guī)則的彼此一致，無疑較同一行政區(qū)域政府內(nèi)的協(xié)調(diào)面臨更多困難。但是，要推進廣佛肇一體化，就既要正視和關(guān)照相互的差異，更應(yīng)致力于規(guī)則的彼此一致和包容并蓄。否則，廣佛肇一體化猶如紙上談兵。

為促成廣佛肇立法及規(guī)則的彼此一致，一要在觀念上達致共識。切實在立法及規(guī)則的起草、出臺全過程積極確立三地合作、互利、共贏的理念，全力探尋廣佛肇三地之間的最大公約數(shù)，逐步縮小彼此規(guī)則的差異，使所制訂的立法和規(guī)則既服從和服務(wù)于廣佛肇一體化的大局，又充分考慮彼此的特殊情況和特定權(quán)益，著力破除唯我獨尊、各自為政、利益零和、以鄰為壑的意識。二要在運作上形成機制。三地的地方國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及法制機構(gòu)完全有必要建立相互協(xié)作的機構(gòu)、彼此溝通的管道和穩(wěn)定可靠有效的運行機制，以便能夠認真研究面臨的問題、適時消除立法及規(guī)則方面的沖突。三要在內(nèi)容上破除壁壘。由前述機構(gòu)牽頭，組織力量仔細審視廣佛肇三地現(xiàn)行立法及規(guī)則的同一性和差異性，重點破除彼此設(shè)限甚至相互矛盾的內(nèi)容，大力清理與廣佛肇一體化有礙或不利的各種規(guī)定，盡可能減少影響彼此合作的審批事項和審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化管理程序，為三地企業(yè)、民眾的無障礙溝通、充分交流提供良好的制度空間。

當(dāng)然，廣佛肇立法及規(guī)則的彼此一致，肯定要在依法治國和法治廣東的框架內(nèi)推進，以符合我國憲法、法律、行政法規(guī)以及廣東省有關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的規(guī)定為前提，目的在于使其在廣佛肇三地更切實、更嚴格、更有效貫徹實施，而不是與其相抵觸，更不是規(guī)避或妨礙其施行。

二、著力促進三地行政管理及執(zhí)法的相互協(xié)調(diào)

廣州、佛山、肇慶是廣東省的不同地級市，行政區(qū)域相鄰但政府及所屬行政機構(gòu)互無隸屬關(guān)系。在行政執(zhí)法中，三地政府及其所屬機構(gòu)當(dāng)然都要依據(jù)和遵循我國憲法、法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章以及廣東省的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，但由于三地在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、生態(tài)環(huán)境、居住空間、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等方面都差異明顯，在環(huán)境保護、招商引資、土地批租、對外貿(mào)易、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面也都各有千秋，相互在執(zhí)法機制的設(shè)置、執(zhí)法標(biāo)準的掌握、執(zhí)法手段的運用、執(zhí)法方式的選擇等方面不盡一致，在行政管理及行政執(zhí)法方面更不可能并行不悖、無縫銜接?！栋l(fā)展規(guī)劃》既然將廣佛肇經(jīng)濟圈定位為“珠三角一體化發(fā)展先行區(qū)、全國深化改革與科學(xué)發(fā)展試驗區(qū)、國家重要綜合性門戶區(qū)域、國際性現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心和先進制造業(yè)基地、廣東宜居城鄉(xiāng)建設(shè)示范區(qū)”，積極促進和著手建立廣佛肇三地行政管理及行政執(zhí)法的相互協(xié)調(diào)，無疑應(yīng)當(dāng)成為實現(xiàn)這些目標(biāo)的不二之選。

實現(xiàn)廣佛肇三地行政管理及行政執(zhí)法的相互協(xié)調(diào)，需要廣佛肇三地政府及其所屬機構(gòu)在行政管理和行政執(zhí)法中彼此溝通、同心協(xié)力、相互配合，共同致力于廣佛肇一體化建設(shè)。這種協(xié)調(diào)，大致涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與互補、商務(wù)與貿(mào)易的無障礙對接、工商企業(yè)的統(tǒng)一管理、農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)銷與流通、勞務(wù)管理與勞動者權(quán)益保護、科教文化的交流與合作、信息化建設(shè)的互利共贏、資源的開發(fā)與環(huán)境的保護、衛(wèi)生防疫的協(xié)作等領(lǐng)域，在人口計生、海關(guān)、物價、工商、質(zhì)監(jiān)、稅收、食品藥品、衛(wèi)生、知識產(chǎn)權(quán)、治安、司法行政等方面也有巨大合作空間。所有這些方面，廣佛肇三地政府在行政執(zhí)法上都需要展開積極交流、深度溝通和精誠合作，倘若三地政府及所屬行政機構(gòu)對此依舊各自為政、不相往來，分別追求利益的最大化，廣佛肇一體化的進程注定大打折扣、有名無實，甚至導(dǎo)致各不得利、一損俱損的結(jié)果。

為促進廣佛肇三地在行政管理及行政執(zhí)法方面的相互協(xié)調(diào)，一要校正執(zhí)法理念。三地執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員要打破受條塊分割管理體制的制約所形成的“各掃門前雪”、“彼此不搭界”的本位意識，在互相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)中積極確立和切實貫徹非歧視原則，彼此給對方行政相對人完全對等和一視同仁的待遇，最大限度排除因地緣身份不同而造成的種種袒護或歧視，竭盡全力促成彼此的互利和雙贏，讓三地民眾共享廣佛肇一體化帶來的便利和溫暖。二要協(xié)調(diào)執(zhí)法行動。由于廣佛肇三地彼此地域相鄰，任何一地的執(zhí)法行動，如果沒有其他城市的支持與配合，勢必產(chǎn)生擠出或外溢效應(yīng)，即違法犯罪分子為躲過風(fēng)頭、逃避打擊而就近逃往臨近地區(qū)，待另地行動過后再圖重拾舊業(yè)。這不僅會給臨近地區(qū)帶去危害或隱患，更不利于對各種違法犯罪行為的集中整治和有效遏制。鑒此，實行一體化中的廣佛肇三地執(zhí)法機關(guān)，完全有必要在行政執(zhí)法方面加強溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)動，使相關(guān)的行政執(zhí)法行動相得益彰，力求在三地達到最佳效果。三要協(xié)調(diào)執(zhí)法程序。由于目前無論國家還是廣東省，都沒有出臺統(tǒng)一的行政程序法律、法規(guī)或規(guī)章，這樣難免會使廣佛肇三地行政執(zhí)法機關(guān)在行使職權(quán)及履行職責(zé)方面各自遵循不同的行政程序。在推進廣佛肇一體化的情況下，這種不同既會影響行政效率的提高，又會給三地民眾辦理有關(guān)行政事務(wù)帶來諸多不便，甚至有可能給以權(quán)謀私、侵權(quán)瀆職、敷衍塞責(zé)留下可乘之機。推進廣佛肇一體化，客觀上需要三地及早出臺規(guī)范行政程序的規(guī)則，逐步實現(xiàn)三地行政執(zhí)法程序的一致?；诮㈤L效機制的考慮，由廣佛肇三地有關(guān)部門抓緊商定并簽署內(nèi)容充實、權(quán)利義務(wù)明確、可操作性強的行政管理及行政執(zhí)法合作協(xié)議，無疑十分必要和重要。在這方面，湖南構(gòu)建的長株潭城市群、安徽打造的合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，[2]東北三省在行政執(zhí)法協(xié)作方面的積極探索和實踐，[3]對廣佛肇一體化的相關(guān)建設(shè)不無借鑒意義。

三、扎實實現(xiàn)三地司法審判及執(zhí)行的銜接配合

廣佛肇三地司法機關(guān)在行使檢察權(quán)、審判權(quán)的過程中，雖然都要依據(jù)和遵循我國有關(guān)法律、行政法規(guī)及司法解釋，但因三地的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口素質(zhì)、社會狀況存在差異，各自司法機關(guān)在檢察、審判及執(zhí)行中的立案標(biāo)準、定罪量刑尺度、裁判執(zhí)行并非完全一致。就廣州和佛山而言，“兩地盜竊犯罪的立案標(biāo)準、企業(yè)排污標(biāo)準、人身損害賠償標(biāo)準、審判案件改判標(biāo)準等方面都存在不一致的地方，沒有形成區(qū)域內(nèi)相對統(tǒng)一的法治環(huán)境，這顯然會影響到相關(guān)法律的執(zhí)行效果，影響司法機關(guān)職能的作用?！盵4]況且，由于三地地域相鄰，彼此間社會交往、人口流動和經(jīng)貿(mào)往來都十分頻密，產(chǎn)生于三地公民、法人及其他組織之間的許多民事糾紛、經(jīng)濟案件的調(diào)查、取證和處置，常常需要三地司法機關(guān)的彼此溝通和協(xié)助。因此推進廣佛肇三地司法機關(guān)有關(guān)工作的緊密銜接和相互配合，不僅是促進我國司法統(tǒng)一的積極實踐，更是推進廣佛肇一體化建設(shè)的題中必有之義。

廣佛肇三地在司法及執(zhí)行中實現(xiàn)銜接配合，需要廣州、佛山、肇慶三地的檢察機關(guān)、審判機關(guān)建立相互溝通順暢、彼此互助、合作緊密、默契配合的機制，共同致力于三地相關(guān)的各種涉及司法的事項的公正、高效、便捷處理。其領(lǐng)域主要涉及跨廣佛肇三地的各種刑事犯罪的查處、民事糾紛、行政爭議、勞動糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染訴訟、消費爭議等案件的受理和審判。這種有機配合，既要堅持嚴格依法行使檢察權(quán)和審判權(quán)，又要充分考慮廣佛肇三地的客觀實際；既要防止和排除對檢察權(quán)、審判權(quán)的各種非法干預(yù)，又要認真注意和公正對待廣佛肇一體化對司法工作的正當(dāng)、合理要求；既要保持三地司法機關(guān)各自的獨立性，又要有利于三地的交流與合作；既要顧及三地各自的特殊性，又要有益于促進三地一體化發(fā)展的大局。這樣才能使三地的司法工作為廣佛肇一體化發(fā)揮積極作用。

為促成廣佛肇三地司法機關(guān)及執(zhí)行的銜接與配合，首先，需要廣佛肇三地人民法院、人民檢察院商定建立彼此司法工作的聯(lián)系機制。最好以協(xié)議的方式依法確定相互聯(lián)系的制度化規(guī)則，建立穩(wěn)固的聯(lián)絡(luò)渠道，明確相關(guān)信息的傳遞和反饋程序及各自在其中的權(quán)利和義務(wù)。其次，要盡快啟動這種聯(lián)系機制的切實運行。要及早使這種機制的運作進入穩(wěn)固化和常態(tài)化，安排人員專門負責(zé)此項工作。對運行中發(fā)現(xiàn)的梗阻、瓶頸或不適，應(yīng)及時采取有效措施加以認真解決；對所存在的不健全、欠充實、較模糊的問題抓緊補充和完善，從而使之得以充分發(fā)揮應(yīng)有效能。再次，廣佛肇三地人民法院、人民檢察院要建立定期溝通、協(xié)商的對口聯(lián)席會議制度，并切實開展工作，以便認真總結(jié)經(jīng)驗、查找內(nèi)中不足、化解各種疑難、充實合作內(nèi)容，使廣佛肇三地司法配合與互助逐步達致順暢、高效和便捷。

概言之，在廣佛肇一體化進程中高度重視和積極推進法治建設(shè)，不僅對于保障廣佛肇三地社會秩序、經(jīng)濟秩序的持續(xù)穩(wěn)定和各種矛盾糾紛的及時化解，有效保護三地民眾合法權(quán)益十分必要和大有裨益，更能為落實珠三角發(fā)展規(guī)劃乃至推進粵港澳之間的互利、合作、共贏奠定現(xiàn)實基礎(chǔ)和創(chuàng)造必要條件。在廣佛肇一體化中忽視法治建設(shè)，無論《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的貫徹落實，還是粵港澳合作的拓展與深化，都注定難以扎實推進和富于可持續(xù)性。

[1]孫笑俠、鐘瑞慶.“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化[J].中國改革論壇，2009，（9）.

[2]劉杰、何聰.安徽有個“合蕪蚌”[N].人民日報，2011—11—21.

[3]何勇.東北三省建立行政執(zhí)法違法案件查處協(xié)作機制[EB/OL].人民網(wǎng)，h t t p://p o l i t i c s.p e o p l e.c o m.c n/G B/ 14562/11517633.h t m l.

[4]鄧建新.“珠三角”協(xié)調(diào)發(fā)展待統(tǒng)一立法[N].法制日報，2009—6—10.