淺論我國失業(yè)人員再就業(yè)保障制度

王芳，王釗

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

改革開放以來，我國人民群眾的生活水平得到了很大的提高，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就。然而這種增長也伴隨著失業(yè)問題的加劇。失業(yè)已成為各國經(jīng)濟增長與發(fā)展的共同障礙。面對逐年遞增的失業(yè)大軍，完善的失業(yè)人員再就業(yè)保障制度的建立迫在眉睫。本文將以我國下崗失業(yè)問題的現(xiàn)實情況和再就業(yè)的現(xiàn)狀為背景,借鑒西方各國解決就業(yè)問題的經(jīng)驗,提出進一步優(yōu)化我國失業(yè)人員再就業(yè)保障制度的建議。

一、我國再就業(yè)保障制度的相關(guān)概念界定

所謂就業(yè)（Employment），就是指具有勞動能力的公民在法定勞動年齡內(nèi)從事有一定勞動報酬和勞動收入的合法職業(yè)。[1]就業(yè)者（Employers），又稱勞動者，指從事一定社會經(jīng)濟活動并取得勞動報酬或經(jīng)營收入的人員。

而與就業(yè)相對應的現(xiàn)象——失業(yè)（Unemployment），于1994年《勞動法》頒布后才開始出現(xiàn)在我國的官方用語中，是指在一定統(tǒng)計時期內(nèi)，符合法定勞動年齡、有就業(yè)能力并且有就業(yè)要求的人口沒有就業(yè)機會的經(jīng)濟現(xiàn)象。

根據(jù)國際勞工組織（ILO）定義，失業(yè)者是指在參照期內(nèi)無工作，但目前能夠工作并尋找工作的某一特定年齡以上的所有人員。[2]根據(jù)我國人力資源與社會保障部的界定，“失業(yè)人員”指具有非農(nóng)業(yè)戶口，在法定勞動年齡內(nèi)（16歲以上，男50歲以下，女45歲以下），有工作能力，無業(yè)且要求就業(yè)而未能就業(yè)的人員。其中，雖然從事一定社會勞動，但勞動報酬低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，視為失業(yè)。[3]由此可見，失業(yè)者的必要條件有三個：一是必須在法定勞動年齡范圍以內(nèi)；二是必須具有勞動能力；三是勞動者必須具有就業(yè)愿望卻沒有找到工作。那些在某一期間內(nèi)不論是否有工作機會都不愿就業(yè)的人（即自愿失業(yè)者）不能稱為失業(yè)者，不計入勞動力人口范圍，因為無法通過經(jīng)濟手段和政策來消除，因此不是我們所研究的范圍。

處于轉(zhuǎn)型期的中國創(chuàng)立了一個新的概念“下崗”。“下崗”作為公開失業(yè)和就業(yè)之間的一種狀態(tài)，它的字面意思是“從自己的工作崗位上下來”，下崗是一種職工沒有了生產(chǎn)任務的長期離職狀態(tài)。根據(jù)官方定義，下崗人員是指“由于用人單位生產(chǎn)和經(jīng)營狀況等原因，已經(jīng)離開本人的生產(chǎn)或工作崗位，并已不在單位從事其他工作，但仍與用人單位保留勞動關(guān)系的職工是下崗工人”。[4]也就是說下崗是中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化時產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象。

再就業(yè)（Reemployment）指由就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)的人員重新就業(yè)的現(xiàn)象或狀態(tài)。我們國家很長一段時期內(nèi)不提“失業(yè)”而用“待業(yè)”代替，后又合法化了“下崗”一詞，但不提并不代表沒有失業(yè)的現(xiàn)象。隨著我國市場轉(zhuǎn)型，失業(yè)問題日益嚴重，失業(yè)會給個人、家庭和社會帶來非常消極的影響，所以健全我國失業(yè)人員再就業(yè)保障制度就顯得尤為重要。

二、我國失業(yè)人員再就業(yè)保障制度的發(fā)展

（一）計劃經(jīng)濟時期的就業(yè)政策

建國初期，社會主義改造的過程中出現(xiàn)了嚴重的就業(yè)壓力。針對這種形勢，我國政府采取了一系列重要舉措，實行“以工代賑為主，以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟金為輔”的救濟原則。[5]這也就是國家普遍勞動就業(yè)政策的雛形。50年代我國正式確立了統(tǒng)包統(tǒng)配制的就業(yè)政策，在這種制度下，國家對城鎮(zhèn)勞動力統(tǒng)包統(tǒng)配，勞動者的工資、福利、保障全部由國家承擔。

計劃經(jīng)濟時期，全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)占了用工單位的絕大多數(shù)。這種勞動力統(tǒng)一調(diào)配政策雖說和當時優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的路線是相適應的，但這種做法限制了單位和勞動者的雙向選擇的權(quán)利，抹殺了勞動者自主創(chuàng)業(yè)的積極性。

（二）我國經(jīng)濟體制改革時期的再就業(yè)政策

80年代，隨著改革開放及我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，市場競爭日益加劇，國有企業(yè)依靠釋放富余的勞動力來緩解壓力，大量的勞動力下崗、失業(yè)，給社會帶來了巨大的風險。為配合勞動用工制度改革，1980年中共中央召開了會議，提出了在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的“三結(jié)合”就業(yè)方針。[6]1981年國務院提出在發(fā)展國有經(jīng)濟的同時，大力發(fā)展集體經(jīng)濟，鼓勵個體經(jīng)濟發(fā)展，為再就業(yè)開辟了多種渠道。

1995年我國政府推出了“再就業(yè)工程”，實行企業(yè)安置、個人自謀職業(yè)和社會幫助安置的就業(yè)工作方針，其中的核心部分就是在上海試點成功的“再就業(yè)服務中心”。為了在穩(wěn)定中求發(fā)展，我國政府提出建立下崗工人再就業(yè)服務中心。政府要求凡是有下崗職工的國有企業(yè)必須建立再就業(yè)服務中心，為下崗人員提供為期三年的過渡期就業(yè)保障服務，其任務是提供包括經(jīng)濟補助，職業(yè)再培訓和工作介紹在內(nèi)的綜合性服務和福利。再就業(yè)服務中心的資金由地方政府、企業(yè)和社會保險基金三方分攤?！霸倬蜆I(yè)服務中心”被視為“有中國特色的社會保障體系”的重要組成部分。[7]

再就業(yè)服務中心在全國范圍內(nèi)的推廣促進了我國勞動力市場的改革，但因為資金來源以及地方政府對該問題的重視程度等原因，再就業(yè)服務中心在運行中出現(xiàn)了一系列的問題。隨著下崗政策的調(diào)整，“再就業(yè)服務中心”也逐步關(guān)閉，完成了自己的歷史使命。

（三）我國新時期的再就業(yè)工程

為了解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題，我國政府在2002年下發(fā)了《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，出臺了一系列再就業(yè)政策。2005年，國務院下發(fā)《進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，將擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，發(fā)展民營經(jīng)濟，開發(fā)和創(chuàng)造就業(yè)崗位；積極開展再就業(yè)培訓，提高勞動者自身素質(zhì)；發(fā)展勞務派遣公司，同時為下崗失業(yè)人員提供最低生活保障和失業(yè)保險等基本保障制度。

2008年我國實施了《就業(yè)促進法》，以法的形式確立了促進就業(yè)再就業(yè)的各種措施。其中比較重要的舉措有：1）國家鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，對扶持失業(yè)人員和殘疾人就業(yè)的企業(yè)、人員依法給予稅收優(yōu)惠。2）建立公共就業(yè)服務機構(gòu)，其主要的職責是免費為勞動者提供就業(yè)信息咨詢、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、就業(yè)援助和失業(yè)登記等服務。3）充分發(fā)揮社會力量，設(shè)立職業(yè)中介機構(gòu)。4）發(fā)展職業(yè)教育和培訓，通過職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓機構(gòu)、在職培訓等方式進行。5）積極開展就業(yè)援助，為弱勢群體創(chuàng)造再就業(yè)崗位，對聘請此類人員的用人單位，實行稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等；政府投資開發(fā)的公益性崗位，應當優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員。

總的來說，我國現(xiàn)行再就業(yè)政策主要由以下10項構(gòu)成：低保政策、小額擔保貸款政策、個體經(jīng)營收費優(yōu)惠政策、再就業(yè)稅收政策、再就業(yè)培訓政策與服務、創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策、再就業(yè)職業(yè)指導服務、就業(yè)援助政策、從事非全日工作、臨時性工作等享受社會保險補貼政策。[8]可以看出進入21世紀我國以市場為主導、以政府調(diào)節(jié)和指導為輔的再就業(yè)政策已逐步確立。

隨著再就業(yè)制度的全面推進，經(jīng)過各級政府和社會各方的努力，再就業(yè)工作有了較大的進展。各地把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)作為重點，再就業(yè)規(guī)模不斷擴大，就業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，形成經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的良性互動。2010年全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員1168萬人，有547萬下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)，就業(yè)困難人員再就業(yè)165萬人（見圖1）。[9]

圖1 近五年城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù) 單位：萬人

三、西方國家促進就業(yè)和再就業(yè)措施及借鑒

世界上很多國家在促進失業(yè)人員再就業(yè)方面積累了豐富的經(jīng)驗。這里主要介紹德、美、日三個國家在促進再就業(yè)方面的措施并加以借鑒，以有效促進我國再就業(yè)保障制度的發(fā)展。

（一）國外促進失業(yè)人員再就業(yè)的措施

1.德國

德國促進再就業(yè)的措施有：第一，提供工資性補貼。德國政府對因非經(jīng)營性原因裁員的企業(yè)，勞動部門給予短期工資補貼，使企業(yè)人員不致被推向社會；對比較艱苦無人愿做的工作采取提供工作補貼的方式；對一些公益性崗位，由政府出資解決設(shè)備、工具等問題，勞動局提供工資補貼。第二，政府購買培訓成果。德國采用的是實效性培訓，以需求引導培訓，而整個過程主要由政府買單。這種培訓方式大大提高了失業(yè)人員的就業(yè)率。第三，開發(fā)崗位，促進就業(yè)。開辟新的就業(yè)崗位，有針對性的進行培訓以促進就業(yè)。[10]

2.美國

美國的職業(yè)技能培訓與促進再就業(yè)工作，是勞工部門為主、多方面共同參與，主要由失業(yè)保險、職業(yè)技能培訓和就業(yè)服務等三部分組成。美國建立了完善的失業(yè)保險制度。失業(yè)保險在美國是一項強制性的制度，凡符合條件的單位和個人必須參加。此外，美國非常重視職業(yè)技能培訓，并采取了一系列措施：制訂法律保障職業(yè)技能培訓工作的開展；政府提供大部分的培訓資金；實施各種形式的職業(yè)訓練，提高勞動者素質(zhì)。為配合前兩項措施，美國還形成了一套完整的就業(yè)服務工作體系，可以提供多種形式的就業(yè)服務。其中最具代表性的是其現(xiàn)代化的信息服務網(wǎng)絡(luò)和“一步到位”就業(yè)服務中心，進入服務中心的人員可享受到職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、職業(yè)指導、失業(yè)保險等與勞動就業(yè)有關(guān)的一系列服務。[11]

3.日本

日本的失業(yè)率在發(fā)達國家屬較低的?？偟膩碚f，日本在促進再就業(yè)中采取的措施有：制定稅收優(yōu)惠政策；積極鼓勵企業(yè)自我消化富余人員；失業(yè)人員可以領(lǐng)取失業(yè)救濟金，參加各種免費的職業(yè)培訓；擴大就業(yè)機會；鼓勵失業(yè)者自行創(chuàng)業(yè)；向再就業(yè)者提供再就業(yè)補貼，對異地就業(yè)者支付一定的搬遷費等。

（二）國外再就業(yè)工作對我國的借鑒

從上述三個國家的現(xiàn)有政策來看，國外再就業(yè)保障的特點有：立法層次高，法律制度比較健全；均將職業(yè)培訓，擴大就業(yè)機會等積極的勞動力市場政策作為了再就業(yè)保障工作的重點，而不是象以前一樣主要依靠失業(yè)保險金的發(fā)放；改革失業(yè)保障政策，激勵失業(yè)人員積極尋找工作；除了依靠政府的力量外，還有動員社會的力量參與其中。發(fā)達國家現(xiàn)在已建立了比較完善的再就業(yè)保障制度，職業(yè)培訓，擴大就業(yè)機會等積極的勞動力市場政策是他們再就業(yè)保障工作的重中之重。

四、優(yōu)化我國失業(yè)人員再就業(yè)保障體系的建議

（一）現(xiàn)實中遇到的問題

1.勞動力中介市場不成熟?，F(xiàn)在我國各城市都有勞動力人才市場，但真正利用人才市場尋找工作的失業(yè)人員并不多，很多人認為通過人才市場找工作成效不大。而市場上有諸多中介機構(gòu)往往收費較高，象很多家政公司收取的手續(xù)費為勞動者每次收入的20%。因此不少求職者更傾向于利用個人關(guān)系找工作，但這種方式絕非長期有效的解決途徑。

2.我國勞動力總數(shù)大質(zhì)量低。全國15歲以上的人口中文盲約占7.1%。到2010年我國全部從業(yè)人員中具有高中及以上文化程度的比例僅為美國20世紀末的規(guī)模。[12]目前我國勞動力素質(zhì)不高的確在很大程度上阻礙了就業(yè)機會的獲得。

3.失業(yè)人員再就業(yè)持續(xù)性低。失業(yè)人員重復就業(yè)現(xiàn)象突出，再就業(yè)質(zhì)量不高。勞動力市場上非法用工、違規(guī)用工現(xiàn)象嚴重，是導致再就業(yè)不穩(wěn)定的重要原因之一。[13]雖然《勞動法》對此有明確的規(guī)定，但還是有很多小企業(yè)會拖欠工人工資、不交失業(yè)保險或養(yǎng)老保險，要求勞動者交風險抵押金，甚至不與勞動者簽訂勞動合同，損害勞動者的合法權(quán)益。另外，失業(yè)人員自身的素質(zhì)也影響其再就業(yè)持續(xù)性。

4.資金投入不足。相對于其他國家，我國對再就業(yè)保障的資金投入還很不夠，特別是對于職業(yè)培訓和再就業(yè)服務人員的培訓投入不夠。免費或者低收費的職業(yè)培訓機構(gòu)太少，培訓內(nèi)容過于簡單也缺乏針對性，在幫助失業(yè)人員再就業(yè)的過程中沒有充分發(fā)揮出它的作用。

（二）中國優(yōu)化再就業(yè)保障制度的探索

針對上述現(xiàn)象，借鑒國外的做法，我國的再就業(yè)工作還需要做出進一步的調(diào)整，政府的角色應從“管理者” 轉(zhuǎn)換為“服務者”。國家應當從以下幾個方面對再就業(yè)市場進行宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮市場的作用，積極促進就業(yè)再就業(yè)工作，不斷完善公共就業(yè)服務體系。

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勞動力需求量大的服務行業(yè)，以增加就業(yè)崗位。就發(fā)達國家來講，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重超過了60%，而我國的就業(yè)仍主要集中在第一產(chǎn)業(yè)，我國的第三產(chǎn)業(yè)還有較大的吸納勞動力的空間。所以說，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)是促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)再就業(yè)的有效途徑。在政策上應該引導和幫扶勞動力適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，從第一產(chǎn)業(yè)流向第二、第三產(chǎn)業(yè)。[14]同時積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也能刺激經(jīng)濟的增長，實現(xiàn)國民經(jīng)濟快速發(fā)展和促進再就業(yè)的雙贏局面。

2.政府應制定相關(guān)的規(guī)范。加強法制建設(shè)，明確政府職責，制訂規(guī)范性文件加強勞動力市場的監(jiān)管，維護勞動力市場秩序，取締非法的勞務市場和非法職業(yè)中介機構(gòu)。通過勞動保障監(jiān)察執(zhí)法，規(guī)范用人單位的行為。整合社會力量，建立多層次的現(xiàn)代化職業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，為失業(yè)人員提供完備、規(guī)范的就業(yè)信息和更優(yōu)惠的就業(yè)服務。全面完善公共就業(yè)服務機構(gòu)，使進入服務中心的人員可享受到職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、職業(yè)指導、失業(yè)保險等與勞動就業(yè)有關(guān)的一系列服務。

3.不斷完善再就業(yè)培訓服務體系。職業(yè)培訓、技術(shù)教育要和再就業(yè)實際需要結(jié)合起來，符合失業(yè)人員自身和市場需求，傳授工作中所需要的知識和技能，提高失業(yè)人員自身的素質(zhì)，從而提高他們再就業(yè)的能力。建立一支專業(yè)化的再就業(yè)服務隊伍，加強再就業(yè)指導，積極引導失業(yè)人員建立正確的再就業(yè)觀念。社會提供一些靈活就業(yè)的形式，如非全日制崗位、臨時性的崗位等，優(yōu)先考慮再就業(yè)較困難的失業(yè)人員。

失業(yè)人員再就業(yè)應堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，要將失業(yè)人員的再就業(yè)質(zhì)量和持續(xù)就業(yè)狀況作為其再就業(yè)工作的重點。政府應加大對再就業(yè)培訓的投入，同時引導企業(yè)和社會的參與積極開展職前、在職和再就業(yè)培訓，提高勞動者的職業(yè)素質(zhì)，增強其市場競爭力和再就業(yè)能力，從而增加其就業(yè)的持久性和穩(wěn)定性，提升整體的就業(yè)質(zhì)量。

結(jié)語

促進就業(yè)是我國的民生之本、安國之策，它關(guān)系到人民群眾的切身利益。黨的十七大指出構(gòu)建和諧社會重在改善民生，而就業(yè)是民生之本，解決就業(yè)問題尤其是解決失業(yè)人員再就業(yè)問題是改善民生的重要一環(huán)。[15]

借鑒德國、美國和日本等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，針對我國政策運行中出現(xiàn)的問題，我國的再就業(yè)政策今后要重點發(fā)展促進就業(yè)再就業(yè)。政府應當加強宏觀調(diào)控，根據(jù)實際積極調(diào)整再就業(yè)保障制度，這不僅是提升國家的競爭力的關(guān)鍵，也是建設(shè)社會主義和諧社會的基石。

[1]賈俊玲.勞動法與社會保障法學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2006.

[2]國際勞工與信息研究所.勞動力市場主要指標體系（1999年）[M].北京：中國勞動社會保障出版社,2001.

[3][11][15]牛雄鷹.全球化背景下我國失業(yè)人員再就業(yè)問題研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2010：7,29,4.

[4][7]岳經(jīng)綸.轉(zhuǎn)型期的中國勞動問題與勞動政策[M].上海：東方出版中心，2011：319,333.

[5][6][14]林閩鋼.中國社會政策[M].武漢：武漢大學出版社，2011：185.,182,201.

[8]中共中央國務院關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知（中發(fā)[2002]12號）[S].

[9]2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/.2011-07-20.

[10]嚴德興.德國社區(qū)就業(yè)的啟示[J].四川勞動保障，2004，12(231)：18.

[12]賴德勝，李長安.擴大就業(yè)是未來10年的重要任務[N].學習時報，2009-6-1(4).

[13]王艷華.城鎮(zhèn)失業(yè)人員受教育程度對再就業(yè)的影響研究--以重慶市為例[D].重慶:西南大學，2011.