政府與市場的互動——改革開放以來中職招生制度改革回顧與展望

□陳勝祥

自上個世紀末我國中等職業(yè)教育遭遇招生困境以來，教育部幾乎每年都會發(fā)布《關于做好XX年中等職業(yè)學校招生工作的通知》（下文有時簡稱為《通知》）及其它相關文件，構成了現(xiàn)行中等職業(yè)教育招生制度的基本內(nèi)容，為規(guī)范和促進中職學校招生工作作出了一定的貢獻。然而，當前中職學校普遍面臨的招生困難問題并沒有真正解決，有償招生不僅沒有被消滅，反而越發(fā)成為各中職學校開展招生工作所必須依靠的網(wǎng)絡平臺?；蛟S正因為這樣，2011年4月21日，教育部在 《關于做好2011年中等職業(yè)學校招生工作的通知》中特別強調(diào)要“深化中職招生制度改革”，由此呼吁學界加強對該問題的研究。

然而，綜觀已有的研究發(fā)現(xiàn)，直接探討中職教育招生制度改革的文獻并不多見，迄今僅見到少數(shù)文獻如楊金土(2002)回顧了本世紀之前我國職業(yè)教育招生就業(yè)制度改革的歷史進程[1]，絕大多數(shù)文獻都是圍繞近年來中職學校招生困難問題展開研究，大致含有三個方面的內(nèi)容：第一，從人們的教育偏好入手探討中職招生難的原因，得到的普遍結(jié)論是，受傳統(tǒng)文化、高教擴招等因素的影響，我國城鄉(xiāng)居民并不偏好中職教育，從而導致中職生源日漸稀缺。[2][3]第二，運用調(diào)查研究方法，探索中職學校招生市場的競爭狀況，得到的共識性結(jié)論是中職學校多采用“有償招生模式”，且存在嚴重的無序、惡性競爭現(xiàn)象。[4][5][6][7]第三，就如何解決中職招生中的惡性競爭提出了一些看法，代表性的論點是認為要走“政府統(tǒng)籌中職招生”之路。[8]由此可知，現(xiàn)有的研究取得了一些成果，但其不足也極為明顯：一是沒有集中探討“中職招生制度改革”；二是在方法論上缺乏貫穿研究始終的統(tǒng)一分析框架，導致現(xiàn)有研究成果在系統(tǒng)性與說服力等方面均無法滿足前述教育部所提出的“深化中職招生制度改革”的要求。為此，今后需要專門研究中職招生制度改革問題，既要回顧改革的歷史，又要研究近年來的改革實效，還應探索即將推行的新一輪改革路徑，而且，在研究方法（論）上還應尋找一個貫穿研究始終的理論框架。

那么，我們究竟應當選擇哪個分析框架呢？由于近十年來，中職招生日益困難，表明中職生源已成為一種特殊的稀缺資源。而從經(jīng)濟理論上說，但凡涉及稀缺資源的配置問題，政府這只有形的手與市場這只無形的手如何正確定位、相互配合已成為一個老生常談的話題。而就政府與市場的關系而論，現(xiàn)代制度經(jīng)濟學家G.M.霍奇遜認為∶“一個純粹的市場體系是行不通的，……市場通過一張‘制度網(wǎng)’發(fā)揮作用，這些制度不可避免地與國家和政府糾纏在一起。……因此，主要問題不在于干預不干預（市場），而在于以何種形式、為什么目的進行干 預。干預本質(zhì)上一定是制度性的。”[9]由此可知，有關某種資源優(yōu)化配置方面的“制度改革”，從淺表層次看是一系列規(guī)則的改變，從深層次看則是政府干預市場的目的和方式的變革，集中體現(xiàn)為由“政府干預”而引起的政府與市場互動關系的改變。

據(jù)此邏輯，“政府與市場的互動”可作為分析考察中職招生制度改革的理論框架。借助這一分析框架，我們可將改革開放以來中職招生制度的改革進程大致分為兩個階段：一是早期（1998-2002）中職招生制度的市場取向改革時期，二是近十年（2002-今）的政府與市場的雙重失靈時期。我們認為，未來中職招生制度改革應促使政府與市場在生源配置中形成良性互動，這是改革能否取得成功的關鍵。

一、政府退出、市場跟進——早期中職招生制度的市場取向改革（1988-2002年）

早在上個世紀80年代末，我國中等職業(yè)學校的招生制度改革就已開始，改革的目標與經(jīng)濟體制的市場取向改革目標是一致的，采取的步驟是漸進式的。從政府與市場互動的視角來看，早期的中職招生制度改革是一個“政府退出、市場跟進”的過程，即由“政府完全控制(計劃取代市場)”到“政府放開計劃(計劃與市場并存)”，再到“政府放棄計劃”即中職招生市場化的過程。

（一）改革起步：由政府直接控制到計劃松動

這一階段的改革是由計劃經(jīng)濟時期沿用的“政府完全控制”向“政府放開計劃”方向改革，改革是從農(nóng)業(yè)中專開始的。一直以來，中等專業(yè)學校是我國中等職業(yè)技術教育的骨干力量，長時期在計劃經(jīng)濟體制下運行，招生完全由政府計劃控制。改革開放以后，由于經(jīng)濟領域中的一部分已經(jīng)按市場取向進行改革，學校的運行開始感到不適應。1988年4月，原農(nóng)業(yè)漁業(yè)部、國家教委等八部委聯(lián)合發(fā)出《關于農(nóng)業(yè)中等專業(yè)學校招生農(nóng)村青年不包分配班的若干規(guī)定》，支持招收初中畢業(yè)的農(nóng)民子女入學，農(nóng)業(yè)戶口不變，畢業(yè)后回鄉(xiāng)務農(nóng)。這是對傳統(tǒng)的“統(tǒng)招統(tǒng)配”政策的重大沖擊和挑戰(zhàn)，標志著中等職業(yè)學校招生市場化改革的起步。

(二)雙軌制：政府計劃與市場并存

本階段的改革明確了計劃與市場并存的格局，具體表現(xiàn)為招生“雙軌制”的確立。由于人事和戶籍管理等相關制度改革滯后，前述的由學校自主招收的那部分不包分配的學生在管理和畢業(yè)生就業(yè)中出現(xiàn)了一些始料未及的問題，于是大多數(shù)中專學校采取了更為穩(wěn)妥的改革措施，催生了中職招生的“雙軌制”。所謂“雙軌制”，是指在傳統(tǒng)的“統(tǒng)招統(tǒng)配”的國家任務計劃這一軌之外，還有定向生、委培生和自費生(合稱為“調(diào)節(jié)性計劃”)另一軌。1993年2月13日中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出：“改變?nèi)堪磭医y(tǒng)一計劃招生的體制，實行國家任務計劃和調(diào)節(jié)性計劃相結(jié)合?！眹医涛?994年3月9日印發(fā)了《關于普通中等專業(yè)學校招生與就業(yè)制度改革的意見》中要求中專招生實行國家任務計劃和調(diào)節(jié)性計劃相結(jié)合。1996年6月17日，國家教委主任朱開軒在全國職業(yè)教育工作會議上的報告中說：“要進一步推進中等職業(yè)學校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度改革，使學校逐步做到根據(jù)社會需求和辦學條件自行調(diào)整招生規(guī)模?！庇纱耍谏鲜兰o90年代，“調(diào)節(jié)性計劃”所占比例不斷擴大，至1997年，全國中專的“調(diào)節(jié)性計劃”學生數(shù)已占70%，發(fā)達地區(qū)占90%。

（三）雙軌合并、政府退出與市場化形成

本階段是“雙軌合并”，政府退出，市場化完成的改革階段。隨著改革的深化，上述兩類計劃并存的“雙軌”體制，日益顯露出消極的一面，不僅因此產(chǎn)生了一些不公平現(xiàn)象，對學校管理也帶來許多矛盾和麻煩，而且還往往被某些不法行為鉆了空子。[1]因此，國家教委于1996年4月10日印發(fā)的《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出：“‘九五’期間，要積極推動高等學校和中等專業(yè)學校公費生和自費生并軌，普遍實行學生繳費上學的制度。”由此啟動了“雙軌合并”階段的招生制度改革。1997年，國家教委、國家計委聯(lián)合簽發(fā)了《中等專業(yè)學校招生并軌改革的意見》，將不同的生源，在學費、錄取標準、畢業(yè)生就業(yè)等方面都采取同一政策，實行統(tǒng)一招生計劃、統(tǒng)一錄取標準、學生繳費上學。這項改革從1998年開始，要求三年內(nèi)全部完成。

但自1999年開始，我國各類中職學校包括中專均普遍面臨招生困難，原有的主要依靠政府計劃的招生模式已經(jīng)完全不能適應生源短缺的現(xiàn)實情況，“雙軌合并”意義上的招生制度改革已經(jīng)沒有實質(zhì)性的意義。于是，2002年3月1日《教育部關于做好2002年中等職業(yè)學校招生工作的通知》指出，“各省級教育行政部門招生前原則上不下達中職招生事業(yè)計劃，可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況提出并下達各中職學校招生指導性生源計劃，中職招生規(guī)模由學校根據(jù)需求和基本辦學條件及生源情況自主確定?！敝链?，政府幾乎完全退出生源配置領域，中職招生 市場在招生資源配置中起基礎性作用。

我國技工學校原來的招生制度同中專學校類同，改革的趨勢也比較相近。但由于技工學校的大多數(shù)是由行業(yè)部門和企業(yè)舉辦，其中企業(yè)辦的約占一半。企辦技工學校的招生計劃有相當部分服從本企業(yè)招工的需要。在計劃體制下，企業(yè)的招工指標由勞動部門統(tǒng)一安排，受到勞動就業(yè)指標的支配。改革開放以后，全國統(tǒng)一的勞動就業(yè)指標逐步失去了原有的意義，于是技工學校的招生也逐步面向社會面向市場。1993年9月，勞動部發(fā)出的《關于深化技工學校教育改革的決定》中提出：“技工學校招生計劃由指令性改為指導性”?！凹脊W校招生，逐步實行在勞動行政部門監(jiān)督下，由學校自行組織報名、考試、評卷、錄取新生的辦法?！北砻骷脊W校招生的市場化運作模式早就形成。

職業(yè)高中的招生從一開始就基本上不受國家計劃的保護和制約，他們早就自覺或不自覺地進入了市場環(huán)境。雖然在20世紀80年代，職業(yè)高中學校及其主管部門或多或少仍希望能得到國家計劃的保護，但很快，職業(yè)高中的招生就向市場招生模式過渡，相對于中專學校，他們朝市場化運作模式轉(zhuǎn)變的幅度較小，難度相對較低。

二、市場失靈、政府干預及其失靈——近十年中職招生制度的糾偏式改革及其效果（2002年至今）

如前所述，伴隨著上世紀末以來的中職招生困難問題，中職招生（制度）一改過去的政府計劃主導的招生模式，招生市場在生源配置中起基礎性作用。然而，市場機制在很多場合并不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，會出現(xiàn)所謂的“市場失靈”現(xiàn)象，繼而引起政府對招生市場的微觀干預（或稱政府規(guī)制）。

（一）中職招生市場失靈

1.中職招生市場的運作實況。早在上世紀末，就有論者提到，“近日，筆者有幸見到一批‘招生掮客’……，問∶‘閣下搞的是什么營生？……答曰∶‘幫各類成人、職高和職工學校招收新生?！o學校介紹一個中專學生獎勵X百元，拉到一個班的大專學生，收人就數(shù)以萬計……”。[10]陳勝祥（2009）對江南某省若干中職學校招生辦主任的訪談得知，近兩年有償招生的市場網(wǎng)絡日趨“完善”，出現(xiàn)了一些新動向：一是招生學校努力構建一個穩(wěn)定忠誠的招生掮客隊伍，實現(xiàn)中介與學校的“共贏”。具體措施一般是對本省招生區(qū)域劃分片區(qū)，并設負責人，但這種相對忠誠的市場網(wǎng)絡并不穩(wěn)定。二是民辦職業(yè)學校的生源廣泛分布于全國各個省市，因而他們無法通過劃分片區(qū)的辦法來構建招生網(wǎng)絡，于是，就想盡一切辦法來激勵本校在讀學生進行有償招生。［11］

2.中職招生市場失靈的表現(xiàn)。依據(jù)市場失靈理論框架［12］，結(jié)合相關經(jīng)驗資料，可總結(jié)出中職招生市場失靈的幾種形式：第一，招生宣傳“互相詆毀”，導致市場出現(xiàn)信息失靈。具體表現(xiàn)為一些招生掮客為了自身的利益，不顧事實真相，對自己所招生的學校作失實夸大的介紹，對別的學校則一味貶低。這種互相詆毀的作法，歪曲了信息，導致招生市場出現(xiàn)信息不完全性失靈。第二，市場過度競爭，導致市場外部性失靈。外部性失靈是指當某些市場主體的活動給社會或其他主體帶來經(jīng)濟損失時，通過市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用將難以達到有效配置資源的目的。從理論上說，中介是市場運轉(zhuǎn)不可缺少的東西，本身并無“好”與“壞”之分，然而，由于有償招生演變?yōu)椤盁o序”與“惡性競爭”或稱“過度競爭”，給整個招生市場及職業(yè)教育帶來了極強的負外部性，對此，市場無法自我進行調(diào)整，市場配置資源失靈。第三，政府退出生源配置領域，原有的具有純公共物品性質(zhì)的招生網(wǎng)絡崩潰，由此導致市場公共性失靈。公共物品(含準公共物品)是私人不愿意生產(chǎn)或無法生產(chǎn)，抑或無法全部生產(chǎn)的，必須由政府提供，或者由政府和企業(yè)、個人共同提供的產(chǎn)品和勞物。由于自上個世紀末期以來，中職學校普遍遇到招生困難問題，與教育服務供給不足相適應的政府計劃招生模式失效。于是，政府退出，原有的具有純公共物品性質(zhì)的招生網(wǎng)絡崩潰，在這種情況下，市場力量跟進，表現(xiàn)為各中職學校各顯神通，紛紛聘請招生掮客，構建具有私人物品性質(zhì)的人際關系網(wǎng)絡進行有償招生，由此導致市場公共性失靈。

（二）政府試圖糾正市場失靈

近年來，政府已經(jīng)認識到上述危害，不斷出臺《教育部關于做好XX年中等職業(yè)學校招生工作的通知》及其他文件，依此設定政府干預招生市場的職能，以期治理市場失靈。歸納近年來《通知》所提到的治理措施，大致有三大類：一是政府統(tǒng)籌高中階段招生工作；二是以商業(yè)賄賂之名禁止有償招生；三是實施經(jīng)濟刺激政策提升有效需求。

1.統(tǒng)籌高中階段招生工作。據(jù)我們的考察，這一制度安排最系統(tǒng)地體現(xiàn)在2005年3月22日教育部頒布的《關于統(tǒng)籌管理高中階段教育學校招生工作的通知》(教職成〔2005〕3 號)中。 自此，幾乎每年的《教育部關于做好中等職業(yè)學校招生工作的通知》都重提這些做法。大致的工作要點有：一是按學 生填報的志愿錄??；二是錄取網(wǎng)絡為計算機網(wǎng)絡；三是在錄取后提取電子檔案、建立學籍；四是對往屆學生或其他同等學力人員實行自主招生，注冊入學。由此可知，政府統(tǒng)籌中職招生的實質(zhì)是按志愿網(wǎng)上錄取，試圖再以改善的政府計劃手段彌補招生市場生源配置功能的缺陷。

2.以“商業(yè)賄賂”之名試圖消除有償招生。近年來，教育部共頒發(fā)了好幾個文件，將有償招生定性為“商業(yè)賄賂”予以明令禁止。例如，前述的2005年3月22日教育部頒布的 《關于統(tǒng)籌管理高中階段教育學校招生工作的通知》(教職成 〔2005〕3號)中要求“招生學校不得進行有償招生，凡違反上述要求的，要依相關規(guī)定追究當事人和學校負責人責任，構成犯罪的，移交司法部門追究刑事責任?！蓖?，2007年5月14日 《教育部治理商業(yè)賄賂專項工作簡報第36期》的“編者按”提到：“在治理商業(yè)賄賂專項活動中我們發(fā)現(xiàn)，一些中等職業(yè)學校置國家三令五申于不顧，采取向初中學?；蚪處熕汀巴扑]費”、“介紹費”等方式，搞有償推薦初中畢業(yè)生，惡性爭搶生源，造成中職招生秩序混亂?！弊源艘院?，教育部每年頒發(fā)的《關于做好XX年中等職業(yè)學校招生工作的通知》均會要求推進招生工作的“陽光工程”，進一步規(guī)范招生機構和招生行為，嚴禁違規(guī)招生，嚴肅查處有償招生問題、嚴厲打擊非法招生中介和招生欺詐行為等內(nèi)容。與此一致，地方政府也紛紛出臺相應措施禁止有償招生，如江西省教育廳出臺的《關于嚴禁高、中等職業(yè)學校有償招生行為的通知》(贛教中招字〔2007〕2號)中提到：“一些中等職業(yè)學?！扇　汀巴扑]費”、“介紹費”等方式爭搶生源，……這是嚴重的商業(yè)賄賂，必須……制止此類現(xiàn)象的發(fā)生。

3.實施經(jīng)濟刺激提升農(nóng)村有效需求。早在《教育部關于做好2006年中等職業(yè)學校招生工作的通知》中就提到 “（要）建立和完善職業(yè)教育貧困家庭學生資助制度?！?007年的《通知》正式提到了“建立健全中等職業(yè)學校國家助學金制度?！?009年的《通知》正式提到了要“認真做好中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難和涉農(nóng)專業(yè)學生實行免費的相關工作，……鼓勵更多的農(nóng)村青少年接受中等職業(yè)教育?！边M一步了解相關文件可知，中職國家助學金制度的主要內(nèi)容是對中等職業(yè)學校所有全日制在校農(nóng)村學生和城市家庭經(jīng)濟困難學生實行資助，資助標準每生每年1500元，資助兩年，合計資助3000元。農(nóng)村中職免費政策的主要內(nèi)容是對中等職業(yè)學校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生和就讀涉農(nóng)專業(yè)的學生實行免費，資助標準為每生每年2000元，也資助兩年，合計資助4000元學費。毫無疑問，這兩項財政資助制度的主要目的之一是想籍此增強中職教育的吸引力，提升農(nóng)戶對中職教育的需求①，因而也屬于近年中職招生制度改革的一項主要內(nèi)容。

（三）政府失靈

市場失靈呼喚政府干預，然而，政府干預市場不一定都有效，也會存在政府失靈——“當國家行動不能改善經(jīng)濟效率或當政府把收入再分配給不恰當?shù)娜藭r，政府失靈就產(chǎn)生了。”［13］我們的研究發(fā)現(xiàn)，由當前中職招生制度所設定的政府干預措施并未有效改善效率和公平，存在如下一些政府失靈現(xiàn)象。

1.“統(tǒng)籌”無效，地方保護借“統(tǒng)籌”之名盛行。第一，上述“按志愿網(wǎng)上錄取”的“統(tǒng)籌辦法”僅流于形式，中職招生一如既往地采用“有償”的辦法進行，這得到了一些實證經(jīng)驗的支持②，究其原因在于“按志愿網(wǎng)上錄取”的招生模式是一種計劃招生模式，與當前中職招生已經(jīng)市場化的內(nèi)在要求不相吻合。第二，以“統(tǒng)籌”之名行地方保護之實。如在江西某縣，2009年縣政府即下發(fā)“統(tǒng)籌招生”的文件至各下級單位，要求全縣所有的在編教師和干部不得向外縣、市的中職學校推薦生源，違反者將受到嚴重處理。由此可知，所謂的“政府統(tǒng)籌中職招生”實質(zhì)上是“地方保護主義”。③它嚴重破壞了市場固有的優(yōu)勝劣汰的自然機制，甚至造成“優(yōu)汰劣勝”④。類似的現(xiàn)象在全國其他地方也常見到。⑤

2.無法消除有償招生（中介）。如前所述，全國各地均以“商業(yè)賄賂”之名嚴禁有償招生，但實踐中有償招生現(xiàn)象并未因此有所收斂，幾乎所有的職業(yè)學校都不得不聘請招生掮客進行有償招生，即使是相對較好的中職學校也不得不跟進，采取“上有政策、下有對策”的方式逃避監(jiān)管，加上政府查處和監(jiān)督的成本太高和“法不責眾”現(xiàn)象出現(xiàn)，政府禁止有償招生的規(guī)定形同虛設，

3.財政資助對提升中職需求的效果不大。眾多研究表明，人們只要有繼續(xù)追求高學歷的潛力和機會就不會就讀中職學校，這得到了課題實證研究的支持——課題組對江西、浙江和青海三省四所職業(yè)學校1218名中職新生的入學動機進行的問卷調(diào)查顯示，只有占8.9%(108名)的中職新生承認自己是沖著財政資助而選擇就讀中職學校的，而且，這些極少數(shù)因為“想獲取財政資助”而入學的中職新生普遍來自底層家庭且初中畢業(yè)時學業(yè)失敗。［14］這些 都表明隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們初中后的教育種類選擇更多地會考慮小孩繼續(xù)升學的能力，而不是經(jīng)濟因素。因而公共財政資助雖然在客觀上惠及了一些中職學生及其家庭，但在促進中職招生中難以發(fā)揮預期作用。

三、政府與市場的良性互動——新一輪中職招生制度改革何去何從

綜上可知，近十多年來的中職招生制度改革主要是圍繞政府如何克服招生市場失靈（糾偏）而設計的，但其效果并不理想，甚至使政府干預成了問題本身——政府失靈。為此，新一輪中職招生制度改革需要探索如何促進政府與市場在生源配置領域形成良性互動，即在治理市場失靈的同時避免政府失靈。

（一）改革的基本原則：政府應尊重和引導市場理性

眾所周知，在當前生源嚴重短缺的情況下，各中職學校能否招到足夠多的學生是關系其生死存亡的大事。當政府退出生源配置領域，各中職學校只有自謀出路，競相聘請招生掮客進行有償招生，甚至陷入有償招生的窮途困境而無法自拔。而且，在監(jiān)管乏力的情況下，中職學校及其所聘請的招生掮客為了追求各自收益最大，必然采取詆毀對手的辦法擠壓競爭對手，導致市場失靈。由此可知，當前中職招生市場的產(chǎn)生、運作及其失靈都是中職學校在生源緊缺與懲罰制度(實質(zhì))缺失的條件下追求自身收益最大化的結(jié)果；它們是一種個體理性，與國家大力發(fā)展職業(yè)教育、規(guī)范招生市場的集體理性相矛盾，它代表的是既定制度條件下的個體最優(yōu)，而不是集體最優(yōu)。

然而，各界多將中職學校采取有償招生行為一概視為“非理性”⑥現(xiàn)象予以譴責、打擊，殊不知，這是一種站在宏觀立場，以(招生市場應該有序運作的)集體應然理性為標準來評價，乃至譴責、打擊招生市場主體個體理性的現(xiàn)象。與這種“非理性”觀點相一致，近十年的中職招生制度改革一味地譴責市場“亂象”、打擊有償招生，試圖要求市場按政府的意志運行而無需尊重市場理性，從而遭到市場主體的頑強抵制而失效。例如，為了從源頭上規(guī)范中職招生，政府采取了統(tǒng)籌高中階段的招生工作，要求各中職學?！鞍粗驹妇W(wǎng)上錄取”學生，但在人們不偏好中職教育的情況下，根本就不會有學生填報志愿就讀中職學校，“統(tǒng)籌”失效自在情理之中。又如，政府試圖以“商業(yè)賄賂”之名消除有償招生，但在生源緊缺的買方市場條件下，一旦沒有了中介，市場無法運轉(zhuǎn)，中職學校就無法招到學生，理性的中職學?？隙〞扇￡柗铌庍`的辦法，一如既往地聘請招生掮客比拼有償招生。再如，為了刺激更多的農(nóng)村籍學生就讀中職學校，政府推出了兩項財政資助政策。但是，逐漸富裕起來的農(nóng)民在考慮其子女初中畢業(yè)后的教育種類選擇時，更多地是考慮子女的升學潛力而不是接受資助降低上學成本等經(jīng)濟因素，因此，現(xiàn)行的兩項財政資助政策不可能取得良好的刺激效果。

因此，新一輪中職招生制度改革必須吸取原有制度設計中忽視中職學校生存與發(fā)展理性的教訓，在尊重市場理性的基礎上正確設定政府規(guī)制措施，引導市場理性發(fā)展，這是推進新一輪中職招生制度改革時必須遵循的基本原則。

（二）短期政策選擇：政府應適度容忍與扼制有償招生

前文已經(jīng)說明，在沒有徹底改變中職生源為稀缺資源的條件下，任何試圖消除有償招生的行為均將不可取——沒有中介，市場無法運行；也不可能徹底消除——消除的成本太高；這是當前市場理性決定的結(jié)果。但是，如果任由有償招生泛濫，其危害性又相當大。因此，短期內(nèi)政府應適度容忍有償招生的存在，但要想辦法扼制它的蔓延，盡量減少它的危害和對它的依賴。

據(jù)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過十來年的市場化運作，不同的學校對有償招生的依賴程度并不相同。對于那些辦學質(zhì)量和聲譽均較好的學校，由于它們在市場上站穩(wěn)了腳，雖不喜歡有償招生方式，但又不得不依賴它。因為一旦放棄有償招生方式，該校賴以招生的網(wǎng)絡也就崩潰了，必然會在招生競爭中慘敗。而對于那些辦學質(zhì)量和聲譽均較差的學校而言，則非常偏好有償招生的競爭方式，甚至企圖通過不斷提高中介費的辦法來擴大招生，以改變自己處于弱勢的競爭局面。為此，扼制有償招生應區(qū)別對待，關鍵是要扼制住那些辦學質(zhì)量一般或較差的中職學校，以此帶動那些辦學質(zhì)量和聲譽較好的學校，促使他們由外延式增長過渡到內(nèi)涵式發(fā)展中來。那么，究竟有哪些辦法可以達到這一目的呢？

就政策界已有的探索而言，《教育部關于做好2009年中等職業(yè)學校招生工作的通知》要求“各地教育行政部門要對中等職業(yè)學校進行招生資格審查并公示，根據(jù)辦學條件，確定招生規(guī)模。鼓勵辦學 條件好的學校，特別是近年來得到職業(yè)教育基礎能力建設項目支持的學校擴大招生規(guī)模。調(diào)控辦學條件較差的學校的招生規(guī)模?！睙o疑，其中提到了兩個扼制有償招生行為的辦法，一是“定招生資格”，二是“(差別化)定招生規(guī)模”。相比較而言，重慶市于2007年頒布的 《加強中等職業(yè)教育招生工作的意見》中提到的“四定”措施似乎更加完善。此處的“四定”是指“定學校資格、定招生計劃、定專業(yè)設置和定招生成本”，(該《意見》認為)“定招生成本”是其中的最大亮點，政府將對各中職學校的招生成本加以審定和審核，以此切斷學校買賣生源的資金源頭。⑦

然而，上述措施有的并不能有效扼制有償招生，有的措施雖然有效，但需要輔之以其他完善措施才能收到顯著的效果。第一，在目前的情況下，優(yōu)質(zhì)學校和劣質(zhì)學校都已經(jīng)在既定的專業(yè)設置下?lián)碛姓猩Y格，因而“定專業(yè)設置”和“定招生資格”對于扼制不同學校的有償招生行為并沒有什么作用。第二，從表面上看，“(差別化)定招生規(guī)?！睂τ诙笾屏淤|(zhì)學校借助有償招生辦法擴招似乎有一定作用，但在目前中職招生普遍困難的情況下，一旦某劣質(zhì)學校利用有償招生辦法超計劃招生成功，政府往往默認甚至采取評優(yōu)的辦法鼓勵這種 “生米煮成熟飯”的事實，給超計劃招收的學生注冊學籍，發(fā)放國家助學金或按條件享受免費政策的資助。何況，“定招生計劃”本身也會帶來新的政府失靈⑧，且與我國大力鼓勵中職教育發(fā)展相悖。第三，“定招生成本”也難以完全達到扼制有償招生的目的。因為“定招生成本”只能限定各中職學校的“生均成本”，理論上對扼制中介費的提高有一定作用；但在現(xiàn)實中，要防止中職學校采取變通的辦法在財務報表上降低生均招生成本，躲過政府的審核，從而抵消“定招生成本”的效果。

為此，我們認為，短期內(nèi)，為了扼制有償招生的蔓延，新一輪中職招生制度改革的關鍵是要完善上述“定招生計劃”和“定招生成本”兩項制度。第一，完善“定招生計劃”的關鍵是要防止政府計劃失靈。對此，建議各級教育行政部門要清醒地認識到自身的不足，在制定招生計劃時可綜合考慮中職學校的辦學條件、師資情況、往年招生情況、往年就業(yè)情況等綜合指標，根據(jù)適齡人口增減比例調(diào)整招生指標，防止隨意主觀的制定計劃傾向。第二，完善“定招生成本”的關鍵是防止招生市場主體——中職學校的財務舞弊，關鍵措施只有加強對各中職學校招生經(jīng)費的審計和財務違紀的處罰力度。

（三）長期政策選擇：政府應通過制度創(chuàng)新重塑市場偏好

毫無疑問，中職招生困難的根源在于生源供給相對不足，生源供給相對不足換一個角度看就是城鄉(xiāng)居民尤其是廣大農(nóng)民不再偏好中職教育。新古典經(jīng)濟學一般假定人們的偏好不變，在此前提下分析人們的決策行為，但新制度經(jīng)濟學啟示我們，需要考察人們教育偏好形成的制度性根源。

首先，就“正式制度”的影響而言，學界幾乎達成共識，他們均認為職業(yè)教育無法滿足城鄉(xiāng)居民對“身份改變”和 “社會地位”的追求。例如，李曉（2010）指出，當前中國“社會階層固化加劇，……職業(yè)教育難以滿足人（追求）‘地位’的目標；職校（畢業(yè)）學生由次要勞動力市場向主要勞動力市場流動困難，職業(yè)教育成為‘階級再制’的工具?！盵15]張劍、陳勝祥（2010）也指出，當下“中職教育面臨兩大宏觀危機：一是不能滿足中國農(nóng)民世世代代的‘讀書入仕’的夢想，充其量只能讓農(nóng)民子弟承續(xù)其父輩的農(nóng)民(工)身份；二是不能改變傳統(tǒng)以來的“學而優(yōu)則仕”的文化環(huán)境，無法重新塑造人們對于中職教育的偏好。 ”[16]

其次，就“非正式制度”的影響而言，學界多認為，人們不偏好職業(yè)教育的根源在于中國傳統(tǒng)文化的影響。例如，顧明遠(2000)認為：“職業(yè)技術和技能素質(zhì)一直是中國傳統(tǒng)文化中構成的弱項，是制約國民素質(zhì)提高的主要因素之一，也是發(fā)展職業(yè)教育的一個難點?！盵17]莊西真認為：“在一定的社會文化和現(xiàn)實的影響下，導致人們形成了普通(高中)教育意愿而非(中等)職業(yè)教育意愿?！盵18]

據(jù)此，如果要重新塑造人們的教育偏好，并非一朝一夕之功，需要作長期的努力：一是需要國家正式制度層面的配套改革，即要廢除排斥與剝奪農(nóng)民的城鄉(xiāng)二元分隔的經(jīng)濟與社會制度，如廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度等。這一方面的改革是新一輪中職招生制度改革無法完成的事情，且這方面的研究文獻在經(jīng)濟學界浩如煙海，恕不贅述。二是有賴于非正式制度層面的改革，特別要改造不利于職業(yè)教育發(fā)展的文化環(huán)境。有關如何改造不利于職業(yè)教育發(fā)展的文化環(huán)境的研究則顯得較為不足，較有代表性的觀點認為，教育是改造文化的主要手段，要利用教育這一手段來改造不利于職業(yè)教育發(fā)展的文化環(huán)境，需要在適當?shù)臅r候進行“職業(yè)教育的教育”[19]，關鍵的舉措就是在初中三年級開設一門課程，或者在現(xiàn)有的政治思想課程中增設一章來介紹職業(yè)教育，籍此提升人們 對于中等職業(yè)教育的認識和評價，實現(xiàn)“教育改造文化，促進中職發(fā)展”[20]的目的。這一措施是新一輪中職招生制度改革能夠做成的事情，建議各級教育行政部門采納實行。

綜上所述，上述三個環(huán)節(jié)的改革是一個層層遞進、環(huán)環(huán)相扣的過程，它們完整闡述了政府與市場在生源配置領域如何實現(xiàn)良性互動的問題。政府只有改變了那種視職校有償招生行為為 “非理性”產(chǎn)物的慣性思維，才會尊重中職學校這一市場主體的生存與發(fā)展訴求；才能在批判有償招生負面作用的同時，看到有償招生（中介）是中職招生市場運轉(zhuǎn)不可或缺的因素，也就不會一廂情愿地試圖徹底消除它；也只有在這種情況下，政府才能意識到自己真正有作為的地方就是通過變革正式與非正式制度重新塑造不利于職業(yè)教育發(fā)展的國民教育偏好。

注釋：

①參見《教育部職成司司長談中職擴招，優(yōu)化教育結(jié)構》，http∶//www.moe.edu.cn/edoas/website18/84/info123068464255318 4.htm；和《財政部有關負責人解讀中職免學費政策》，http∶//edu.people.com.cn/GB/10649875.html等資料。

②參見“頂風作案贛部分職校公然有償招生”，http∶//zx.china-b.com/scnydx/zixun_40180.htm l.和“用回扣買老師搶生源、中職招生有點難有點亂”，新華每日電訊,2007-05-17.

③需要補充說明的就是，有些地方政府實施的宏觀調(diào)控措施，有利于職業(yè)學校的招生工作，并不符合以上特點，從性質(zhì)上來講不屬于“統(tǒng)籌”，但是他們也稱自己是在實施“政府統(tǒng)籌”，這是不規(guī)范的說法。

④實踐中，一些辦學質(zhì)量較好的學校反而招不到生即為“優(yōu)汰劣勝”的例證，參見《回扣興風作浪 職教名?！笆軅薄?http∶//www.jyb.cn/zs/zxzs/zzzs/zszx/t20070531_87658.htm.

⑤ 參見“中招職校(中專)與技校搶生源,學生報考技校要罰校”（http∶//www.longhoo.net/gb/longhoo/news/nanjing/tech/userobject1ai852556.html）和 “今年武漢中職招生至少5萬中介不得為職校拉生源”（http∶//www.hb.xinhuanet.com/newscenter/2009-06/01/content_16677162.htm）兩文。

⑥可參見朱孝平，賈幸民：《中職招生過程中的非理性現(xiàn)象分析》（載《職教論壇》2003年第4期）一文。

⑦ 朱薇，任力波：《用回扣買老師搶生源 中職招生有點難有點亂》［N］.新華每日電訊，2007-5-17。

⑧實踐中，各中職學校會想盡一切辦法多向政府要計劃指標， 此時就有可能出現(xiàn) “設租”、“尋租”、“官員腐敗”、“計劃失靈”等問題。

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