分類管理:我國民辦教育綜合改革的突破口——論民辦教育分類管理的內(nèi)容與途徑＊

劉曉明， 王金明

（浙江師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院，浙江金華 321004）

改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅猛，民辦學(xué)校從非學(xué)歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級(jí)各類學(xué)歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢(shì)頭。當(dāng)然，這種發(fā)展態(tài)勢(shì)也對(duì)民辦教育現(xiàn)行管理制度和政策提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，民辦教育改革勢(shì)在必行。因此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》提出:要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理，開展對(duì)營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”?？梢哉f，開展分類管理是民辦教育綜合改革的突破口。

一、我國民辦教育管理存在的主要問題

雖然《民辦教育促進(jìn)法》的頒布為我國民辦教育創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，吸引了大量的民辦企業(yè)者投資辦學(xué)，快速推動(dòng)了我國民辦教育事業(yè)的發(fā)展，然而當(dāng)我國民辦教育度過了投資的快速增長期之后，民辦教育的管理面臨越來越嚴(yán)峻的考驗(yàn)，甚至已經(jīng)開始成為影響我國民辦教育事業(yè)健康發(fā)展的最突出問題。

(一)法律法規(guī)不完善

我國民辦教育法律法規(guī)的不完善是導(dǎo)致我國民辦教育管理存在問題的主要原因之一。盡管《民辦教育促進(jìn)法》在很大程度上“促進(jìn)了民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展”，為民辦學(xué)校辦學(xué)提供了政策法律依據(jù)。然而，僅靠一部《民辦教育促進(jìn)法》還無法徹底改變我國民辦教育法律法規(guī)不足的現(xiàn)狀，尤其是《促進(jìn)法》中的一些政策標(biāo)準(zhǔn)定位較為籠統(tǒng)，如盡管規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)教育事業(yè)的組成部分”，但實(shí)際上卻把民辦學(xué)校定義為民辦非企業(yè)法人單位，而非事業(yè)單位。另外《促進(jìn)法》對(duì)資產(chǎn)返還問題不置可否，對(duì)可以取得的“合理回報(bào)”界定模糊，這一系列問題直接導(dǎo)致民辦學(xué)校的“營利性”與“非營利性”界定混亂，政府對(duì)非營利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策無法落實(shí)。

(二)管理體系不健全

由于我國民辦教育尚未形成一套系統(tǒng)而完整的管理體系，使得民辦教育管理存在治理機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)行機(jī)構(gòu)力量薄弱、教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失等問題。這一系列問題導(dǎo)致政府無法對(duì)民辦教育做出分層次、分類別的系統(tǒng)管理，甚至還會(huì)出現(xiàn)多頭審批、政出多門等管理混亂現(xiàn)象，對(duì)民辦學(xué)?；蛘吖芾磉^嚴(yán)甚至越位管理，限制民辦學(xué)校的自由發(fā)展，或者過于放任自流，監(jiān)管不到位，導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量不能滿足社會(huì)要求，影響民辦學(xué)校聲譽(yù)。［1］

(三)產(chǎn)權(quán)不明晰

《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并沒有做出清晰的界定，即使是剩余資產(chǎn)的返還問題也避而不談。法律上產(chǎn)權(quán)界定的不明晰導(dǎo)致目前社會(huì)各界對(duì)民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)很難達(dá)成共識(shí)，民辦學(xué)校“非企業(yè)法人”的定位則加劇了社會(huì)各界對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分配的爭(zhēng)議，致使一些學(xué)校因?yàn)橘Y產(chǎn)分配不清晰、不規(guī)范而產(chǎn)生問題，一些舉辦者甚至做出將企業(yè)資金與辦學(xué)資金混為一談，將辦學(xué)資金用作抵押擔(dān)保的行為。

(四)法人治理結(jié)構(gòu)混亂

我國民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)混亂主要來自于兩方面原因:即董事會(huì)成員基本來自舉辦方，以及舉辦方與校長之間的權(quán)力分配爭(zhēng)端。按照我國非營利性民辦學(xué)校的定位，我國非營利性民辦學(xué)校屬于教育公益性組織，舉辦者可以享有的權(quán)利有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻不應(yīng)享有資產(chǎn)所有權(quán)，但由于我國《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者可以取得合理回報(bào)，這種規(guī)定間接促使舉辦者按照自己的利益要求干預(yù)校長辦學(xué)，并排斥外來人員加入學(xué)校董事會(huì)。［2］

二、分類管理是民辦教育健康發(fā)展的必由之路

民辦教育實(shí)施分類管理并非我國獨(dú)創(chuàng)，在美國等一些發(fā)達(dá)國家的私立學(xué)校都采用分類管理措施，即使在我國一些服務(wù)類機(jī)構(gòu)的體制改革中也有實(shí)施分類管理的先例，如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和科研領(lǐng)域。因此，我國民辦教育實(shí)施分類管理是民辦教育體制改革的大趨勢(shì)，同時(shí)也是解決我國民辦教育長期以來存在的管理問題的必然舉措。

(一)分類管理有利于明確民辦學(xué)校的性質(zhì)

目前我國把民辦學(xué)校定性為“民辦非企業(yè)單位”，這一模糊的定性導(dǎo)致我國民辦學(xué)校行政管理上的混亂，內(nèi)部管理時(shí)有沖突。為解決上述問題，我們可以借鑒美國私立學(xué)校營利性和非營利性分類管理的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定我國民辦非營利性學(xué)校應(yīng)滿足學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)必須獨(dú)立完整、舉辦者不得享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)、從辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)中歸還給舉辦者投入資產(chǎn)后的剩余資產(chǎn)必須用于發(fā)展教育，不能進(jìn)行分配等條件。［3］無法滿足上述條件的則為民辦營利性學(xué)校。民辦學(xué)校在設(shè)立時(shí)舉辦者必須首先明確學(xué)校的性質(zhì)，并向主管部門提出申請(qǐng)，主管部門依照營利性與非營利性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行審核、登記和管理。凡是確立為非營利性的民辦學(xué)校均為事業(yè)單位，享受與公辦學(xué)校同等的權(quán)利。凡是確定為營利性民辦學(xué)校的均屬于企業(yè)單位，將按照《企業(yè)法》對(duì)其進(jìn)行管理。

(二)分類管理有利于落實(shí)政府的資助政策

《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，資助民辦學(xué)校發(fā)展”，也可以經(jīng)費(fèi)資助的方式扶持民辦學(xué)校。然而目前我國政府對(duì)民辦學(xué)校的扶持政策并沒有落到實(shí)處，一些地方政府在對(duì)公辦學(xué)校施行財(cái)政政策優(yōu)惠的同時(shí)，對(duì)民辦學(xué)校卻課以繁多的稅費(fèi)。這種明顯的偏頗行為很大一部分是源于民辦學(xué)校的屬性不明，導(dǎo)致一些民辦學(xué)校以非營利性之名行營利性之實(shí)，致使政府的資助行為面臨很大的道德風(fēng)險(xiǎn)。［4］因此要落實(shí)政府的資助政策必先明確民辦學(xué)校的屬性，以營利性和非營利性的方式對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理。在此我們可以參考美國經(jīng)驗(yàn)來改進(jìn)我國對(duì)民辦學(xué)校的資助政策。

如在稅收政策上，美國根據(jù)學(xué)校的性質(zhì)不同給予不同的稅收政策，美國《國內(nèi)稅收法》第501條做出規(guī)定:“專門以宗教、慈善、科學(xué)或教育等活動(dòng)為目的的組織免交聯(lián)邦所得稅?！薄睹绹壬品ā穭t確定了擁有免稅資格的條件，即“其成立完全出于非營利目的;其經(jīng)營主要為達(dá)到規(guī)定的非營利目的;不得為個(gè)人謀取利益”。［5］在政策扶持方面，美國很多州將一些教育經(jīng)費(fèi)劃撥到公立學(xué)校時(shí)，規(guī)定其必須為某些非營利的私利學(xué)校提供一定的服務(wù)，否則將收回這些經(jīng)費(fèi)，這些政策很值得我們借鑒。

(三)分類管理有利于清晰民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)

目前我國民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的歸屬問題比較混亂，盡管我國《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，為保證民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，我國民辦學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對(duì)產(chǎn)權(quán)的一些具體問題沒有明確，如舉辦者原始投入資產(chǎn)問題，辦學(xué)積累資產(chǎn)歸屬問題，學(xué)校變更和終止時(shí)清償完各種費(fèi)用、債務(wù)后剩余資產(chǎn)的處理方式等。［6］要解決好這些問題，首先要確定民辦學(xué)校辦學(xué)資產(chǎn)的屬性問題，也就是確定學(xué)校屬于營利性學(xué)校還是非營利性學(xué)校。對(duì)于非營利性學(xué)校，學(xué)校產(chǎn)權(quán)屬于民辦學(xué)校本身，學(xué)校終止時(shí)剩余資產(chǎn)應(yīng)捐送給其他相近機(jī)構(gòu)。對(duì)于營利性學(xué)校，學(xué)校產(chǎn)權(quán)為投資者所有，學(xué)校盈虧完全由投資者承擔(dān)。只有這樣按照營利性和非營利性的方式對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，才能真正實(shí)現(xiàn)非營利性學(xué)校出資人與辦學(xué)者和管理者相分離，才能做到學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、剩余資產(chǎn)歸屬明確，才能引導(dǎo)政府以及社會(huì)力量資助非營利性民辦學(xué)校，從而進(jìn)一步推動(dòng)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。

(四)分類管理有利于解決民辦學(xué)校招生、收費(fèi)和教師待遇問題

目前我國民辦學(xué)校存在招生不自主、收費(fèi)監(jiān)管不力、教師待遇不公等突出問題。對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，能清晰界定民辦學(xué)校擁有的招生自主權(quán)限，明確民辦學(xué)校的監(jiān)管部門和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公平處理民辦教師的待遇問題。

1.招生自主權(quán)。實(shí)施分類管理后，非營利性學(xué)校的招生將納入當(dāng)?shù)卣恼猩?jì)劃中，享有與公辦學(xué)校同等的招生待遇，同時(shí)也可以擁有一定的招生自主權(quán)，可以自主確定學(xué)生的錄取辦法和錄取標(biāo)準(zhǔn)。營利性學(xué)校則擁有充分的招生自主權(quán)，招生計(jì)劃和范圍、錄用辦法和標(biāo)準(zhǔn)均由自己確定，政府行政部門僅擁有一定的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

2.收費(fèi)與監(jiān)督。實(shí)施分類管理后，非營利性學(xué)校的收費(fèi)將以政府指導(dǎo)價(jià)的方式進(jìn)行管理，同時(shí)學(xué)校的收費(fèi)方案將納入教育行政部門的會(huì)計(jì)核算中心。［7］而營利性學(xué)校，由于自負(fù)盈虧，因此可以根據(jù)辦學(xué)成本和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但其收費(fèi)需備案公示，接受財(cái)務(wù)的審計(jì)。

3.教師待遇。實(shí)施分類管理后，非營利性學(xué)校的教師將具有事業(yè)身份，納入事業(yè)編制。教師福利待遇由政府，或由政府與學(xué)校共同保障，使非營利性學(xué)校的教師待遇達(dá)到公辦學(xué)校教師的水平。而對(duì)于營利性學(xué)校的教師可以不納入事業(yè)編制，但學(xué)校須保障教師的福利待遇達(dá)到公辦學(xué)校水平。

三、實(shí)施民辦教育分類管理的主要途徑

實(shí)施分類管理能夠很好解決民辦教育管理工作中所面臨的諸多問題，有利于民辦教育的健康發(fā)展。近期溫州等地相繼出臺(tái)了一系列民辦教育綜合改革的配套文件，積極推進(jìn)了地方民辦教育綜合改革工作的開展。當(dāng)然，在改革步伐加快的同時(shí)，我們必須清醒地意識(shí)到民辦教育分類管理是一項(xiàng)艱巨的工程，必須通過有效的途徑和方法才能真正實(shí)現(xiàn)我國民辦教育的分類管理。

(一)完善民辦教育的各項(xiàng)法律法規(guī)

民辦教育要實(shí)施分類管理，需要有完善的法律法規(guī)作為法律保障。但是，目前我國民辦教育的法律法規(guī)尚不完善。比如我國《教育法》、《義務(wù)教育法》以及《民辦教育促進(jìn)法》都只允許營利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的存在，而沒有明確規(guī)定允許舉辦營利性學(xué)歷教育，導(dǎo)致在現(xiàn)行法律框架內(nèi)民辦營利性學(xué)歷教育缺乏法律支持，限制了營利性學(xué)歷教育的發(fā)展。另外，鼓勵(lì)非營利性教育發(fā)展的法律法規(guī)也不完善。盡管1999年的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》提到:捐贈(zèng)個(gè)人可以享有個(gè)人所得稅優(yōu)惠，企業(yè)可以享有企業(yè)所得稅優(yōu)惠，境外捐贈(zèng)可以減征甚至免征進(jìn)口稅和增值稅，但只是在原則上作出規(guī)定，內(nèi)容并不詳盡，導(dǎo)致優(yōu)惠力度與國外差距很大，使社會(huì)各界的捐贈(zèng)熱情不足。因此民辦教育要實(shí)施分類管理，首要工作是修訂和完善民辦教育領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，通過《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，一方面應(yīng)允許民辦營利性學(xué)歷教育存在，另一方面應(yīng)明確民辦非營利性學(xué)校的性質(zhì);通過制定《學(xué)校法》、《民間非營利性組織法》等新法，嚴(yán)格規(guī)定非營利性學(xué)校設(shè)立、運(yùn)行、變更、終止等基本程序以及各項(xiàng)稅收和優(yōu)惠政策。

(二)制定符合國情的分類管理政策

民辦教育要實(shí)施分類管理，必須要有符合國情的政策做支撐。近年來我國雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)積累資本增多。但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，大多數(shù)民營企業(yè)仍然處在事業(yè)的發(fā)展期，閑余資產(chǎn)有限。因此我國目前的民辦教育大多處于投資辦學(xué)階段，而非國外的捐資辦學(xué)。這種特殊性決定我國民辦教育絕不能照搬國外經(jīng)驗(yàn)，需要在登記、財(cái)務(wù)、優(yōu)惠政策以及辦學(xué)類型等方面制定符合我國國情的分類管理政策。

首先是登記管理方面，對(duì)營利性和非營利性民辦學(xué)校必須進(jìn)行嚴(yán)格而清晰的法人登記，明確非營利性民辦學(xué)校法人為事業(yè)單位法人，營利性民辦學(xué)校為企業(yè)法人。同時(shí)明確營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校的登記管理部門、登記管理辦法以及監(jiān)督管理職責(zé)。

其次是財(cái)務(wù)管理方面，對(duì)營利性和非營利性民辦學(xué)校須實(shí)行有區(qū)別的財(cái)務(wù)管理政策。營利性民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理參照企業(yè)的財(cái)務(wù)管理辦法，非營利性民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理實(shí)行法定代表負(fù)責(zé)制，須設(shè)立專門的財(cái)務(wù)部門對(duì)學(xué)校的預(yù)算、收入、支出進(jìn)行管理并指定部門進(jìn)行監(jiān)督。另外還需要處理好結(jié)余資產(chǎn)分配問題，根據(jù)我國民辦教育大多為投資辦學(xué)的性質(zhì)制定合理的投資補(bǔ)償政策。

然后是優(yōu)惠政策方面，必須落實(shí)民辦學(xué)校的土地、稅收等優(yōu)惠政策。如非營利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策應(yīng)等同于公辦學(xué)校，營利性民辦學(xué)?？梢砸杂袃敵鲎尩姆绞较碛型恋厥褂脵?quán)、可免征教育勞務(wù)收入的營業(yè)稅、減半收取建設(shè)規(guī)費(fèi)等。

最后是辦學(xué)類型方面，應(yīng)該結(jié)合我國的特殊國情將民辦學(xué)校分為投資類、出資保值類、捐資類三類民辦學(xué)校。規(guī)定出資保值類和捐資類屬于非營利性民辦學(xué)校，是事業(yè)單位;投資類屬于營利性民辦學(xué)校，是企業(yè)單位。其中出資保值類民辦學(xué)校只能享受部分國家財(cái)政資助，其出資者對(duì)投入資產(chǎn)保留所有權(quán)，允許資產(chǎn)保值，但辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)所有權(quán)不屬于舉辦者，學(xué)校終止時(shí)的剩余資產(chǎn)須捐給其他相近的非營利性民辦學(xué)校。［8］

(三)建立嚴(yán)格的民辦教育監(jiān)督管理機(jī)制

民辦教育要實(shí)施分類管理，必須建立嚴(yán)格的民辦教育監(jiān)督管理機(jī)制。一直以來，監(jiān)管不到位是影響民辦教育發(fā)展的一個(gè)主要因素，它既包括教育行政層面上的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全、管理部門間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，也包括民辦學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督的嚴(yán)重缺失。行政管理層面上的監(jiān)管不到位導(dǎo)致民辦教育經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、多頭審批等現(xiàn)象，相對(duì)應(yīng)的則是民辦學(xué)校教育教學(xué)無人監(jiān)管，教育質(zhì)量參差不齊。而民辦學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督的缺失，則會(huì)導(dǎo)致民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)管理混亂，甚至出現(xiàn)不設(shè)董事會(huì)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)隨意支出的現(xiàn)象。因此民辦教育要實(shí)施分類管理，必須建立嚴(yán)格的教育監(jiān)督管理機(jī)制。首先，通過嚴(yán)格的教育監(jiān)管機(jī)制，劃分民辦學(xué)校教育層次，區(qū)分民辦學(xué)校性質(zhì)，然后根據(jù)不同的教育層次和性質(zhì)，制定不同的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高民辦學(xué)校的教育質(zhì)量;其次，通過嚴(yán)格的教育監(jiān)管機(jī)制，確保民辦學(xué)校擁有獨(dú)立的議事決策機(jī)構(gòu)，使其能夠獨(dú)立地進(jìn)行學(xué)校日常工作管理，擁有重要事件的決策權(quán)利，能夠決定負(fù)責(zé)人的選聘與解聘;最后，通過嚴(yán)格的教育監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)和政府財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，按照專款專戶、專款專存、?？顚Ｓ迷瓌t，根據(jù)學(xué)校性質(zhì)和經(jīng)費(fèi)來源不同，嚴(yán)格規(guī)范教育經(jīng)費(fèi)的支出管理，避免教育經(jīng)費(fèi)隨意支出行為的出現(xiàn)。

［1］刁玉華.民辦高等學(xué)校管理問題探析［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010(4):163-166.

［2］劉建銀.民辦學(xué)校分類管理的動(dòng)因、目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑［J］.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(4):49-52.

［3］劉建銀.準(zhǔn)營利性民辦學(xué)校研究［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2010:87-89.

［4］何金輝.民辦學(xué)校分類管理的分歧與共識(shí)［J］.教育發(fā)展研究，2010(10):42-47.

［5］貝奇·布查特·阿得勒.美國慈善法指南［M］.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002:102-145.

［6］王烽.談營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理問題［J］.廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010(3):6-8.

［7］黃新茂.如何突破民辦學(xué)校“分類管理”之困［N］.人民政協(xié)報(bào)，2011-04-07(3).

［8］史傳統(tǒng).民辦教育分類管理改革勢(shì)在必行——訪國家督學(xué)、浙江省教育廳原副廳長、浙江省民辦教育協(xié)會(huì)會(huì)長黃新茂［J］.教育，2011(22):41-42.