試析印度基礎(chǔ)教育公私合作伙伴關(guān)系的發(fā)展趨勢

原青林

（肇慶學(xué)院 教育學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

目前，印度的中小學(xué)教育尚未普及，要成功實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)尚需克服諸多障礙。公立學(xué)校未能提供足夠的學(xué)校教育，嚴(yán)重阻礙了全民教育這一國際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這種情形下，私營機(jī)構(gòu)和非政府組織經(jīng)營基礎(chǔ)教育被視為一種可供選擇的方案，基礎(chǔ)教育PPP辦學(xué)模式便呼之而出。印度政府以此種形式提高對私營部門的利用率，以期改善基礎(chǔ)教育服務(wù)供給和資金投入，并不斷推出新的PPP行動(dòng)計(jì)劃，效果明顯，值得關(guān)注。

一、背景分析

在印度的基礎(chǔ)教育中，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需要還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足。首先，由于預(yù)算能力有限，邦政府似乎不可能在短期內(nèi)彌補(bǔ)這一差距。在此情形下，PPP作為一種可行的選擇方案，可以擴(kuò)大中小學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)，保證教育公平與社會(huì)正義。通過改善責(zé)任心（績效）結(jié)構(gòu)，不僅可以克服上述限制，而且可以大幅度提高教育質(zhì)量。印度教育界有這樣一種認(rèn)識(shí)，即由于內(nèi)在管理結(jié)構(gòu)的不同，私立學(xué)校教師的責(zé)任心（績效）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公立學(xué)校教師[1]。正因?yàn)榇?，盡管所交的學(xué)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公立學(xué)校的象征性學(xué)費(fèi)或零學(xué)費(fèi)，印度低收入家庭仍會(huì)想方設(shè)法將自己的孩子送入私立學(xué)校念書。

其次，在過去10年中，印度多個(gè)邦政府因財(cái)政嚴(yán)重吃緊而中止設(shè)立新辦中學(xué)，私立學(xué)校的出現(xiàn)緩解了這一緊張局勢。農(nóng)村地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)這些非受助學(xué)校的教育質(zhì)量亟待提高，因它們的運(yùn)作資金來源完全依靠學(xué)費(fèi)，且這些地區(qū)學(xué)生的家長支付能力較低。如果能得到等同于公立學(xué)校實(shí)際費(fèi)用的生均費(fèi)用的付款，這些非受助學(xué)校就會(huì)有足夠的資金投入辦學(xué)，并大幅度提高辦學(xué)質(zhì)量。

再者，在公立學(xué)校里，校舍的建設(shè)、教師的錄用和安排，以及空崗補(bǔ)缺等方面要拖延很長時(shí)間，而私營部門卻能夠在這些方面提高效率，并能夠?qū)⒐W(xué)校所缺乏的職業(yè)精神和專門技術(shù)引入到學(xué)校系統(tǒng)中。

最后，私營部門的介入必將在諸多私營行動(dòng)主體間形成良性競爭，從而降低辦學(xué)成本，提升辦學(xué)質(zhì)量。因此，PPP模式不但能夠大規(guī)模地增強(qiáng)公立學(xué)校系統(tǒng)的活力，而且可以扭轉(zhuǎn)由于公立部門的預(yù)算約束和能力不足而造成的被動(dòng)局面。正是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，印度政府提出了以下新的基礎(chǔ)教育PPP模式。

二、印度基礎(chǔ)教育領(lǐng)域可能采用的PPP新模式

（一）私人資助行動(dòng)計(jì)劃（Private Financing Initiative）

私人資助行動(dòng)計(jì)劃模式涉及的是由公共部門提供教育服務(wù)的公立學(xué)校。由于公立學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的發(fā)展受資金不足的制約，因此，獲準(zhǔn)設(shè)立的新學(xué)校將通過PPP的方式來解決基礎(chǔ)設(shè)施的供給問題。學(xué)校所用的土地屬于政府，私營合作伙伴的遴選將通過競爭性招投標(biāo)的方式，私營部門負(fù)責(zé)校舍建設(shè)以及水、電、下水道等相關(guān)設(shè)備的供給，他們還必須為這些設(shè)備提供資金，并在合同期（一般為20～30年）內(nèi)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的維修或保養(yǎng)。根據(jù)獨(dú)立機(jī)構(gòu)提供的績效標(biāo)準(zhǔn)（包括基礎(chǔ)設(shè)施的利用率狀況和維修質(zhì)量等）達(dá)標(biāo)證明，政府按季度向私營合作伙伴支付年金。如果按照合同應(yīng)當(dāng)提供的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)項(xiàng)目出現(xiàn)了零利用率，政府將實(shí)行年金扣除或其他處罰。此外，只有在基礎(chǔ)設(shè)施全部備齊并開始啟用以后，第一筆付款才能到位，這可以敦促私營合作伙伴縮短工期，從而避免公共部門施工時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的超期問題。再者，私營合作伙伴可根據(jù)要求進(jìn)行創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，政府無需指定學(xué)校的具體設(shè)計(jì)樣板，但應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列出其各項(xiàng)要求，以便私營部門在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新性設(shè)計(jì)和布局規(guī)劃，并交由政府審批。此外，這種方法還可以促使私營部門根據(jù)具體的地理位置和環(huán)境來修建合適的學(xué)校。

在此模式下，私營合作伙伴只負(fù)責(zé)提供建筑基礎(chǔ)設(shè)施及其維修，而無須提供教育服務(wù)。因此，這類學(xué)校完全屬于公立學(xué)校，只是這類學(xué)校不是由政府部門修建，其初級階段的建設(shè)也沒有使用政府資金。只要政府批準(zhǔn)設(shè)立新學(xué)校，私營合作伙伴就必須動(dòng)工修建校舍。這種方法不僅可以克服預(yù)算限制，在短期內(nèi)使基礎(chǔ)設(shè)施到位，還可用于老學(xué)校的整修。需注意的是，整修的性質(zhì)必須在標(biāo)書中注明。私營合作伙伴對老建筑的整修工程必須通過政府的驗(yàn)收，才能拿到年金付款。如果投資支出數(shù)額不大，對整修基礎(chǔ)設(shè)施在合同期內(nèi)的維修通過驗(yàn)收后，年金可以分10年付清。最初的合同到期后，還可以將第三方維修合同授予私營行動(dòng)主體。

概而言之，這一PPP模式具有下列優(yōu)勢：1.縮短工期；2.其創(chuàng)新性設(shè)計(jì)可以降低成本；3.布局規(guī)劃和設(shè)計(jì)趨于合理；4.基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)到位后再付款；5.分期付款可使政府避免預(yù)付費(fèi)用；6.私營供給者承擔(dān)維修風(fēng)險(xiǎn)；7.避免過多的政府機(jī)構(gòu)介入[2]。然而，本模式也暴露出以下劣勢：1.隨著時(shí)間的推移，必須營造適合此類PPP模式運(yùn)作的利好環(huán)境，以期吸引有聲望的私營合作伙伴；2.如若學(xué)校處于內(nèi)陸地區(qū)，可能無法吸引有聲望的私營合作伙伴；3.未來的年金支付勢必成為政府開支的必需部分，政府的預(yù)算彈性將會(huì)降低；4.私營合作伙伴的借貸成本一般要高于政府的借貸成本，工程的成本會(huì)有所提高[2]。為彌補(bǔ)這些劣勢，必須做到3點(diǎn)：1.在學(xué)校建設(shè)的初級階段，鼓勵(lì)建筑商和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合承接此類工程：2.政府須設(shè)立暫交第三者保管款項(xiàng)賬戶，以保證及時(shí)支付年金；3.制定明確和客觀的業(yè)績指標(biāo)，以避免發(fā)生付款糾紛。

（二）整體式學(xué)校經(jīng)營（Whole School Management）

在這一模式下，私營合作伙伴負(fù)責(zé)建設(shè)校舍、任用教職員工和經(jīng)營教育服務(wù)，政府根據(jù)公助生的數(shù)量按人均向?qū)W校撥款。政府和私營合作伙伴之間通過立約來確定服務(wù)項(xiàng)目。私營合作伙伴負(fù)責(zé)學(xué)校的建設(shè)和經(jīng)營，并完全承擔(dān)這兩方面的資本成本，他們在招聘員工、決定服務(wù)條件以及學(xué)校平穩(wěn)運(yùn)行等方面享有充分的自主權(quán)。此外，私營部門可以制定經(jīng)營指標(biāo)，并據(jù)此向政府適當(dāng)索取不同于（一般高于）公立學(xué)校的費(fèi)用。學(xué)校開始運(yùn)營后，政府將補(bǔ)償公助生的經(jīng)常性費(fèi)用。政府資助的學(xué)生只需象征性交納學(xué)費(fèi)，或者像公立學(xué)校那樣免交學(xué)費(fèi)。按照協(xié)約，政府承諾補(bǔ)償一定數(shù)量學(xué)生在一定時(shí)期（10～20年）的人均費(fèi)用[2]。

政府依據(jù)私營合作伙伴對預(yù)定業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況兌現(xiàn)付款，這些標(biāo)準(zhǔn)包括提供令人滿意的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、合理的課程設(shè)置、學(xué)生的考試成績和學(xué)業(yè)成績，以及其他輔助課程活動(dòng)表現(xiàn)。本模式引入了獎(jiǎng)罰制度，以激勵(lì)私營合作伙伴不斷提高辦學(xué)質(zhì)量。除了教育服務(wù)以外，政府可以補(bǔ)償?shù)娜司M(fèi)用也可能包括午餐、校服、教科書、年度性體檢等。人均費(fèi)用要通過招標(biāo)形式來決定，參加競爭投標(biāo)的應(yīng)是一些技術(shù)過硬、責(zé)任心強(qiáng)的私營合作伙伴。學(xué)校遵循政府制定的課程架構(gòu)，而私營合作伙伴負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)合理的教學(xué)方法和教育服務(wù)機(jī)制，以期達(dá)到最佳教育效果。

（三）政府全額資助型私立學(xué)校（Private Schools with Full Government Sponsorship)

本模式是整體學(xué)校經(jīng)營模式的一種變體，但不存在什么經(jīng)營指標(biāo)。在這一模式下，私營部門將資本成本全額投入到學(xué)校建設(shè)（包括學(xué)校用地）中。政府負(fù)責(zé)對建校手續(xù)的必要審批和學(xué)生的資助，所有在校生都可享受政府資助。這類學(xué)校適合在負(fù)擔(dān)能力不高、經(jīng)營指標(biāo)可能不起作用的邊遠(yuǎn)地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)設(shè)辦。業(yè)績指標(biāo)的規(guī)定旨在調(diào)節(jié)政府對生均費(fèi)用的付款，由于不存在經(jīng)營指標(biāo)，因此對業(yè)績指標(biāo)的監(jiān)測就必須嚴(yán)格要求。本模式的合同期限可能為15～20年。

（四）政府輔助型學(xué)校改革（Reformof Government Aided Schools）

這一PPP模式已經(jīng)在印度的多個(gè)地方出現(xiàn)。為提高其有效性，基于教師工資補(bǔ)償?shù)母犊顧C(jī)制可以調(diào)整為數(shù)額相當(dāng)于同類公立學(xué)校實(shí)際人均費(fèi)用的人均付款。不過，新的付款方式必須有一種基于業(yè)績指標(biāo)達(dá)標(biāo)的獎(jiǎng)罰制度做后盾。這些業(yè)績指標(biāo)將包括教師和學(xué)生出勤率、基礎(chǔ)設(shè)施維修狀況、考試成績、學(xué)業(yè)成績調(diào)查結(jié)果、學(xué)生的輔助課程活動(dòng)表現(xiàn)，等等。對于大型公助學(xué)校來說，這有助于不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，吸引更多的生源。然而，在師生比很低的人口稀少地區(qū)，不可能吸引大批生源，如從教師工資補(bǔ)償式付款改變?yōu)榘慈司犊睿瑢⒖赡軐?dǎo)致付款數(shù)額的急劇減少。對于這類情況，必須依據(jù)當(dāng)?shù)貤l件破例解決，劃撥特殊的附加款項(xiàng)，彌補(bǔ)生源不足的損失。一般而言，應(yīng)當(dāng)引入基于業(yè)績指標(biāo)的獎(jiǎng)罰制度，以提高各個(gè)層面的績效。

（五）PPP式現(xiàn)有公立學(xué)校強(qiáng)化計(jì)劃（Augmentation of existing government schoolsunder PPP）

印度許多公立學(xué)校雖地處較好位置，但卻存在基礎(chǔ)設(shè)施失修和師資不足等問題。只要私營部門參與經(jīng)營，這些學(xué)校就能夠恢復(fù)生機(jī)，提升能力。私營合作伙伴的遴選可以通過競爭性招投標(biāo)的方式進(jìn)行，以期實(shí)現(xiàn)增加或整修學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃。一般而言，公立學(xué)校的機(jī)構(gòu)和員工保留不變，私營部門亦可介入現(xiàn)有教師定期培訓(xùn)和額外配備生活技能教師等關(guān)鍵活動(dòng)，這些活動(dòng)在公立教育制度下通常不予安排。私營合作伙伴亦可承擔(dān)合同期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的維修任務(wù)，合同期一般為10～20年。作為回報(bào)，私營合作伙伴可以利用學(xué)校的課余時(shí)間，然后借助自身的商業(yè)模式開辦技術(shù)開發(fā)中心，也可以修建新樓層或新樓群供學(xué)校在上課時(shí)間使用，并在課后時(shí)間開辦技術(shù)開發(fā)中心和社區(qū)學(xué)院。私營合作伙伴還可以加入學(xué)校管理（經(jīng)營）委員會(huì)，為學(xué)校的全面改善設(shè)計(jì)藍(lán)圖并將之付諸實(shí)施。此外，私營部門還可以在同樣的樓宇內(nèi)開辦第二班正規(guī)學(xué)校。

（六）現(xiàn)有學(xué)校中的第二班計(jì)劃（Second Shift in Existing Schools）

本模式的實(shí)施程序是通過競爭性招投標(biāo)的方式，挑選一家私營合作伙伴在一所現(xiàn)有公立學(xué)校經(jīng)營第二班課程教學(xué)，以此獲得政府對公助生人均費(fèi)用的付款。在這種情況下，私營合作伙伴利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，開設(shè)第二班課程教學(xué)，由此引起的費(fèi)用由政府負(fù)責(zé)補(bǔ)償。私營合作伙伴無需對現(xiàn)有學(xué)校的改進(jìn)承擔(dān)義務(wù)，但包括招生和人員管理在內(nèi)的第二班運(yùn)作則屬于其責(zé)任范圍。由于原有基礎(chǔ)設(shè)施可以利用，所以人均費(fèi)用可能不會(huì)很高。

（七）城鎮(zhèn)學(xué)校計(jì)劃（Town Schools）

印度許多私立學(xué)校的設(shè)立已經(jīng)擴(kuò)展到都市郊區(qū)及以外地區(qū)，但這些學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施卻不足以滿足需要，因而需要通過PPP模式加以改善，以便其所在地兒童能夠享受到優(yōu)質(zhì)教育。一般而言，學(xué)校所在地都會(huì)有大量的貧困兒童需要政府資助，這些學(xué)校實(shí)行低收費(fèi)政策來滿足社會(huì)上經(jīng)濟(jì)條件較差的群體。由于其績效高于公立學(xué)校，且在當(dāng)?shù)匦枨罅亢艽?，政府可以通過銀行業(yè)務(wù)渠道給學(xué)校提供一筆低息貸款（5～7年還清），銀行負(fù)責(zé)從學(xué)校連本帶利回收貸款。這樣可以使私立學(xué)校有一定的資金用作改善基礎(chǔ)設(shè)施。學(xué)校須根據(jù)要求在6～12年級的每個(gè)年級各增設(shè)40個(gè)學(xué)位作為回報(bào)，而這些學(xué)位將留給政府資助的學(xué)生。政府將支付數(shù)額相當(dāng)于同類公立學(xué)校人均費(fèi)用的經(jīng)常性費(fèi)用，對于其余學(xué)生，校方可適當(dāng)收取學(xué)費(fèi)。私營合作伙伴保留對學(xué)校的經(jīng)營權(quán)，不過，政府每年的人均撥款將取決于特定業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況[2]。

（八）PPP式特定服務(wù)供給計(jì)劃（Provision of specific servicesthrough PPP）

對于一所學(xué)校來說，很多具體的服務(wù)項(xiàng)目都可以采用PPP結(jié)構(gòu)來完成。例如，通過私營合作伙伴，可為相鄰的一群學(xué)校解決午餐供應(yīng)、學(xué)校圖書館維護(hù)（包括圖書供應(yīng)、圖書館員部署、圖書館陳設(shè)管理等）、學(xué)校實(shí)驗(yàn)室維修、學(xué)校交通服務(wù)經(jīng)營等服務(wù)事項(xiàng)。這有助于充分利用私營部門在這些服務(wù)上的核心才能。此外，私營合作伙伴之間的競爭將有助于降低費(fèi)用，提高效率。在師資培訓(xùn)方面，學(xué)校亦可以采用PPP模式，委托知名私營機(jī)構(gòu)來完成培訓(xùn)工作。在印度的公立學(xué)校，通過PPP模式實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)服務(wù)的供給已十分常見。與此同時(shí)，這一概念還可以在其他多個(gè)支持性服務(wù)中推廣應(yīng)用。

三、啟示與反思

（一）進(jìn)一步認(rèn)識(shí)私立學(xué)校對發(fā)展公益事業(yè)所起的作用

在眾多國家的文化心理中，基礎(chǔ)教育私人供應(yīng)者（特別是營利性基礎(chǔ)教育私人供應(yīng)者）常常遭受社會(huì)的敵意和誤解。因此，政府需要在政策層面上對基礎(chǔ)教育私人供應(yīng)者在國家長期教育戰(zhàn)略中所處的地位作出明確的界定和解釋，以便公眾消除誤解，消除敵意，客觀公正地對待和評價(jià)基礎(chǔ)教育私人供應(yīng)者。更重要的是，政府要大力支持私人辦教育，并對私立學(xué)校的運(yùn)作和發(fā)展加以監(jiān)督和引導(dǎo)。

（二）既要允許非營利性學(xué)校運(yùn)行，也要允許營利性學(xué)校運(yùn)行

在眾多國家里，私人營利性學(xué)校發(fā)揮著越來越重要的作用。盡管私立學(xué)校常被視為僅僅滿足富人的需要，可事實(shí)上營利性學(xué)校在面向窮人的教育供給中發(fā)揮著重要作用。私人營利性學(xué)校以多種形式出現(xiàn)，其中包括獨(dú)立經(jīng)營學(xué)校、涉及多所學(xué)校的連鎖經(jīng)營體，以及教育經(jīng)營組織。

（三）制定明確和客觀的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

在PPP模式下，私營合作伙伴的遴選往往通過招投標(biāo)的方式來進(jìn)行。因此，制定明確和客觀的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是必不可少的。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括5個(gè)關(guān)鍵要素：1.可行性和量力性，高效和有效地達(dá)到政策目標(biāo)；2.客觀性和可測性，充分減少自行裁決和腐敗的可能性；3.透明性和可得性，對所有有實(shí)力的私立學(xué)校競爭者一視同仁；4.產(chǎn)出注重型，允許在經(jīng)營過程中采用靈活的和多樣化的供給方式；5.一致性和連續(xù)性，始終如一地應(yīng)用于各級政府部門[3]。

（四）簡化私立學(xué)校注冊手續(xù)

當(dāng)前，不少國家出臺(tái)相關(guān)規(guī)定和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對新的經(jīng)營者進(jìn)入教育市場加以限制。這種限制性規(guī)定和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)表面上是保護(hù)消費(fèi)者利益和保證私營部門的經(jīng)營質(zhì)量與安全，實(shí)際上卻產(chǎn)生了消極影響。例如，不合理的私立學(xué)校注冊標(biāo)準(zhǔn)常常促成繁雜的限制性注冊程序，阻止了潛在經(jīng)營者或提高了經(jīng)營成本，以致學(xué)校的費(fèi)用變得無法負(fù)擔(dān)，不利于擴(kuò)大受教育機(jī)會(huì)、提高教育質(zhì)量和保證學(xué)校安全。因此，應(yīng)當(dāng)簡化私立學(xué)校注冊手續(xù)。

（五）為私立學(xué)校提供應(yīng)有的補(bǔ)貼

對于政府來說，除了提供一般的投資獎(jiǎng)勵(lì)以外，還應(yīng)當(dāng)為私立學(xué)校提供現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，以鼓勵(lì)私人投資辦教育。這種補(bǔ)貼的實(shí)施可以采取多種形式，如提供免費(fèi)或廉價(jià)的教育用地，劃撥建設(shè)贈(zèng)款、配備教育基礎(chǔ)設(shè)施等。此外，政府還可以為私立學(xué)校聘請的外國教師、管理人員和技術(shù)人員辦理工作簽證提供便利條件，以此鼓勵(lì)私人辦教育。

[1]FOUNDATION A P.Public-Private Partnerships in Elementary Education[EB/OL].2011.http://www.azimpremjifoundation.org/PPP_In_Education.

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