安全型政府:根據(jù)、內(nèi)涵與構(gòu)建

侯書和

安全型政府:根據(jù)、內(nèi)涵與構(gòu)建

侯書和

提出和構(gòu)建安全型政府具有多方面的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)根據(jù):行政生態(tài)學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論、政府再造理論、日益增長(zhǎng)的公共安全需求、全球公共安全問(wèn)題凸顯及經(jīng)濟(jì)型政府的安全職能缺失等。安全型政府是在高度回應(yīng)公眾安全需求、有效履行安全保障職能并致力于安全文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)安全社會(huì)的政府。建設(shè)安全型政府，能夠使政府承擔(dān)起有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的責(zé)任、最大限度地滿足公眾的安全需求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全發(fā)展，同時(shí)也有利于促進(jìn)政府進(jìn)行改革創(chuàng)新等。構(gòu)建安全型政府，需要確立安全文明理念、強(qiáng)化政府安全職責(zé)、提升政府的安全保障能力、加強(qiáng)安全制度建設(shè)和安全政策供給以及創(chuàng)新政府治理方式等。

公共安全;安全型政府;政府治理創(chuàng)新

人類的過(guò)度實(shí)踐和自反性現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，使世界進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，人們的生存安全受到嚴(yán)重威脅。為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)，有效保障公共安全，避免未來(lái)更大不利后果的出現(xiàn)，“我們首先需要做的工作就是應(yīng)探討建立起一個(gè)什么樣的政府去領(lǐng)導(dǎo)我們的社會(huì)”①。筆者認(rèn)為，這個(gè)將要重塑出的政府范式就是“安全型政府”。提出和研究“安全型政府”課題，對(duì)于推動(dòng)政府理論創(chuàng)新和促進(jìn)政府變革，以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全發(fā)展和安全善治都是極有必要的。本文擬對(duì)“安全型政府”提出的根據(jù)、基本內(nèi)涵、構(gòu)建意義和構(gòu)建路徑等進(jìn)行初步探析，祈望學(xué)界同仁賜教。

一、安全型政府的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

“安全型政府”的提出有著多維的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。行政生態(tài)學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論、西方政府再造理論、責(zé)任型政府和服務(wù)型政府理論、生態(tài)型政府理論等是安全型政府提出的重要思想來(lái)源。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)看，回應(yīng)公眾安全需求、應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、克服經(jīng)濟(jì)型政府安全保障失靈等是安全型政府提出的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)安全型政府提出的理論基礎(chǔ)

1.行政生態(tài)學(xué)理論。該理論主張用生態(tài)學(xué)的思維方法研究公共行政學(xué)。行政生態(tài)學(xué)指出了外部環(huán)境因素對(duì)政府行政管理的重要性，強(qiáng)調(diào)政府與其所處環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡，政府組織與行政行為是受環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它必須考慮對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性。如果自覺地認(rèn)識(shí)生態(tài)因素，尤其是“行政環(huán)境中敏感的變量”，就可以使行政官員更明智地對(duì)待政府機(jī)構(gòu)所面臨的外部環(huán)境的需求和挑戰(zhàn)，②也能夠更正確地定位政府角色、組織安排、實(shí)踐目標(biāo)和方法等。

2.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。該理論認(rèn)為，工業(yè)文明和自反性現(xiàn)代化使人類進(jìn)入了全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。人為制造的風(fēng)險(xiǎn)是前所未有的，其后果影響深遠(yuǎn)且難以控制。各種風(fēng)險(xiǎn)威脅是對(duì)健康、生命、合法性、利益和環(huán)境的威脅，無(wú)法預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)后果使整個(gè)社會(huì)存在深度不安全感，安全成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的動(dòng)力和主要價(jià)值觀。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要著重解決的問(wèn)題是“我怕”，是“如何預(yù)防更壞的東西”和“免受毒害”。③應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，需要對(duì)發(fā)展和進(jìn)步進(jìn)行反思，需要對(duì)權(quán)力和權(quán)威進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，需要再造政府和建立責(zé)任機(jī)制，從根本上克服有組織的不負(fù)責(zé)任。

3.政府再造理論。新公共管理理論主張根據(jù)行政環(huán)境的變化和時(shí)勢(shì)的特點(diǎn)重新定位政府的主導(dǎo)價(jià)值理念和主要職責(zé)，重新選擇行政運(yùn)作方式和治理方式，以便使政府成為一個(gè)更能滿足社會(huì)需要的政府。政府再造就是對(duì)公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力。④“重塑政府”的目標(biāo)之一是建立“預(yù)防性政府”。新公共服務(wù)理論則強(qiáng)調(diào)公民本位和公共精神。其理念包括:服務(wù)于公民而不是顧客、追求公共利益、戰(zhàn)略性思考、承認(rèn)責(zé)任不能簡(jiǎn)單化、服務(wù)而不是掌舵、重視生產(chǎn)率更要重視人。新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的共識(shí)在于:一是主張通過(guò)改革，增強(qiáng)政府的責(zé)任心和服務(wù)性;二是要建立起政府與社會(huì)間信任、合作共治的關(guān)系。

(二)安全型政府提出的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.安全成為最基本的個(gè)人需求和公共需求。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，隨著風(fēng)險(xiǎn)和恐懼的加劇，安全需求的重要性日益突出，甚至已超過(guò)了所有需求，成為人的最基本需求，安全已成為人們生存和發(fā)展的前提和保障。安全需求首先是一種個(gè)人需求，但隨著風(fēng)險(xiǎn)的日益加劇和恐懼的不斷增加，不安全因素已嚴(yán)重威脅到人類的生存和發(fā)展，對(duì)安全的需求遂成為公共需求，安全成為公眾的“最高社會(huì)概念”。在全社會(huì)安全需求不斷增強(qiáng)的時(shí)代背景下，政府必須有能力為社會(huì)提供更多更好的安全公共產(chǎn)品和安全公共服務(wù)，以回應(yīng)公共安全需求和持續(xù)改善風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。

2.全球公共安全問(wèn)題日益凸顯。從20世紀(jì)后半期到現(xiàn)在，世界范圍內(nèi)公共行政的宏觀環(huán)境就是人類面臨傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅。全球各地不斷出現(xiàn)的各類災(zāi)難事件，都證明了全方位的風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難正在日益逼近，這關(guān)系到每個(gè)人的生死存亡。處在現(xiàn)代化進(jìn)程和社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)積累和危機(jī)爆發(fā)愈益突出，公共安全已受到嚴(yán)重威脅。社會(huì)現(xiàn)實(shí)表明，中國(guó)已進(jìn)入危機(jī)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，進(jìn)入了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

3.經(jīng)濟(jì)型政府的安全保障職能失效。經(jīng)濟(jì)型政府或發(fā)展型政府是與工業(yè)文明相適應(yīng)、把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化放在首要位置的政府模式。其在理念上以奉行樂(lè)觀進(jìn)步主義和發(fā)展主義為主導(dǎo)，在價(jià)值目標(biāo)和基本職能上以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，在制度上以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為核心，在政策上以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策為重心，在績(jī)效評(píng)價(jià)上以GDP指數(shù)和經(jīng)濟(jì)收入為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)型政府在推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程中，往往忽視人們的安全需求，公共安全責(zé)任缺位，甚至以犧牲安全為代價(jià)謀求所謂發(fā)展或現(xiàn)代化。這表明，經(jīng)濟(jì)型政府越來(lái)越不適應(yīng)治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和保障公眾安全的需要。

二、安全型政府的內(nèi)涵

為了有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和保障公共安全，必須以安全型政府取代經(jīng)濟(jì)型政府。安全型政府是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下政府發(fā)展的新趨勢(shì)和新目標(biāo)，也是從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)走向安全文明社會(huì)的根本性制度變革和政府的整體性轉(zhuǎn)型。

1.安全型政府是在安全文明理念指導(dǎo)下，高度回應(yīng)公眾的安全需求和積極履行公共安全保障職能，并致力于安全文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)安全社會(huì)的政府。安全型政府也就是對(duì)經(jīng)濟(jì)型政府或其他非安全型政府在意識(shí)理念、價(jià)值取向、行為準(zhǔn)則、決策和執(zhí)行、治理方式、體制機(jī)制、職能定位、能力結(jié)構(gòu)、努力目標(biāo)等方面的安全化。這是一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和安全保障“多贏”的政府，是具有民本性、安全性、創(chuàng)新性、前瞻性和責(zé)任心的政府。

2.安全型政府是最大限度滿足公眾安全需求的政府。在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和難以防控性使個(gè)人或一般組織已無(wú)力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，只能靠政府來(lái)提供安全保障。人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的安全需求同安全保障不足之間的矛盾，構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的突出矛盾。政府作為公共利益的代表者、安全公共產(chǎn)品的提供者和公共安全責(zé)任的主要履行者，應(yīng)在安全文明理念的指導(dǎo)下，無(wú)條件地回應(yīng)社會(huì)訴求，竭盡全力地為公眾安全提供保障，關(guān)注和維護(hù)每個(gè)公民的安全。

3.安全型政府是將全方位安全保障作為政府最基本職能的政府。政府職能是指政府在社會(huì)中所承擔(dān)并實(shí)現(xiàn)的職責(zé)和功能?，F(xiàn)代政府職能隨公共需求狀況而變化。當(dāng)今社會(huì)最大的公共需求和公共利益是公共安全，因而安全型政府的最基本職能就是為社會(huì)提供安全保障，回應(yīng)社會(huì)安全需求和實(shí)現(xiàn)公共安全利益。安全型政府視公共安全為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生的第一要義，明確地將安全管理、安全服務(wù)即安全保障提升為政府的最基本職能，在政府管理的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都體現(xiàn)“安全化”，從公共安全角度審視和評(píng)價(jià)一切，自始至終全面貫徹以人為本和安全優(yōu)先理念。

4.安全型政府是積極推動(dòng)安全文明建設(shè)的政府。安全文明是指人類社會(huì)安全生活的進(jìn)步狀態(tài)或趨勢(shì)，是人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中為實(shí)現(xiàn)安全生存所作的全部努力和所創(chuàng)造的全部安全成果。⑤安全文明的基本內(nèi)容有:安全意識(shí)文明、安全主體文明、安全制度文明、安全行為文明、安全能力文明、安全關(guān)系文明、安全發(fā)展文明、安全環(huán)境文明等。安全文明是社會(huì)文明體系的前提和重要組成部分，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代社會(huì)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。進(jìn)行安全文明建設(shè)，首先要靠安全型政府來(lái)倡導(dǎo)和推動(dòng)。建設(shè)安全文明，提高全社會(huì)的安全水平，是國(guó)家和政府的戰(zhàn)略性舉措。

5.安全型政府是不懈追求安全社會(huì)目標(biāo)的政府。安全社會(huì)是具有充分安全保障的和諧社會(huì)。在現(xiàn)階段，建設(shè)安全社會(huì)，應(yīng)主要在政府的倡導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行安全城市建設(shè)和城鄉(xiāng)安全社區(qū)建設(shè)，進(jìn)行安全文明單位建設(shè)和社會(huì)治理創(chuàng)新，有效化解社會(huì)矛盾。安全型政府應(yīng)盡職盡責(zé)，竭力推動(dòng)社會(huì)均衡發(fā)展和安全發(fā)展，從根本上遏制社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)因素和副作用，努力培養(yǎng)“安全人”，積極保障安全公共品的供給，不斷實(shí)現(xiàn)公民的安全權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)人的“風(fēng)險(xiǎn)解放”，使人們真正生活得更踏實(shí)，更有尊嚴(yán)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)向安全社會(huì)轉(zhuǎn)變。

6.安全型政府屬于責(zé)任型政府和服務(wù)型政府。安全型政府強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)及其成員在擔(dān)任公共職務(wù)的同時(shí)，必須履行相應(yīng)的安全職能和義務(wù)，必須對(duì)公民和社會(huì)的安全高度負(fù)責(zé)，始終把公共安全保障職能作為自己的最基本職能，必須時(shí)刻做到迅速、有效地回應(yīng)和滿足社會(huì)與公民的安全需求。政府如果未能盡其安全職責(zé)或履職失效，或給公眾和社會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)或損失，應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究?？梢姡踩驼褪前踩?zé)任型政府。安全型政府以全方位安全服務(wù)、安全保障來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)值理念和公民本位的價(jià)值理念，以最大限度地增進(jìn)安全公共利益，這體現(xiàn)了服務(wù)型政府的性質(zhì)和目的，其實(shí)質(zhì)就是公共安全服務(wù)型政府?？梢?，提出和建設(shè)安全型政府沒有脫離責(zé)任型政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求和宗旨。安全型政府是現(xiàn)代責(zé)任政府和服務(wù)政府的有機(jī)統(tǒng)一和具體實(shí)現(xiàn)模式。

三、安全型政府構(gòu)建:必要性和主要路徑

(一)安全型政府構(gòu)建的必要性

經(jīng)濟(jì)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩驼仁菓?yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和回應(yīng)公眾安全需求的迫切需要，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展的根本保證，同時(shí)又是社會(huì)文明、均衡發(fā)展對(duì)政府轉(zhuǎn)型的客觀要求和現(xiàn)代政府與時(shí)俱進(jìn)的自覺變革。實(shí)現(xiàn)這一“歷史性轉(zhuǎn)變”，使政府組織能夠更有效地適應(yīng)環(huán)境變化和治理風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，能夠更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

1.建設(shè)安全型政府是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、履行公共安全責(zé)任的迫切需要。普遍而持久的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和日趨深重的安全危機(jī)，已經(jīng)成為人類面臨的重大公共問(wèn)題和威脅各地民生的首要問(wèn)題。建設(shè)安全型政府，不能僅靠科學(xué)技術(shù)、市場(chǎng)法則或社會(huì)力量，更不能依靠經(jīng)濟(jì)型政府來(lái)，只能依靠構(gòu)建起安全型政府，適時(shí)轉(zhuǎn)變政府理念，發(fā)揮政府的公共權(quán)威作用，整合全社會(huì)的資源，制定和實(shí)施公共安全政策，推行政府主導(dǎo)下的公共安全治理，才有可能得到解決。

2.建設(shè)安全型政府是滿足公眾安全需求的根本保證。美國(guó)著名公共行政學(xué)家羅伯特·丹哈特指出，公共行政的核心問(wèn)題之一是:“公共組織是為公共利益而運(yùn)作，必須反映服務(wù)對(duì)象的需求及期望?！雹薅踩驼鳛楝F(xiàn)代政府發(fā)展的新模式，屬于責(zé)任型政府和服務(wù)型政府模式，因而安全型政府能夠根據(jù)民眾需求的變化來(lái)定位角色、調(diào)整職能，以便及時(shí)地滿足公眾的安全需求，更好地為社會(huì)提供必要的安全服務(wù)。

3.建設(shè)安全型政府是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，人類在創(chuàng)造前所未有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的同時(shí)，也制造和引發(fā)了種種安全問(wèn)題和副作用、負(fù)效應(yīng)。社會(huì)發(fā)展的實(shí)際表明，經(jīng)濟(jì)的無(wú)限制發(fā)展和盲目發(fā)展是非安全發(fā)展，是要人們付出安全代價(jià)的，甚至是得不償失。這不符合人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。真正的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是有限發(fā)展、合理發(fā)展，即在保障人們的健康、生命和財(cái)產(chǎn)安全及環(huán)境安全與社會(huì)和諧的前提下的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，歸根到底，是為人的安全生存和人的全面發(fā)展服務(wù)的。這種以人為本的安全發(fā)展才符合科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。只有秉持以人為本和安全優(yōu)先價(jià)值理念的安全型政府才能真正促進(jìn)可持續(xù)安全發(fā)展，才能在發(fā)展中確保公眾安全與社會(huì)和諧。

4.建設(shè)安全型政府是政府變革的必然選擇。我國(guó)政府行政管理范式還存在安全理念欠缺，忽視風(fēng)險(xiǎn)管理和安全文明建設(shè)，政府在安全管理職能配置上不夠到位，管理格局條塊分割和各自為政等諸多問(wèn)題，這不能適應(yīng)政府管理“安全化”的發(fā)展趨勢(shì)，不能有效回應(yīng)日益增強(qiáng)的公眾安全需求和從根本上改善風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。此外，目前我國(guó)還缺乏完善的以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的公共安全治理結(jié)構(gòu)，仍存在安全監(jiān)管政務(wù)透明度不夠、安全管理能力創(chuàng)新不足等問(wèn)題。因此，我國(guó)迫切需要進(jìn)行政府管理范式的深刻變革，逐步構(gòu)建起安全型政府，確立政府的安全保障職能，強(qiáng)化政府的安全責(zé)任，提升政府的安全保障能力，全面實(shí)現(xiàn)政府的安全管理、安全服務(wù)職能和綜合協(xié)調(diào)職能，創(chuàng)新安全管理方式等。只有這樣，才有可能解決上述問(wèn)題。很顯然，建設(shè)安全型政府有助于我國(guó)深化行政改革和提高政府的整體效能。

(二)安全型政府構(gòu)建的主要路徑

安全型政府作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的新的政府范式，目前尚處于理論設(shè)計(jì)階段。要真正構(gòu)建起安全型政府，需要從觀念、制度和具體操作等不同層面采取相應(yīng)措施，逐步推進(jìn)，力求全面提升政府履行安全責(zé)任的素質(zhì)和能力。這無(wú)疑是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。安全型政府的構(gòu)建，實(shí)質(zhì)上是政府在理念、職能、目標(biāo)和行為方式上的一次根本性轉(zhuǎn)型。

1.確立現(xiàn)代安全文明理念。構(gòu)建安全型政府，首先要確立起符合時(shí)代要求的安全文明理念和安全價(jià)值觀，而且政府能夠自覺地將這些理念貫徹到政府的制度、政策、目標(biāo)、文化和行為等各個(gè)方面。這些理念包括:安全權(quán)是社會(huì)成員的最基本人權(quán)，是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的前提和保障;承認(rèn)以人為本、生命至上是世界公理，保障公民的生命安全是國(guó)家和政府的最重要職責(zé);安全是現(xiàn)代社會(huì)的主要價(jià)值觀和公民幸福之根本，安全責(zé)任感是衡量個(gè)體或組織道德水準(zhǔn)的首要標(biāo)準(zhǔn);安全是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，安全高于發(fā)展，人的安全利益重于物質(zhì)利益;安全利益是人類的最高利益，安全優(yōu)先是人類從事一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿;安全保障是企業(yè)、社區(qū)、地方和國(guó)家的一種軟優(yōu)勢(shì)。

2.強(qiáng)化政府的公共安全責(zé)任。其一，政府有促進(jìn)安全發(fā)展和進(jìn)行安全決策的責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)提出指導(dǎo)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的思路、原則和戰(zhàn)略規(guī)劃，確立經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展方式，制定安全發(fā)展政策和目標(biāo)，進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)和培養(yǎng)安全管理人才，能夠正確引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)走安全發(fā)展之路。遏制發(fā)展中的一系列“副作用”，克服工業(yè)文明產(chǎn)生的種種弊端，最大限度地降低各種不確定性，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的“雙贏”。政府進(jìn)行決策和執(zhí)行時(shí)必須從保障公共安全出發(fā)，確保安全政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和安全政策的預(yù)期效果。其二，政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域、對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)及各類風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行安全監(jiān)督和管理的責(zé)任，及早建立起職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、機(jī)制完善、工作有力的安全監(jiān)管體制。其三，政府有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)分配的責(zé)任。公共風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以注重應(yīng)對(duì)危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)橹c(diǎn)，抓好風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患治理，將風(fēng)險(xiǎn)管理融入到日常的公共管理活動(dòng)中，努力降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性和社會(huì)脆弱性。同時(shí)，政府還應(yīng)搞好全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)分配，以使社會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)均衡和公正的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)狀態(tài)，以利于社會(huì)和諧。其四，政府有應(yīng)對(duì)危機(jī)挑戰(zhàn)的責(zé)任。這包括危機(jī)準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)預(yù)警、快速?zèng)Q策和科學(xué)處置、社會(huì)動(dòng)員和組織協(xié)調(diào)以及善后處理和恢復(fù)等環(huán)節(jié)的全過(guò)程危機(jī)管理責(zé)任。

3.加強(qiáng)安全制度建設(shè)。其一，各級(jí)政府必須建立和完善安全決策與執(zhí)行機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)決策的民主性、科學(xué)性和有效性。任何行政決策都應(yīng)經(jīng)過(guò)充分地安全論證和安全評(píng)估，對(duì)政府的決策和執(zhí)行要建立反饋機(jī)制。其二，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)防范和危機(jī)應(yīng)對(duì)制度，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和排查、風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和處置等;還要建立風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后的危機(jī)管理體系，包括預(yù)案制度及其實(shí)施細(xì)則、危機(jī)管理體制和機(jī)制，為政府應(yīng)急工作提供強(qiáng)有力的組織保證和管理流程。其三，建立包括《公共安全保障法》在內(nèi)的安全管理的法律體系，并要嚴(yán)格執(zhí)行到位，使政府能夠充分履行法律規(guī)定的安全職責(zé)和義務(wù);同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)政府與其他安全管理主體關(guān)系的法制化與規(guī)范化。其四，建立安全財(cái)政及保險(xiǎn)制度等。各級(jí)政府要把風(fēng)險(xiǎn)治理和公共安全保障所需資金納入年度財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算之中;要建立健全安全治理投入機(jī)制，建立多種保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)稅收制度等。其五，實(shí)行安全責(zé)任制和安全問(wèn)責(zé)制。要把安全責(zé)任具體化為政績(jī)考核的指標(biāo)，加大安全效益指標(biāo)在績(jī)效考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，安全指標(biāo)優(yōu)先考核，使政府績(jī)效評(píng)估體系安全化、科學(xué)化;要建立安全問(wèn)責(zé)制，保證政府安全責(zé)任的落實(shí)。

4.保障安全政策供給。政府要順應(yīng)時(shí)代要求和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，將風(fēng)險(xiǎn)治理、安全管理和安全建設(shè)上升到國(guó)家意志的戰(zhàn)略高度，融入到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和統(tǒng)一部署中，從全局和源頭上減少不安全因素。各級(jí)地方政府要把安全管理、安全生產(chǎn)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局并落實(shí)到位，要堅(jiān)決把以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的發(fā)展模式轉(zhuǎn)到保障公共安全為先和以人為本的安全發(fā)展模式上來(lái)，從保障公共安全和生態(tài)安全出發(fā)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)布局。

5.提升政府的安全保障能力。政府能力即政府履行其職責(zé)的本領(lǐng)和程度，反映了政府適應(yīng)一定的行政環(huán)境以最小的社會(huì)代價(jià)實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。在將公共安全保障責(zé)任明晰為政府的首要責(zé)任基礎(chǔ)上，還必須增強(qiáng)和完善政府組織的可持續(xù)安全保障能力，并逐步將此能力確立為政府的核心能力，以利于政府更好地履行其職責(zé)，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供最大限度的安全保障和安全服務(wù)。其一，政府的安全決策能力。政府的決策要遵循客觀規(guī)律，不人為制造風(fēng)險(xiǎn);安全決策要堅(jiān)持安全性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合，先進(jìn)性與適用性相結(jié)合，當(dāng)前目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，用有限的安全投入保證最大的安全經(jīng)濟(jì)效益和安全社會(huì)效益。⑦其二，政府對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域、對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)及各類風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行安全監(jiān)督和管理的能力。其三，政府具備公共風(fēng)險(xiǎn)管理能力，切實(shí)增強(qiáng)政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和排查能力、分析和評(píng)估能力、監(jiān)控和規(guī)避能力等，建立起科學(xué)、有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。其四，應(yīng)對(duì)危機(jī)挑戰(zhàn)的能力，要求政府具備危機(jī)準(zhǔn)備能力、預(yù)測(cè)預(yù)警能力、科學(xué)處置危機(jī)能力、社會(huì)動(dòng)員和組織協(xié)調(diào)能力以及善后處理和恢復(fù)能力等。其五，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政府具有及時(shí)了解和回應(yīng)社會(huì)安全訴求并有效解決問(wèn)題的能力以及維持社會(huì)和諧的能力，以增強(qiáng)社會(huì)安全性和抗逆性。

6.實(shí)行政府治理創(chuàng)新。政府要善于適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化，靈活運(yùn)用多種治理方式，不斷提高社會(huì)治理效能，使公共安全保障更到位。其一，運(yùn)用“整體性治理”，防控普遍化風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)行全方位安全管理，克服碎片化組織和分割式管理的弊端，發(fā)揮政府所有部門的整體優(yōu)勢(shì)。其二，引進(jìn)“動(dòng)態(tài)治理”，政策制定者“不斷地前瞻性思考以感知環(huán)境變化、反復(fù)思考以反思當(dāng)前行為和換位思考以向別人學(xué)習(xí)，并不斷地將認(rèn)知、反思及知識(shí)融入他們的理念、規(guī)劃、政策和結(jié)構(gòu)中以使其適應(yīng)環(huán)境變化”⑧。其三，實(shí)施“合作治理”，政府、市場(chǎng)、第三部門等多元主體分享治理權(quán)、相互合作、相互補(bǔ)充，共同治理公共安全事務(wù)以實(shí)現(xiàn)安全善治，同時(shí)還要建立起國(guó)家政府之間的合作、協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)跨界風(fēng)險(xiǎn)，謀求人類安全與世界和諧。其四，嘗試“預(yù)防性治理”，政府在反思性風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和前瞻性思維基礎(chǔ)上，將事后被動(dòng)性危機(jī)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑爸鲃?dòng)性預(yù)防管理模式上來(lái)，實(shí)行管理重心前移，從源頭上和戰(zhàn)略上保障公共安全和實(shí)現(xiàn)以人為本。其五，確立“依法治理”，重視公民安全權(quán)益的法律保障，強(qiáng)調(diào)政府在行使權(quán)力、回應(yīng)社會(huì)安全需求、履行安全職責(zé)、進(jìn)行安全決策和創(chuàng)新治理等過(guò)程中均具有法制保證和剛性約束，確保風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的有序進(jìn)行和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的有效預(yù)見。

注釋

①?gòu)埧抵?《后工業(yè)進(jìn)程中的合作治理渴求》，《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第2期。②譚功榮:《西方公共行政學(xué)思想與流派》，北京大學(xué)出版社，2008年，第188—189頁(yè)。③［德］烏爾里?！へ惪?《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社，2004年，第56頁(yè)。④［美］戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克:《摒棄官僚制:政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第14頁(yè)。⑤王茂林:《安全文明建設(shè)與城市應(yīng)急管理——“非典”危機(jī)帶給我們的思考》，《中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)》2003年第7期。⑥［美］羅伯特·丹哈特:《公共組織理論》，項(xiàng)龍、劉俊生譯，華夏出版社，2002年，第9頁(yè)。⑦吳超:《安全科學(xué)方法學(xué)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011年，第366頁(yè)。⑧［新］梁文松、曾玉鳳:《動(dòng)態(tài)治理》，陳曄、張世云、溫平川等譯，中信出版社，2010年，第10頁(yè)。

D035－3

A

1003—0751(2012)02—0001—05

2012—01—10

侯書和，男，山東理工大學(xué)法學(xué)院教授(淄博 255049)。

責(zé)任編輯:淼 霞