江蘇省地質(zhì)環(huán)境管理改革發(fā)展的目標(biāo)與路徑

■ 李君滸/田福金/葛偉亞/常曉軍/邢懷學(xué)/項(xiàng)紅莉

（南京地質(zhì)礦產(chǎn)研究所，江蘇 南京 210016）

隨著現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，地質(zhì)環(huán)境問題越來越成為制約經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的重要因素，特別是2008年汶川特大地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生以后，如何加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境管理，促進(jìn)人與地質(zhì)環(huán)境和諧相處，構(gòu)建地質(zhì)環(huán)境管理新機(jī)制，成為各級政府亟需解決的重大資源環(huán)境管理任務(wù)之一。本文以江蘇省地質(zhì)環(huán)境管理現(xiàn)狀為例，分析討論省級政府地質(zhì)環(huán)境管理改革發(fā)展的目標(biāo)與路徑。

1 江蘇省的主要地質(zhì)環(huán)境問題及其分布

江蘇是一個城市化程度較高的省份，地質(zhì)環(huán)境管理工作一直走在全國前列。但江蘇當(dāng)前存在的地質(zhì)環(huán)境問題也較多[1]，其成因可分為自然環(huán)境造成和人為因素引發(fā)兩類。

1.1 由自然因素造成的地質(zhì)環(huán)境問題

包括暴雨、洪水、颶風(fēng)等自然營力造成的各種山體滑坡、巖石崩塌、泥石流、地面沉降、江岸崩塌、海水入侵、海岸侵淤等地質(zhì)災(zāi)害，以及礦山淋濾污染、尾礦壩塌垮、礦井透水等次生災(zāi)害，造成了程度不同的生態(tài)環(huán)境破壞甚至重大安全危害。

1.2 由人為因素引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境問題

包括各種人類活動誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害、對土地資源的占用和破壞、對地質(zhì)地貌景觀的破壞、對水資源的影響及污染、礦山“三廢”（廢渣、廢水、廢氣）排放對環(huán)境的污染、采礦和地下水開采造成的地面沉降、人類工程活動造成的江、海岸的變遷等，都對江蘇生態(tài)地質(zhì)環(huán)境造成了一定的影響，甚至造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會問題。

1.3 主要地質(zhì)環(huán)境問題的地域分布

蘇北地區(qū)是江蘇省礦山環(huán)境問題以及地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)；地面沉降和地下水污染主要分布在蘇南地區(qū)尤其是蘇錫常地區(qū)及南通等地；長江、淮河與海岸帶的侵淤主要集中在沿江與沿海地區(qū)；而一些主要大中城市及重大工程沿線則為人為因素誘發(fā)的環(huán)境地質(zhì)問題和次生災(zāi)害高發(fā)區(qū)。

2 江蘇省地質(zhì)環(huán)境管理工作現(xiàn)狀分析

2.1 江蘇地質(zhì)環(huán)境管理的主要成績

2.1.1 全面開展環(huán)境地質(zhì)調(diào)查與評價

新世紀(jì)以來，江蘇全面推行生態(tài)省建設(shè)目標(biāo)，加大了生態(tài)文明建設(shè)和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)力度，社會發(fā)展逐步從“經(jīng)濟(jì)增長至上” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境保護(hù)優(yōu)先”，環(huán)境污染得到控制，環(huán)境質(zhì)量得到改善，生態(tài)惡化趨勢得到遏制。

江蘇省近十年來開展了多項(xiàng)環(huán)境地質(zhì)調(diào)查評價工作。先后完成了：江蘇省不同類型礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評價和評估；主要縣、市地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查與區(qū)劃以及部分縣、市的地質(zhì)災(zāi)害詳查；全省及重點(diǎn)城市地下水污染調(diào)查評價；南京城市地質(zhì)調(diào)查；蘇州、鎮(zhèn)江等城市的新一輪城市地質(zhì)調(diào)查；全省1:25萬多目標(biāo)地球化學(xué)調(diào)查、土地質(zhì)量地球化學(xué)評估；江蘇省沿海地區(qū)地質(zhì)環(huán)境評價等。

2.1.2 大力推進(jìn)法制建設(shè)

針對建設(shè)生態(tài)省的目標(biāo)與地質(zhì)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，江蘇省委、省人大、省政府制定和頒布了一系列地方性法規(guī)，主要有：

1999年，江蘇省人大常委會頒布了《江蘇省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》；2000年，江蘇省人大常委會作出了“關(guān)于蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定”；2001年，江蘇省人大常委會頒布了《關(guān)于限制開山采石的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境綜合治理推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)的決定》以及《江蘇省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》（2000-2010）；隨后，又頒布了《江蘇省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳及使用管理暫行辦法》、《江蘇省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》等。

2004年，江蘇省國土資源廳頒布了《江蘇省露采礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理開發(fā)規(guī)劃》；2005年，頒布了《江蘇省礦山環(huán)境治理與保護(hù)規(guī)劃》，劃分了重點(diǎn)恢復(fù)治理區(qū)、一般恢復(fù)治理區(qū)，確定了恢復(fù)整理辦法，建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理示范區(qū)和示范工程，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理提供了依據(jù)；2006年，江蘇省人大常委會頒布了《江蘇省基本農(nóng)田保護(hù)條例》；2007年，江蘇省人民政府編制了《江蘇省沿海開發(fā)總體規(guī)劃》，明確要求在沿海開發(fā)時重視資源和環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)對海岸及潮灘的沖蝕與淤長、風(fēng)暴潮、圍墾灘涂的沙化、土地鹽漬化、灘涂及淺海沉積物污染、活動斷裂等主要海洋地質(zhì)災(zāi)害的防治；2008年，江蘇省人民政府頒布了《江蘇省突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》。

2008年，江蘇省人民政府頒發(fā)了《江蘇省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》，明確了全省地質(zhì)環(huán)境管理的原則、目的、任務(wù)、對象和責(zé)任主體及其權(quán)益義務(wù)等內(nèi)容，對全面落實(shí)江蘇省的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與管理起到了重要的保障作用。

2009年江蘇省國土資源廳頒發(fā)了《江蘇省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》（2008-2015），對全省礦業(yè)合理開發(fā)起到了指導(dǎo)作用。

為加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境管理，省國土資源廳逐年發(fā)布年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案，各地方政府也有針對性地制定了一些相應(yīng)的地方性法規(guī)，如：《徐州礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金使用管理辦法》、《鎮(zhèn)江市地質(zhì)環(huán)境保護(hù)辦法》等。

2.1.3 認(rèn)真履行地質(zhì)環(huán)境行政管理職能

各級政府堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，環(huán)保優(yōu)先，依法行政，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化行政管理，全面履行地質(zhì)環(huán)境行政管理職能，抓好相關(guān)法規(guī)和規(guī)劃的貫徹落實(shí)，使地質(zhì)環(huán)境管理有法可依、有法必依。在認(rèn)真履行政府地質(zhì)環(huán)境管理職能中，抓好地質(zhì)災(zāi)害防治和礦山環(huán)境治理這兩個工作重點(diǎn)，以帶動其他地質(zhì)環(huán)境工作，使全省地質(zhì)環(huán)境管理各項(xiàng)工作任務(wù)落到實(shí)處；不斷拓寬地質(zhì)環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，使地質(zhì)環(huán)境管理圍繞為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)的大局，為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)做出了新貢獻(xiàn)。

2.2 江蘇地質(zhì)環(huán)境管理的主要問題

總體上來看，由于各級政府的重視，江蘇省地質(zhì)環(huán)境管理呈現(xiàn)好的發(fā)展態(tài)勢，但局部還存在一些問題。

2.2.1 思想認(rèn)識的差距與管理的缺位

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的難度和壓力也隨之增大，加劇了地質(zhì)環(huán)境問題的產(chǎn)生。一些政府部門特別是基層領(lǐng)導(dǎo)“重開發(fā)、輕治理”的思想長期存在，導(dǎo)致管理工作粗放，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)不明，治理整頓力度不夠，個別地方甚至出現(xiàn)對破壞地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)象制止不力，執(zhí)法監(jiān)察不嚴(yán)，履職能力不強(qiáng)，管理缺位的現(xiàn)象。

2.2.2 資金投入不足

不少地方投入經(jīng)費(fèi)不足，難以從根本上解決地質(zhì)環(huán)境問題。江蘇省從20世紀(jì)90年代開始系統(tǒng)地進(jìn)行地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和治理，雖已初見成效，但地質(zhì)環(huán)境破壞很多屬于歷史“積淀”，造成地質(zhì)環(huán)境的破壞是復(fù)雜而嚴(yán)重的。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度加快，往往出現(xiàn)老的地質(zhì)環(huán)境問題尚未解決，新的問題又已產(chǎn)生，以致一些地方問題成堆，積重難返。

3 江蘇省地質(zhì)環(huán)境管理工作改革發(fā)展的目標(biāo)與路徑

3.1 目標(biāo)

地質(zhì)環(huán)境管理工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性、戰(zhàn)略性的工作，必須圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總目標(biāo)和 全省“率先全面建成小康社會，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的總要求，圍繞生態(tài)省建設(shè)的總?cè)蝿?wù)，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

（1）首要目標(biāo)是抓好地質(zhì)災(zāi)害防治這個重點(diǎn)，落實(shí)地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任制，明確縣級以上政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作。要遵循預(yù)防為主，避讓與治理相結(jié)合和全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)的原則，把地質(zhì)災(zāi)害防治的各項(xiàng)制度落實(shí)到實(shí)處，確保不出大的人為地質(zhì)災(zāi)害并盡量減少、減輕自然地質(zhì)災(zāi)害的危害，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人居環(huán)境的地質(zhì)安全。

（2）加大礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理力度，對全省重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查和精細(xì)化評價，抓住土地復(fù)墾、污染治理、生態(tài)重建三個關(guān)鍵問題，進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)示范工程和治理試點(diǎn)，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“通盤考慮、可續(xù)規(guī)劃、落實(shí)責(zé)任、重點(diǎn)突破、有序推進(jìn)”的戰(zhàn)略步驟，從整體上提高全省地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量。

（3）進(jìn)行地質(zhì)環(huán)境管理的制度創(chuàng)新，建立和完善地質(zhì)環(huán)境治理和保護(hù)的責(zé)任機(jī)制、激勵機(jī)制和利益平衡機(jī)制，特別要把市場機(jī)制引進(jìn)地質(zhì)環(huán)境管理的全過程，真正實(shí)行“污染者付費(fèi)，得益者補(bǔ)償”的原則，用市場機(jī)制來調(diào)節(jié)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)行為，用責(zé)任機(jī)制來調(diào)整政府和企業(yè)關(guān)系，用利益機(jī)制來調(diào)動市場主客體的積極性，使機(jī)制創(chuàng)新成為地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理的動力。

3.2 路徑

3.2.1 深化認(rèn)識，全面提升地質(zhì)環(huán)境保護(hù)意識

要加大宣傳教育力度，將地質(zhì)環(huán)境保護(hù)教育經(jīng)?；?、制度化，提高各級干部和社會公眾的環(huán)境保護(hù)意識，提升全社會對地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和管理的關(guān)注度。通過提高公民地質(zhì)環(huán)境保護(hù)意識和法律意識，讓每個公民認(rèn)識到地質(zhì)環(huán)境問題與其切身利益息息相關(guān)，形成共同關(guān)心保護(hù)地質(zhì)環(huán)境的社會氛圍。

3.2.2 突出管理重點(diǎn)，創(chuàng)新管理方式

針對自然和人為地質(zhì)環(huán)境問題的復(fù)雜性，要突出管理重點(diǎn)，以重大工程建設(shè)和民生安全為管理的關(guān)注點(diǎn)；要改變傳統(tǒng)的管理方式，使地質(zhì)環(huán)境管理從事后控制、事后治理，改變?yōu)槭虑邦A(yù)防，事前控制；針對現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，政府要變革履職方式，主動服務(wù)社會，從靜態(tài)實(shí)施環(huán)保政策向動態(tài)實(shí)施環(huán)保管理轉(zhuǎn)變；從傳統(tǒng)的“命令與控制”手段向加強(qiáng)政府部門與企業(yè)公司的合作、增強(qiáng)企業(yè)、公司的環(huán)保能力轉(zhuǎn)變。

3.2.3 改革創(chuàng)新地質(zhì)環(huán)境政府職能的履行方式

要積極探索政府地質(zhì)環(huán)境管理與土地資源管理等相關(guān)職能的結(jié)合方式，探索資源管理與生態(tài)管理、環(huán)境管理、土地管理的融合。

如將地質(zhì)環(huán)境功能區(qū)劃、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃與土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌結(jié)合；將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和礦區(qū)土地復(fù)墾統(tǒng)籌結(jié)合；將城鎮(zhèn)地質(zhì)工作與地籍管理統(tǒng)籌結(jié)合；將農(nóng)業(yè)地質(zhì)調(diào)查評價和基本農(nóng)田劃定統(tǒng)籌結(jié)合；在地質(zhì)環(huán)境管理中考慮土地資源因素，利用土地資源管理和規(guī)劃來印證和修正地質(zhì)環(huán)境管理的可靠性，將有利于更好地協(xié)調(diào)地質(zhì)環(huán)境的防護(hù)和土地資源的開發(fā)利用的關(guān)系[2]。

又如通過不同地貌條件下的新農(nóng)村建設(shè)中地質(zhì)環(huán)境問題研究，探索農(nóng)村地質(zhì)環(huán)境安全保障工作程序和工作方法，明確新農(nóng)村建設(shè)中地質(zhì)環(huán)境保障的主要工作內(nèi)容和工作重點(diǎn)，從地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的角度，探索環(huán)境安全、環(huán)境優(yōu)美、文明富裕的新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展之路[3]，為全面推進(jìn)江蘇省新農(nóng)村建設(shè)工作提供技術(shù)支撐。

3.2.4 探索構(gòu)建地質(zhì)環(huán)境管理新機(jī)制

一是建立責(zé)任機(jī)制。地方政府要在地質(zhì)環(huán)境管理工作中起主導(dǎo)作用，進(jìn)行依法管理，既要防止政府公職人員疏于管理，失職瀆職，又要防止個別部門濫用職權(quán)，牟取私利；必須明確企業(yè)在地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與管理工作中的主體作用，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰治理”的原則，使相關(guān)企業(yè)承擔(dān)其地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的相應(yīng)責(zé)任，構(gòu)建政府和企業(yè)的分工與協(xié)作和合作共贏關(guān)系。

二是建立資金投入機(jī)制，制定政府引領(lǐng)、企業(yè)跟進(jìn)的環(huán)保政策，帶動社會各方資金和技術(shù)投入，逐步形成地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的資金多元投入機(jī)制和管理制度，完善地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存和支用制度，專門用于地質(zhì)環(huán)境問題防治。完善地質(zhì)環(huán)境評估和資源開發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)行政府出資評估和企業(yè)出資評估制度相結(jié)合；認(rèn)真核算礦產(chǎn)資源、地下水資源以及其他資源開發(fā)的環(huán)境代價，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。

三是建立地質(zhì)環(huán)境信息匯總機(jī)制，建立全省地質(zhì)環(huán)境管理信息系統(tǒng)和地質(zhì)基礎(chǔ)信息服務(wù)平臺，建立實(shí)時更新制度和共享合作機(jī)制，加快推進(jìn)江蘇省地質(zhì)環(huán)境管理規(guī)范化、一體化、信息化進(jìn)程。

四是建立地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測和預(yù)防機(jī)制。把地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的內(nèi)容，并把風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案與事故防范措施的驗(yàn)收納入對地方政府和企業(yè)的考核和檢查當(dāng)中，建立多級監(jiān)測、預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)，制定防災(zāi)避險(xiǎn)措施，及時啟動應(yīng)急預(yù)案。

五是建立有效的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化地質(zhì)環(huán)境管理職能必須強(qiáng)化基層組織建設(shè)和管理技術(shù)支撐體系建設(shè)，配置好市、縣、鄉(xiāng)的地質(zhì)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，建立國土資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管隊(duì)伍，強(qiáng)化市、縣、鄉(xiāng)等基層地質(zhì)環(huán)境督察、巡查和監(jiān)管能力，將地質(zhì)環(huán)境管理權(quán)統(tǒng)一到國土資源管理部門，避免政出多門、職權(quán)不清、管理混亂。

[1]索麗生,等.江蘇人口資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展[M].南京,江蘇人民出版社,2002:131-132.

[2]鄭娟?duì)?余振國.論土地資源與地質(zhì)環(huán)境的統(tǒng)籌結(jié)合[J].資源與人居環(huán)境，2010(1)：2-4.

[3]張達(dá)政,邵新民.新農(nóng)村建設(shè)中地質(zhì)環(huán)境保障[J].浙江國土資源，2008(2)：34-35.