援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心可持續(xù)發(fā)展面臨的問題與對(duì)策

周海川

(中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

一、引言

2006年11月中非合作論壇北京峰會(huì)之后，中非農(nóng)業(yè)合作進(jìn)入新的階段。農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心(簡(jiǎn)稱“農(nóng)業(yè)中心”)作為胡錦濤總書記提出的“八項(xiàng)政策措施”［1］之一，成為中非農(nóng)業(yè)合作進(jìn)入新階段的標(biāo)志。截止目前，首批14 個(gè)農(nóng)業(yè)中心和第二批6 個(gè)農(nóng)業(yè)中心都已經(jīng)建成。那么農(nóng)業(yè)中心發(fā)展?fàn)顩r如何?隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)中心提供建成后三年內(nèi)的無償支持政策的結(jié)束，農(nóng)業(yè)中心的發(fā)展面臨哪些難題?又如何做到可持續(xù)發(fā)展?對(duì)于上述問題的回答不僅關(guān)乎已建成的農(nóng)業(yè)中心的使命能否完成，未來新增加的農(nóng)業(yè)中心能否可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)乎“農(nóng)業(yè)走出去”大戰(zhàn)略能否順利實(shí)施。

針對(duì)上述問題，本文將具體結(jié)合農(nóng)業(yè)中心的實(shí)施狀況來提出農(nóng)業(yè)中心可持續(xù)發(fā)展的建議。

二、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)向非洲提供農(nóng)業(yè)援助始于1959年，經(jīng)過50 多年的發(fā)展，中非農(nóng)業(yè)合作經(jīng)歷了啟動(dòng)、探索調(diào)整、全面改革和機(jī)制化四個(gè)階段［2］。通過援非，中國(guó)在南南合作理念方面經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變。發(fā)展觀:實(shí)現(xiàn)了從單方面強(qiáng)調(diào)非洲政治解放與民族獨(dú)立向關(guān)注中非雙方共同發(fā)展變遷;利益觀:實(shí)現(xiàn)了從不求回報(bào)向互利共贏的轉(zhuǎn)變;合作關(guān)系:實(shí)現(xiàn)了從互援互助向相互合作的演進(jìn);身份建構(gòu):實(shí)現(xiàn)了從反帝反殖的革命共同體向南方國(guó)家發(fā)展事業(yè)的發(fā)展伙伴的擅變［3］。援助方式:從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎膭?lì)企業(yè)參與的模式，經(jīng)歷了無償援助建設(shè)農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗(yàn)站和推廣站、水利工程項(xiàng)目以及派出農(nóng)業(yè)技術(shù)專家向優(yōu)惠貸款、合作項(xiàng)目制度化和可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變［4］。

但在援非農(nóng)業(yè)過程中也出現(xiàn)了諸多問題，主要體現(xiàn)在中國(guó)援助項(xiàng)目在轉(zhuǎn)移受援方之后常常面臨中斷、終止。以農(nóng)場(chǎng)援建為例，作為中國(guó)最早向非洲提供農(nóng)業(yè)援助的方式之一，20 世紀(jì)50年代，非洲國(guó)家由于剛剛獨(dú)立，政府管理能力很弱，援建農(nóng)場(chǎng)對(duì)于我國(guó)的專家和資金依賴性極高，基本上是我國(guó)人員在時(shí)運(yùn)行好，作物產(chǎn)量高;一旦移交受援國(guó)政府后，農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理面臨著人員基本工資無法保障、農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)工具也無法使用等問題，甚至很多援助農(nóng)場(chǎng)出現(xiàn)解散情況，預(yù)期的援助目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。為此，中國(guó)政府再次向試驗(yàn)站提供資金和派出專家。但是，隨著項(xiàng)目結(jié)束后中國(guó)不再投入資金并撤離專家，試驗(yàn)站又再次關(guān)門，陷入了“建設(shè)－移交－中斷－再投入－再移交－再中斷”的惡性循環(huán)［4］。除了項(xiàng)目以外，援非過程中也受到某些西方言論的指責(zé)和當(dāng)?shù)刈孕l(wèi)式的反感和抵制，“新殖民主義”、“新帝國(guó)主義”、“培育非洲國(guó)家的政治腐敗”、“鞏固專制國(guó)家政權(quán)”等等是其主要體現(xiàn)［5］。

針對(duì)援非出現(xiàn)的問題、世界形勢(shì)的新變化和非洲國(guó)家的實(shí)際需要，為了進(jìn)一步加強(qiáng)中非友好合作、共同發(fā)展、互利共贏，中非雙方迫切需要建立一種新的機(jī)制。中非在國(guó)際舞臺(tái)上長(zhǎng)期的友好合作、20 世紀(jì)90年代雙方關(guān)系的快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化提供的機(jī)會(huì)、非洲方面積極主動(dòng)的推動(dòng)以及中國(guó)政府、企業(yè)和學(xué)者的努力多種因素的合力最終促成了“中非合作論壇”這一新機(jī)制于2000年10月成立［6］。自中非合作論壇成立后，2001年7月，中非雙方討論并通過《中非合作論壇后續(xù)機(jī)制程序》，并與2002年4月正式生效，該程序規(guī)定中非合作論壇后續(xù)機(jī)制建立部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高官級(jí)會(huì)議以及非洲駐華使節(jié)與中方后續(xù)行動(dòng)委員會(huì)秘書處會(huì)議3 個(gè)級(jí)別的會(huì)議。2006年11月，中非雙方又建立中非外長(zhǎng)級(jí)定期政治對(duì)話機(jī)制。截止目前，“中非合作論壇”已經(jīng)成功舉辦了五屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和一次峰會(huì)。歷屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議均圍繞中非農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、旅游、科教、文化、衛(wèi)生、環(huán)境等領(lǐng)域提出具體設(shè)想和措施，其中關(guān)于援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心主要在第三、四、五屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議予以體現(xiàn)。在2006年11月北京峰會(huì)暨第三屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，胡錦濤主席提出加強(qiáng)對(duì)非務(wù)實(shí)合作、支持非洲發(fā)展的“八項(xiàng)政策措施”，并首次提出要“在非洲建立10個(gè)有特色的農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心”，但實(shí)際開工建設(shè)增加到14 個(gè)。在2009年11月舉行的第四屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，溫家寶總理發(fā)表《全面推進(jìn)中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》講話，并宣布對(duì)非合作“八項(xiàng)新舉措”，在農(nóng)業(yè)合作方面提出“農(nóng)業(yè)中心增加到20個(gè)、派遣50 個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)組和培訓(xùn)2000 名農(nóng)業(yè)技術(shù)人員”［7］。2012年7月舉行的第五屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議強(qiáng)調(diào)繼續(xù)將農(nóng)業(yè)和糧食安全作為合作的優(yōu)先領(lǐng)域，并“增加援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，繼續(xù)發(fā)揮援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心的功能和作用，共同開展生產(chǎn)示范和技術(shù)推廣”［8］。2006年、2009年的老新“八項(xiàng)舉措”以及2012年的“五大重點(diǎn)領(lǐng)域舉措”一脈相承，體現(xiàn)了中國(guó)支持非洲發(fā)展的一貫立場(chǎng)，同時(shí)與時(shí)俱進(jìn)、有所側(cè)重(如表1 所示)，充分反映了當(dāng)前世界形勢(shì)新變化和非洲國(guó)家的實(shí)際需要。

表1 “老八項(xiàng)”、“新八項(xiàng)”和“五大重點(diǎn)領(lǐng)域”

從表1 可以看出，連續(xù)三屆中非合作論壇都將農(nóng)業(yè)中心作為一項(xiàng)措施予以開展，說明國(guó)家對(duì)其高度重視和肯定。另外從數(shù)量方面由之前的“增加”變?yōu)榈谖鍖貌块L(zhǎng)級(jí)會(huì)議的“適當(dāng)增加”以及更加關(guān)注農(nóng)業(yè)中心建設(shè)之后的推廣和運(yùn)營(yíng)來看，當(dāng)前政府已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)業(yè)中心所面臨的困境尤其是可持續(xù)發(fā)展方面的問題，并且指出了未來發(fā)展的方向。目前首批14 個(gè)農(nóng)業(yè)中心已經(jīng)進(jìn)入不同的實(shí)施階段，并被國(guó)內(nèi)外政府、媒體廣泛關(guān)注。就學(xué)術(shù)界來看，目前文獻(xiàn)中極少關(guān)注這方面問題，周泉發(fā)和黃循精(2011)對(duì)農(nóng)業(yè)中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行初探，他們回顧了我國(guó)農(nóng)業(yè)援非歷史、政策背景以及非洲的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，認(rèn)為充分認(rèn)識(shí)和利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源、引入精耕細(xì)作種植模式、解決非洲糧食危機(jī)、關(guān)注小農(nóng)利益、授人以漁及加強(qiáng)交流等是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)中心可持續(xù)發(fā)展的重要方法［9］。在另一篇文章中，周泉發(fā)和劉國(guó)道(2011)從影響非洲小農(nóng)收入的主要因素入手，對(duì)非洲糧食作物種植、農(nóng)用土地狀況、非洲農(nóng)業(yè)政策的概況予以整理，通過分析農(nóng)業(yè)中心的優(yōu)劣勢(shì)，提出農(nóng)業(yè)中心要進(jìn)行人員培訓(xùn)、技術(shù)示范和推廣，瞄準(zhǔn)所在國(guó)中高端消費(fèi)群體，培育拳頭產(chǎn)品并投放市場(chǎng)，把工作重點(diǎn)放在改善非洲小農(nóng)生產(chǎn)和生活上來謀求農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展［10］。但這兩篇文章并沒有從農(nóng)業(yè)中心本身的角度出發(fā)關(guān)注其面臨的困難，所提出的措施也沒有針對(duì)農(nóng)業(yè)中心在具體實(shí)施階段尤其是商業(yè)運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)的瓶頸;徐繼峰和秦路(2011)對(duì)農(nóng)業(yè)中心的內(nèi)涵和分類進(jìn)行確定，從經(jīng)濟(jì)要素角度提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展必須堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向原則，將農(nóng)業(yè)中心的公益性功能和產(chǎn)業(yè)化功能結(jié)合，完成農(nóng)業(yè)中心可持續(xù)轉(zhuǎn)向企業(yè)可持續(xù)的轉(zhuǎn)化，同時(shí)政府要給予融資、補(bǔ)貼等相關(guān)支持［11］。但是可能受到資料搜集的困難，該文章并沒有對(duì)農(nóng)業(yè)中心面臨的具體困難進(jìn)行分析。

三、援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心實(shí)施狀況

作為中非農(nóng)業(yè)合作的重點(diǎn)內(nèi)容，農(nóng)業(yè)中心項(xiàng)目堅(jiān)持以“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作”為原則，由商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部牽頭立項(xiàng)，每個(gè)項(xiàng)目由政府投資4000 萬用于支持項(xiàng)目運(yùn)行，運(yùn)行階段分為建設(shè)、技術(shù)合作和商業(yè)運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段，其方式主要是通過援助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)示范、人員培訓(xùn)等方式推動(dòng)中非農(nóng)業(yè)合作。自從第三屆中非合作論壇之后，兩部委便按照“有意愿、有實(shí)力、有能力”的原則對(duì)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行資格選擇，通過嚴(yán)密的考察和論證最終確定了項(xiàng)目實(shí)施單位，這些實(shí)施單位主體形式多樣，有國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，有科研院校，還有部分農(nóng)墾集團(tuán)等。目前老新“八項(xiàng)舉措”20 個(gè)農(nóng)業(yè)中心都已經(jīng)基本完成土建施工，首批14 個(gè)農(nóng)業(yè)中心進(jìn)入了技術(shù)合作階段，并取得一定成績(jī)。由于資料的限制，本文只對(duì)14 個(gè)農(nóng)業(yè)中心予以分析，具體實(shí)施狀況如表2 所示:

續(xù)表2

續(xù)表2

從表2 可以看出，首批14 個(gè)農(nóng)業(yè)中心的項(xiàng)目實(shí)施單位既有國(guó)有企業(yè)，又有民營(yíng)企業(yè)，還包括科研院所以及農(nóng)墾集團(tuán)，各農(nóng)業(yè)中心項(xiàng)目實(shí)施單位的具體實(shí)施進(jìn)度存在差異。在完成中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后有的剛剛進(jìn)入驗(yàn)收階段，有的已經(jīng)竣工驗(yàn)收進(jìn)入技術(shù)合作階段，各中心均為自身的發(fā)展購(gòu)置了相當(dāng)數(shù)量的生產(chǎn)、加工、科研、生活設(shè)備。根據(jù)“邊建設(shè)，邊開發(fā)”的原則，多數(shù)農(nóng)業(yè)中心都進(jìn)行了種植業(yè)或者養(yǎng)殖業(yè)的試驗(yàn)、示范、推廣，并舉行了不同批次的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋作物雜交生產(chǎn)技術(shù)、動(dòng)植物保護(hù)技術(shù)、設(shè)施農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)的使用等等。有的已經(jīng)開始進(jìn)入了商業(yè)運(yùn)營(yíng)階段，在對(duì)援助國(guó)的政策、市場(chǎng)、風(fēng)險(xiǎn)了解的前提下，結(jié)合自己?jiǎn)挝坏男再|(zhì)、優(yōu)劣勢(shì)和所取得成果，成立了新的公司、建立了新的商業(yè)模式，比如“公司+基地+農(nóng)戶”模式、“公司+漁農(nóng)”模式。農(nóng)業(yè)中心的建設(shè)直接給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了質(zhì)的提高，大大提升了農(nóng)民的技術(shù)水平，增強(qiáng)了受援國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的信心，受到了雙方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)、媒體的廣泛報(bào)道。但是在農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展方面，各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施單位表現(xiàn)是不同的，在探索方面所取得成就也不同，其中在受援國(guó)時(shí)間較長(zhǎng)、有歷史基礎(chǔ)的企業(yè)在可持續(xù)發(fā)展方面表現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，如湖北省農(nóng)墾事業(yè)管理局、四川華僑鳳凰集團(tuán)、袁隆平農(nóng)業(yè)高科技股份公司等已經(jīng)著手產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，找到了新的市場(chǎng)，形成了自己的商業(yè)模式，為國(guó)內(nèi)企業(yè)走出去提供平臺(tái)的作用正在逐步發(fā)揮。而在受援國(guó)時(shí)間較短的科研院所等由于更加關(guān)注技術(shù)試驗(yàn)本身，在商業(yè)化運(yùn)營(yíng)方面缺乏規(guī)劃，甚至對(duì)可持續(xù)發(fā)展沒有一個(gè)明確的理念，所提出的思路也不能很好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)。

四、援非農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心面臨的問題及原因

農(nóng)業(yè)中心在項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建成后三年內(nèi)，中方向受援方提供無償援助用于購(gòu)置必要設(shè)備、生產(chǎn)資料和培訓(xùn)當(dāng)?shù)厝藛T，而三年之后，中方將移交受援方。這引起了一系列的問題，集中的表現(xiàn)就是受援國(guó)政府認(rèn)為三年后農(nóng)業(yè)中心的基礎(chǔ)設(shè)施將歸為己有，因此消極等待而不是積極參與。如果項(xiàng)目實(shí)施單位全盤地將中心給予受援方，極有可能重現(xiàn)過去援非的“交鑰匙工程”現(xiàn)象，受援方不能有效利用建立的農(nóng)業(yè)中心，三年的基礎(chǔ)設(shè)施、試驗(yàn)區(qū)以及積攢的經(jīng)驗(yàn)等將付諸東流。

(一)農(nóng)業(yè)中心的目標(biāo)定位不明確，可持續(xù)發(fā)展的路徑模糊

對(duì)于農(nóng)業(yè)中心的目標(biāo)定位，在項(xiàng)目執(zhí)行之初，商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部已經(jīng)將其確定為“促進(jìn)受援方糧食增產(chǎn)，改進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，提升糧食安全水平;搭建企業(yè)在非洲發(fā)展的平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去”，但在具體項(xiàng)目的實(shí)施過程中，部分項(xiàng)目實(shí)施單位尤其是科研院校對(duì)于目標(biāo)認(rèn)知不明確，經(jīng)常在項(xiàng)目的外交目標(biāo)、政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間徘徊不定，脫離了原來的相對(duì)直接明確的目標(biāo)定位。有的農(nóng)業(yè)中心直接偏離了提升受援國(guó)糧食安全的目標(biāo);有的將農(nóng)業(yè)中心視為技術(shù)展示的平臺(tái)，或者是后期商業(yè)化運(yùn)營(yíng)時(shí)建立公司的基礎(chǔ)，并沒有對(duì)未來的其他企業(yè)進(jìn)入非洲發(fā)展做好平臺(tái)。對(duì)于農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展，在中非論壇后參與單位申報(bào)項(xiàng)目的時(shí)候鮮有涉及，部分參與單位僅僅有設(shè)想，盡管有些項(xiàng)目實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入了商業(yè)運(yùn)營(yíng)階段，并存在可持續(xù)發(fā)展的可能，但是可持續(xù)發(fā)展的理念在所有的農(nóng)業(yè)中心并沒有形成;加之我國(guó)政府和受援國(guó)政府之間也沒有針對(duì)農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展鑒訂具體的合作框架或?qū)嵤┘?xì)則，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)中心在項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展這方面缺少政府的支持;部分項(xiàng)目實(shí)施者認(rèn)為隨著農(nóng)業(yè)中心移交給受援國(guó)，我國(guó)的項(xiàng)目實(shí)施者就會(huì)喪失農(nóng)業(yè)中心，農(nóng)業(yè)中心這一實(shí)體如果喪失便談不上可持續(xù)發(fā)展了。由此看來，政府以及各項(xiàng)目實(shí)施單位建立農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展的理念、方法、可行性論證是非常迫切的。

(二)資金問題成為焦點(diǎn)

幾乎所有的項(xiàng)目實(shí)施單位均提出資金是農(nóng)業(yè)中心可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，要求政府部門給予財(cái)政支持或者金融部門給予貸款優(yōu)惠。項(xiàng)目實(shí)施者認(rèn)為資金來源渠道有限限制著農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展面臨著自然、政治、社會(huì)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，要想順利地進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)階段需要大量的資金，盡管已經(jīng)通過在國(guó)內(nèi)引進(jìn)部分有實(shí)力的企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)在一定程度上緩解了資金壓力，但是針對(duì)弱勢(shì)的、投資回收期長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而言依然顯得薄弱。另一方面當(dāng)前的金融杠桿不能充分利用，實(shí)施者受到銀行貸款的約束，當(dāng)前使用最多的是“內(nèi)保內(nèi)貸”，但是這種方式加大了項(xiàng)目實(shí)施所屬企業(yè)在國(guó)內(nèi)的貸款壓力，“內(nèi)保外貸”盡管存在，但是受到法律的限制;“外保內(nèi)貸”由于無法獲得土地的產(chǎn)權(quán)而受到限制，“外保外貸”則更不可能;政府認(rèn)為對(duì)每個(gè)項(xiàng)目投資4000 萬用于中心基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)示范，但是商業(yè)運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目承擔(dān)者應(yīng)該主動(dòng)積極沿著“以企業(yè)為主，市場(chǎng)化運(yùn)作”的思路發(fā)展，而不應(yīng)該存有向政府“等、靠、要”的思想，否則將會(huì)陷入過去的農(nóng)機(jī)推廣站的老路子，而且政府對(duì)于項(xiàng)目資金使用狀態(tài)監(jiān)測(cè)能力弱，部分項(xiàng)目實(shí)施者脫離原來可行性研究實(shí)施也一定程度使得政府對(duì)于資金的繼續(xù)追加存在審慎態(tài)度。

(三)部門之間溝通不緊密使得項(xiàng)目實(shí)施主體面臨的成本較高

主要表現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施單位與地方政府之間、項(xiàng)目實(shí)施單位與駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)之間以及項(xiàng)目實(shí)施單位彼此之間的連接不緊密。目前大部分項(xiàng)目實(shí)施單位與各地地方政府的聯(lián)系不夠緊密，在首批14 個(gè)項(xiàng)目中，只有湖北省農(nóng)墾事業(yè)管理局和陜西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司與當(dāng)?shù)厥∥≌o密聯(lián)系，不僅受到鼓勵(lì)和支持，而且也分別成了湖北省、陜西省農(nóng)業(yè)“走出去”的重要平臺(tái)。項(xiàng)目實(shí)施單位自行了解受援國(guó)的基本情況不僅受到時(shí)間的限制，而且成本代價(jià)極大，與駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)聯(lián)系較少也使得項(xiàng)目實(shí)施單位不能在較短時(shí)間內(nèi)深入了解受援國(guó)的政治、土地政策、標(biāo)準(zhǔn)和法律等，因此很難推進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，另外，由于14 個(gè)項(xiàng)目實(shí)施單位分布在14 個(gè)國(guó)家，導(dǎo)致這些單位之間的經(jīng)驗(yàn)交流受到阻滯，盡管部分實(shí)施單位編制了不同語言的教材來培訓(xùn)和普及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，但是這些教材并沒有在項(xiàng)目實(shí)施主體間予以交流，造成資源的重復(fù)糧費(fèi)。

(四)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)缺乏

項(xiàng)目異地實(shí)施導(dǎo)致政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)價(jià)存在困難，當(dāng)前商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部主要是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況、項(xiàng)目資金使用和人員培訓(xùn)狀況等一些實(shí)施單位層面的指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但是對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果評(píng)價(jià)、可持續(xù)評(píng)價(jià)以及實(shí)施單位內(nèi)部績(jī)效的評(píng)價(jià)屬于空白。盡管部分企業(yè)如中機(jī)美諾科技股份有限公司建立了自己的效果實(shí)施評(píng)價(jià)系統(tǒng)，將組織機(jī)構(gòu)劃分為生產(chǎn)部、市場(chǎng)部、綜合管理部等，并實(shí)施個(gè)人收入和中心收益掛鉤的績(jī)效考核，但是這種情況的適用性還有待研究。對(duì)于項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)缺乏會(huì)極大地影響項(xiàng)目的示范推廣和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的違反規(guī)定和合同約定的情況便不能得到及時(shí)的制止，也會(huì)對(duì)我國(guó)的整體的農(nóng)業(yè)中心戰(zhàn)略造成不良影響。

(五)土地問題

農(nóng)業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、投資期長(zhǎng)的行業(yè)，只有規(guī)模化才能維持良好的商業(yè)運(yùn)營(yíng)，幾乎所有的農(nóng)業(yè)中心均面臨土地方面的問題。一方面，對(duì)受援國(guó)土地購(gòu)買或租賃會(huì)面臨氣候及自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、“新殖民主義”的標(biāo)簽和“本土主義”的反抗、受援國(guó)產(chǎn)業(yè)政策連續(xù)性差等諸多風(fēng)險(xiǎn)［12］。另一方面，如果通過與受援國(guó)協(xié)議無償劃撥土地必須經(jīng)過艱苦的談判，即使談判成功，部分受援國(guó)的履約能力也是較弱的，所提供的土地或者荒廢多年，或者是山丘沼澤，基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重，甚至部分政府由于當(dāng)?shù)赝恋氐漠a(chǎn)權(quán)問題不能兌現(xiàn)原來的承諾面積，直接導(dǎo)致可以能夠開墾耕種的土地面積狹小，即便開墾出來的土地單產(chǎn)有很高的預(yù)期收益，但是復(fù)墾和改良土壤投入人力和費(fèi)用非常大，令項(xiàng)目實(shí)施單位望而卻步。

(六)簽證問題導(dǎo)致相關(guān)技術(shù)、管理人員流動(dòng)受阻

部分受援國(guó)如南非更加關(guān)注項(xiàng)目解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題的能力，因此對(duì)于我國(guó)的入境人員尤其是長(zhǎng)期居住在南非的人員，政府往往通過簽證嚴(yán)格限制人數(shù)，我國(guó)項(xiàng)目實(shí)施者不得不通過農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部以及駐外使館與南非的內(nèi)務(wù)部、外交部和農(nóng)業(yè)辦進(jìn)行多次協(xié)商，才使得項(xiàng)目相關(guān)人員分批次地進(jìn)入南非參與項(xiàng)目的實(shí)施，其間所花費(fèi)的時(shí)間和成本均比較可觀。

(七)種子、種苗出入境檢疫和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題

由于農(nóng)業(yè)中心的主要職能之一是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，項(xiàng)目實(shí)施者進(jìn)行了大量的種植、養(yǎng)殖試驗(yàn)以及新品種開發(fā)試驗(yàn)，并將國(guó)家先進(jìn)的品種引入到受援國(guó)，這些品種較當(dāng)?shù)氐钠贩N比較效益很高，受到當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)民、市場(chǎng)的歡迎;但是由于項(xiàng)目本身運(yùn)行期限非常短，在施工經(jīng)過驗(yàn)收后并全面進(jìn)入技術(shù)推廣階段，本著“邊建設(shè)，邊開發(fā)”的原則，項(xiàng)目實(shí)施者必須盡快地將種植或養(yǎng)殖試驗(yàn)予以成果展示。如果動(dòng)植物苗種出入境沒有履行法律程序，勢(shì)必會(huì)推遲品種植、養(yǎng)殖、開發(fā)和成果展示，法律程序嚴(yán)格執(zhí)行的周期性和變更的長(zhǎng)期時(shí)滯性，使得各項(xiàng)目實(shí)施主體在動(dòng)植物苗種的出境中并沒有嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》等相關(guān)法律規(guī)定的檢疫審批、備案和出境檢疫等相關(guān)程序，部分項(xiàng)目實(shí)施者將受援國(guó)的土壤、種子品種帶回國(guó)家的時(shí)候也沒有履行入境檢疫程序。另外，項(xiàng)目實(shí)施者在受援國(guó)進(jìn)行品種培育和開發(fā)的過程中獲得的新品種缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，在技術(shù)運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目全面轉(zhuǎn)移到援助國(guó)時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)在項(xiàng)目實(shí)施者和受援國(guó)政府之間的歸屬、利益分配也亟待解決。

五、結(jié)論及建議

農(nóng)業(yè)中心作為一種新的援非模式，沒有任何現(xiàn)成的模式可以借鑒，同時(shí)面臨著諸多困難，為了順利完成援非任務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展，我們應(yīng)該從以下幾方面著手:

(1)正確把握農(nóng)業(yè)中心的目標(biāo)定位和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。農(nóng)業(yè)中心的目標(biāo)是為企業(yè)走出去提供平臺(tái)，必須堅(jiān)持“企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作、政府引導(dǎo)、科技支撐、形式多樣”的原則，將農(nóng)業(yè)中心建設(shè)成為農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗(yàn)研究、示范推廣、人員培訓(xùn)和宣傳展示的基地，通過提高受援國(guó)的糧食安全水平服務(wù)于國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略，促進(jìn)雙邊關(guān)系。農(nóng)業(yè)中心的可持續(xù)發(fā)展必須建立新的商業(yè)模式，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)中心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和功能的發(fā)揮。

(2)鼓勵(lì)有實(shí)力和能力的單位組成聯(lián)合體共同實(shí)施項(xiàng)目。鑒于農(nóng)業(yè)中心的階段性任務(wù)不同、任務(wù)轉(zhuǎn)型期短以及所面臨的風(fēng)險(xiǎn)較多，單獨(dú)的企業(yè)、科研院校是難以適應(yīng)的，應(yīng)該鼓勵(lì)有突出主業(yè)、知名品牌、自主知識(shí)產(chǎn)的國(guó)家或者省級(jí)龍頭企業(yè)和具有較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)科研能力的科研院校以及在受援國(guó)有一定歷史基礎(chǔ)的企業(yè)組成聯(lián)合體，使他們共同參與到合作機(jī)制和體系中。一方面充分發(fā)揮我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)和裝備的優(yōu)勢(shì)，為受援方提供新品種、新技術(shù)、新裝備，同時(shí)還可以充分吸收前期走出去企業(yè)積累的農(nóng)業(yè)國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)，迅速培養(yǎng)出適應(yīng)國(guó)際化運(yùn)營(yíng)的優(yōu)秀人才隊(duì)伍，使各種不同單位發(fā)揮特長(zhǎng)，各盡其能，分散風(fēng)險(xiǎn)，從而為后續(xù)的企業(yè)“走出去”搭建好平臺(tái)。

(3)建立健全金融支持保障機(jī)制。由于項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，決定了項(xiàng)目?jī)H靠自身有限的收入是無法維持農(nóng)業(yè)中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，項(xiàng)目實(shí)施單位一方面要充分利用農(nóng)業(yè)中心的平臺(tái)，通過多種籌資入股方式，及時(shí)拓展與中心業(yè)務(wù)相關(guān)的外延業(yè)務(wù);另一方面要嘗試土地租賃而不是購(gòu)買土地，避免新殖民主義言論的威脅，積極探索和開發(fā)有前景的市場(chǎng)和新的商業(yè)模式，滿足金融機(jī)構(gòu)貸款的條件。金融機(jī)構(gòu)嘗試提供專門針對(duì)農(nóng)業(yè)中心的中長(zhǎng)期貸款(延長(zhǎng)為30－40年)，提高風(fēng)險(xiǎn)的容忍度，做到無償、無息貸款和援非貸款相結(jié)合，項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、后期跟進(jìn)與融資租賃相結(jié)合，為農(nóng)業(yè)中心提供信息和金融服務(wù)，支持其可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，加大保險(xiǎn)力度，增加投資非洲農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的防雷擊、鳥蟲害、當(dāng)?shù)丶膊〉茸匀粸?zāi)害的險(xiǎn)種，并提高保險(xiǎn)額度。

(4)加強(qiáng)溝通，建立合作交流平臺(tái)。由商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部牽頭建立農(nóng)業(yè)中心交流平臺(tái)，定期舉行交流會(huì)，搜集、分享受援國(guó)農(nóng)業(yè)需求、資源稟賦等信息，以及我國(guó)和受援國(guó)政府的優(yōu)惠政策。項(xiàng)目實(shí)施單位要加強(qiáng)與駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)、受援國(guó)農(nóng)業(yè)主管部門之間的溝通，與有關(guān)企業(yè)建立橫向交流平臺(tái)促進(jìn)相互借鑒，共享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)成果，擴(kuò)大項(xiàng)目影響力。

(5)做好監(jiān)督評(píng)測(cè)。商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部必須建立監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，做好項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)測(cè)、實(shí)施效果評(píng)價(jià)和可持續(xù)評(píng)價(jià)三方面監(jiān)測(cè)工作，尤其注重項(xiàng)目的人力、物資和經(jīng)費(fèi)能否滿足項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行的需要，項(xiàng)目是否能夠滿足產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。組織項(xiàng)目的質(zhì)量驗(yàn)收和評(píng)估。各地方政府的商務(wù)和農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和審批項(xiàng)目的實(shí)施單位制定的項(xiàng)目年度具體運(yùn)營(yíng)方案，并監(jiān)督落實(shí)。駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)也要負(fù)責(zé)項(xiàng)目在援助國(guó)實(shí)施、運(yùn)行的監(jiān)督管理，及時(shí)匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況。項(xiàng)目實(shí)施單位要制定切實(shí)可行的管理規(guī)范，實(shí)行財(cái)務(wù)、資金、采購(gòu)、銷售、生產(chǎn)和人事的統(tǒng)一管理和績(jī)效考核，嚴(yán)格管理投資和項(xiàng)目股權(quán)，對(duì)股權(quán)管理實(shí)施全方位控制，定期向商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、合作局以及駐受援國(guó)經(jīng)商處遞交工作簡(jiǎn)報(bào)。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的違反規(guī)定和合同約定的合同情況，要進(jìn)行嚴(yán)格處罰。

(6)積極搜尋受援國(guó)有關(guān)土地制度、土地補(bǔ)償制度信息，權(quán)衡土地購(gòu)買、租賃、無償劃撥三種方式的利弊，選擇合理的利用方式。抵制輿論壓力，既要抵制“新殖民主義”的標(biāo)簽，避免西方殖民主義曾經(jīng)存在的詬病和錯(cuò)誤，又要處理好與東道國(guó)政府、企業(yè)、民眾的關(guān)系，防止“本土主義”帶來的威脅。

(7)對(duì)于簽證方面，國(guó)家可以和援助國(guó)政府和相關(guān)部門予以協(xié)商，開辟援助項(xiàng)目實(shí)施人員綠色通道，建立名單制度，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施人員可以擬一份名單，給予免簽證或者快捷簽證服務(wù)，并給予一定長(zhǎng)度的在受援國(guó)的停留時(shí)間。

(8)各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施者要嚴(yán)格遵守國(guó)家關(guān)于動(dòng)植物進(jìn)出境的相關(guān)法律法規(guī);國(guó)家可以嘗試專門性的解決措施，動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門為援非項(xiàng)目建立快速通道。除此之外，項(xiàng)目實(shí)施者要及時(shí)地采取知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

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