三峽庫區(qū)移民后扶工作中承包地流轉的新政策建議

邵景安 ，魏朝富

（1.重慶師范大學地理科學學院，重慶400047；2.重慶師范大學三峽庫區(qū)山地生態(tài)與區(qū)域發(fā)展研究所，重慶400047；3.西南大學資源環(huán)境學院，重慶400716）

伴隨移民投資高峰期的過去，后移民時期三峽庫區(qū)經濟的拉動必須撇開以往單純依靠高投入來拉動的局面，轉而尋求如何利用庫區(qū)特有的“生態(tài)—資源”優(yōu)勢，發(fā)展獨具山地農業(yè)特色的“名特優(yōu)奇”品牌，增強移民的自主“造血功能”，以“破解”長期困擾庫區(qū)發(fā)展和后扶工作中的難題：產業(yè)空虛下的移民生計和就業(yè)困難[1-3]。然而，如何讓庫區(qū)移民手中承包地的經營權在剩余承包期限內流轉起來，破解特色農業(yè)發(fā)展面臨的地塊零碎、分散經營、設施缺位等障礙，仍是未來移民后扶（后期扶持）工作中的重點和難點。

三峽庫區(qū)作為重慶踐行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點區(qū)（縣）的主要分布區(qū)，現(xiàn)已率先以承包地流轉為契機進行改革的重點突破[4]。但現(xiàn)行庫區(qū)的承包地流轉主要以轉包和出租為主[5-6]，難以把轉出方移民的命運與流轉后的土地使用連接在一起，距離實現(xiàn)承包地對庫區(qū)移民社保作用和流轉可增強移民抗市場風險能力仍有很大差距。當然，庫區(qū)移民不是不愿意把自己的承包地流轉給種田大戶、公司（企業(yè)）、合作經濟組織或退出給村集體經濟組織，而庫區(qū)的大戶、公司（企業(yè)）等也想多包地，關鍵的問題是轉出方（移民）和轉入方（大戶、公司、企業(yè)等）之間尚未形成“利益共享、風險共擔”的有效鏈接。推行股份合作模式，創(chuàng)新和設計出新的便利庫區(qū)承包地流轉的政策建議，可在“保權益，抗風險”間找到很好的均衡點，迎合“地流，心穩(wěn)”的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)“流轉雙方”的“共贏”。

1 三峽庫區(qū)承包地流轉的現(xiàn)狀及問題

1.1 流轉的發(fā)生總體相對滯后

庫區(qū)承包地流轉規(guī)模呈明顯的階段性增加趨勢，但流轉的發(fā)生總體相對滯后。近10年來庫區(qū)承包地流轉大體可劃分：（1）平穩(wěn)發(fā)生階段（2001—2005年）。年均流轉規(guī)模3.34萬hm2，占承包地比重1.65%—3.69%；（2）緩慢增加階段（2006—2007年）。年均流轉規(guī)模較上一階段增加9.49萬hm2，占承包地比重達10%左右；（3）快速增加階段（2008—2010年）。年均流轉規(guī)模32.23萬hm2，年均流轉率為23.55%，尤其是2010年流轉發(fā)生36.14萬hm2，占承包地的26.40%。流轉面積的增加有效解決了庫區(qū)承包地細碎化、撂荒、閑置或粗放使用等與農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展不相適應的“瓶頸”問題。然而，比較和浙江省相應時段的承包地流轉發(fā)現(xiàn)，庫區(qū)的承包地流轉規(guī)模占承包地的比重相對較低。浙江省2001年的承包地流轉比率13.5%，較庫區(qū)2007年的11.2%還高2.3個百分點[7]。三峽庫區(qū)盡管10年來承包地流轉規(guī)模增加迅速，但與處于沿海發(fā)達地區(qū)的江浙相比仍有很大差距，差距的存在反映東西部農戶對“打工經濟”收入穩(wěn)定性的評判和承包地在他們未來生活中作用的認可度。

1.2 直接的入股流轉較少

承包地流轉形式多以轉出方不參與流轉后經營的轉包和出租為主，但直接的入股發(fā)生較少。10年來，三峽庫區(qū)對應上述三個時段的承包地流轉形式均以轉包和出租為主。如2006年庫區(qū)所發(fā)生的承包地流轉中轉包的比率最高達52.7%，其次是出租為25.2%。然而，不管是轉包還是出租，轉出方僅僅以一定的實物或貨幣收益將自己的承包地流轉給轉入方，而不再直接參與未來土地的使用與管理。分析發(fā)現(xiàn)，轉出方不參與流轉后土地的使用恰恰蘊含著對土地轉出后能否取得收益及穩(wěn)定性的恐懼，以及回鄉(xiāng)后能否隨時順理成章地從轉入方那里重新取回自己原承包地的可能性。盡管流轉發(fā)生較為迅速的沿海發(fā)達地區(qū)，流轉形式也以轉包和出租為主，但因發(fā)達的經濟所支撐的就業(yè)體系寬廣，農民的恐懼和擔心程度相對較低，以轉出方直接參與流轉后的土地經營的入股形式也獲得很好的發(fā)育。截至2010年底，廣東省承包地流轉形式中，農戶直接入股的比率達34.16%[8]。入股流轉可以把轉出方的命運與流轉后土地的用途和管理僅僅連接在一起，較轉包和出租更能調動轉出方的積極性，也為轉入方提供直接從事一線生產的熟練“農業(yè)工人”。對三峽庫區(qū)來說，提高入股流轉的比率，可以極大地解決庫區(qū)移民的就業(yè)和生計問題，實現(xiàn)就地就業(yè)和就地致富。

1.3 農業(yè)風險和金融政策仍然缺位

承包地流轉雖已實現(xiàn)了“三個”根本性的轉變，但農業(yè)風險規(guī)避和農村金融支撐政策仍然缺位。10年來三峽庫區(qū)承包地流轉主體已趨于多元，正由親戚間向社會層轉變，如大戶、公司（企業(yè)）、農業(yè)合作社等均已成為庫區(qū)承包地流轉的參與主體。當然，伴隨流轉主體參與的多元化，庫區(qū)轉入主體的來源也由最初的本組和本村間轉向跨村或跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）乃至跨區(qū)（縣）域范圍，現(xiàn)行以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村為主體的引入種養(yǎng)殖大戶、公司、企業(yè)等就是很好的例子[9]。而且，伴隨流轉主體的多元化和轉入主體來源的跨區(qū)域，流轉后土地的使用也由以往的大宗向“名特優(yōu)奇”農用轉變。如忠縣承包地流轉后的用途就逐漸向柑橘、蔬菜等新興特色經濟林果和農副產品的產業(yè)化生產轉化。這一轉變，為庫區(qū)農業(yè)的適度規(guī)模經營提供了生產資料的整合和優(yōu)化條件，但僅有這些基礎和條件，離開農業(yè)風險規(guī)避和農村金融政策的支撐，庫區(qū)農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展仍不能做大做強，移民的就業(yè)與致富也很難從根本上得以長遠解決。目前來看，伴隨承包經營權延長30年和十七屆三中全會支農政策的明朗，以及重慶范圍內的庫區(qū)各區(qū)（縣）大多均已建立了承包地流轉市場和服務機構，限制承包地流轉的產權不清、市場不健全等因素，在很大程度上已得到了“破解”。但對于流轉雙方最為關心的流轉發(fā)生后的收益多少及其穩(wěn)定性的問題，受制于農業(yè)風險規(guī)避和農村金融支持政策的配套與完善的制約，其相關研究在庫區(qū)尚是一片空白。

1.4 農業(yè)基礎設施與產業(yè)化發(fā)展不相適應

近年來，三峽庫區(qū)農業(yè)基礎設施建設成效顯著，農業(yè)發(fā)展環(huán)境有所改善但建設標準、質量和具體布局與產業(yè)化發(fā)展不相適應。耕地平均擁有農村道路的路網密度由2005年的77.91m/hm2增加到2010年的82.99 m/hm2，農村道路綜合占地達4.41萬hm2，較2005年增加0.06萬hm2。農村道路通暢率由2005年的9%提高到2010年的21%。耕地平均擁有溝渠用地密度由2005年的83.88 m/hm2增加到2010年的88.26 m/hm2，溝渠綜合占地達1.76萬hm2。但因庫區(qū)農業(yè)基礎設施欠賬太多，覆蓋密度仍然較低，尤其直接服務于農業(yè)生產的機耕道、生產便道和排灌溝渠等仍處于薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)已成為移民安穩(wěn)致富和產業(yè)培育與再造的“瓶頸”因素。

庫區(qū)現(xiàn)有農村道路主要為連接村與行政村和村與村道路（占42.37%）及溝通行政村與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路（占21.64%）組成。田間道路路網密度遠低于小浪底庫區(qū)的75.6%[10]，與國家規(guī)定的60 m/hm2標準有相當大的差距。而且，農村道路路面普遍寬度較窄和質量較差，缺少護坡、防護和排水、涵管等的配套。農田水利占地率1.2%，低于國家規(guī)定標準1.5%。部分溝渠、山坪塘、提灌站等年久失修，淤堵嚴重，蓄水和排灌能力較差。更為重要的，已有農業(yè)基礎設施大多屬承包地流轉開啟前建設的，農村道路很少考慮未來農業(yè)產業(yè)化發(fā)展對微型農業(yè)機械引入的需求，農田水利的溝、渠、池、凼等的布局更是缺少體現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化中不同灌區(qū)產業(yè)發(fā)展的差異性。

2 三峽庫區(qū)承包地流轉存在問題的原因剖析

2.1 流轉收益與預期穩(wěn)定性間的“博弈”決定流轉可能性

移民對從農業(yè)“析出”后獲得收益與預期穩(wěn)定性間的“博弈”和權衡，決定流轉可能性。不斷上漲的務農勞動力機會成本促使庫區(qū)大量移民從農業(yè)“析出”，使難以實現(xiàn)勞動力（機械化）替代的承包地發(fā)生邊際化：大量承包地粗放使用；撂荒或季節(jié)性拋荒；水田旱化種植玉米。為承包經營權的交易提供可能[10]。但以勞務輸出來支撐家庭生計和就業(yè)的庫區(qū)，為什么承包地流轉發(fā)生的相對滯后？走訪發(fā)現(xiàn)，65%的庫區(qū)移民對未來依靠“打工經濟”持續(xù)支撐家庭生計仍心存疑慮，擔心倘若遇到類似非典型肺炎、金融風暴等世界性疫情或經濟動蕩后，“打工經濟”在移民家庭收入中的比重降低到難以維持全家正常生活時，害怕失去根基和退路。對于庫區(qū)移民來說，承包地是他們最穩(wěn)定的社保和儲蓄銀行，必須慎重對待。73%的調查移民認為現(xiàn)行“工農兼?zhèn)洹钡纳a方式比較適合他們家庭經濟的維持和就業(yè)機會的捕獲。一旦他們將承包地流轉出去，在流轉契約期內，就基本上與自己的承包地失去了“使用”關系，甚至無權過問自己的承包地被用作何種用途，當然，流轉前后用途的變化僅僅在農用之間轉換。況且，由極端天氣（如旱、澇、風等）的出現(xiàn)造成作物減產或質量欠佳，當損失不能獲得補償時，轉入方的收入穩(wěn)定性必將傳導給轉出方，使轉出方對自己能否穩(wěn)定獲得合同收益產生動搖，影響流轉發(fā)生可能。

2.2 流轉方式削弱轉出方對承包地使用的話語權

流轉大多選擇不直接參與流轉后農業(yè)勞動的轉包和出租方式，削弱了轉出方對承包地使用的話語權。目前看，盡管庫區(qū)承包地流轉已探索出“1+5”的新路子，轉入方與轉出方間也建立了一定的聯(lián)系，但流轉本身仍跳不出轉包和出租的圈子。2008年忠縣流轉模式中，轉包占流轉發(fā)生的55.86%，其次是出租，而最少的入股僅占1.37%[8]。轉包和出租為主雖然很大程度上為農業(yè)生產資料的優(yōu)化配置提供了便捷通道，推動了規(guī)模經營和產業(yè)化與產品化發(fā)展，但因以流轉雙方“共建”的入股模式發(fā)生較少，轉出方承包地轉出后便游離于承包地使用之外。

長遠來看，轉包和出租僅能作為庫區(qū)承包地流轉和工業(yè)化“博弈”的最初選擇。2004年以后特別是2010年初以來頻頻出現(xiàn)的“民工荒”和勞動力價格的颶升，結束了農村勞動力剩余的時代。當然，像庫區(qū)這樣以廉價農村勞動力輸出來支撐家庭經濟的特殊區(qū)域，更是大量移民甩手不干農活，將自己的承包地以轉包和出租的形式流轉出去，也算作為對“打工經濟”的收入補充。然而，當工農業(yè)“剪刀差”削小到移民在農業(yè)和非農業(yè)間權衡時，承包地流轉必然要步入入股階段，即走上發(fā)達國家發(fā)展的“雙贏”將農民轉變?yōu)椤稗r業(yè)產業(yè)工人”。庫區(qū)移民的就地就業(yè)和致富的實現(xiàn)，不能讓移民游離于原有承包地，必須選擇有助于提高流轉后移民話語權的入股方式。

2.3 政策缺位使得轉入方在轉出方游離于流轉后不敢多包

農業(yè)災害和價格保險與農村金融政策缺位，使得轉入方在轉出方游離于流轉后不敢多包。10年來，盡管國家和地方均已出臺大量有關承包地流轉的政策和辦法，但涉及流轉發(fā)生后由非人為災害（如極端氣候、病蟲火害等）造成轉入方收益受損失是否納入農業(yè)保險范圍均未提到，價格保險也未出現(xiàn)在現(xiàn)有政策和辦法中。轉入方的具體經營活動往往是依據(jù)過去幾年的種養(yǎng)殖業(yè)需求和價格來決定的，一旦大面積種植某種作物后，收獲時市場需求和價格疲軟，也會給轉入方的收益帶來較大損失。而且，農業(yè)適度規(guī)模經營也離不開農村金融的支持，盡管目前對拓寬融資渠道已有較多論述，但儲量大、作用強且活躍于農村的民間資本仍未獲得“正名”。

三峽庫區(qū)極端氣候出現(xiàn)的頻率較高，2006年夏季和2010年春季的特大干旱及每年的季節(jié)性干旱，2008年春季的冰凍和2011年春季的低溫災害，加之病蟲害火害的時有發(fā)生，都給農業(yè)生產造成很大影響。而且，受經濟全球化與一體化的影響，農產品價格波動強烈，在缺乏農業(yè)災害保險和價格保險的情況下，轉入方不敢多包地。同時，現(xiàn)行小額信貸的支農金融政策，盡管利率優(yōu)惠但很難滿足轉入方農業(yè)產業(yè)化發(fā)展對資金的需求[11]。另外，農業(yè)災害和價格保險與農村金融政策缺位，也使得大戶、公司（企業(yè)）、合作社等轉入方更熱衷于入股方式，農民一旦將承包地和其他生產要素入股，則大大降低轉入方的災害和價格風險，部分資金短缺問題也可得以有效解決。

2.4 短期流轉影響轉入方對農業(yè)產業(yè)化所需設施的投入

剩余承包期限的日益逼近和短期流轉的發(fā)生，影響轉入方對農業(yè)產業(yè)化所需設施的投入。截至2010年，第二輪土地承包期的剩余年限僅有17年，而流轉之前的承包地大多缺乏配套的基礎設施，即便有也大多屬土地整治、新農村建設、庫區(qū)后扶等工程上馬后新建的，農村道路規(guī)格、溝渠凼布局、田面寬度等很難滿足流轉后農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的需要。流轉發(fā)生后，為提高耕作便捷性、確保生產穩(wěn)定性、提高產業(yè)規(guī)模度等，轉入方必須對流轉后的承包地進行基礎設施的改造和重建，但依據(jù)國家現(xiàn)行農業(yè)基礎設施建設標準，工程設計壽命均在25年以上，從而產生剩余承包期與工程設計使用年限間的差距，影響轉入方對流轉后土地投入的動力和積極性。

三峽庫區(qū)現(xiàn)已發(fā)生的承包地流轉中，中短期（<10年）流轉占總流轉發(fā)生面積的50.4%[4]，說明移民對“打工經濟”支撐家庭生計穩(wěn)定性的懷疑，以及承包地對未來生計和就業(yè)的重要性，不敢將承包地長時期地轉包或出租出去。同時，短期流轉的出現(xiàn)還源于對轉入方能否按合同契約每年支付給轉出方應得的收益。受農業(yè)氣象災害、病蟲火害、價格波動等影響，轉入方的收益具有很大的不穩(wěn)定性，傳導給轉出方就體現(xiàn)為不敢將自己的承包地轉出或長時間轉出。這樣，短期流轉使得轉入方不僅不敢展開符合農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的基礎設施建設的投入，而且長期的生產要素投入也受到很大影響。況且，缺少轉入方參與的基礎設施投入，不利于多元化融資渠道的拓寬。

3 提高三峽庫區(qū)承包地流轉的新政策建議與設計

3.1 股份合作模式“破解”流轉滯后和投入受阻

股份合作模式是“破解”庫區(qū)承包地流轉滯后和設施投入受阻的新的首選政策取向。它是將“股份制”的理念引入承包地流轉的新嘗試，即移民將自己的承包地連同勞力、資金、技術等分散性生產要素，借助股份制性質固定下來，與擁有雄厚“資、技、管和營”的大戶、公司、企業(yè)等一起，共同劃分“責權利”方面的敏感問題。

股份合作模式“打破”以往承包地轉出后轉出方游離于土地使用之外的“困境”，將流轉雙方借助“股份合作”組建利益共同體，培育分散移民與三大主體（大戶、龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社）間的聯(lián)合與合作，服務于重慶“135+X”農業(yè)產業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展戰(zhàn)略，為移民的就地就業(yè)和致富開啟了一長效便捷通道。

股份合作單位是獨立法人，移民可自愿將承包地和擁有的技術、資金、管理等作價入股，依據(jù)股份組建董監(jiān)事會，發(fā)展“產供銷、貿工農、種養(yǎng)加”于一體的現(xiàn)代化農業(yè)生產，收益實行按勞和按股份的“雙層”利益分享機制。這樣，可實現(xiàn)三大轉變：經營權變股權、農民變股東和收益靠分紅。當然，考慮地塊零散、產業(yè)空虛、山地特色農業(yè)等的特點，可嘗試兩大模式：“（經營權+生產要素）入股本金+分紅”集中股份合作經營模式。移民將自己的承包地連同生產要素折價入股，獲取本金后委托給股份合作單位，再按股分紅。而模式中移民可作為產業(yè)工人直接參與經營和管理，獲得勞動工資。股份合作單位也可與生產、加工與流通企業(yè)聯(lián)營，延長產業(yè)化的鏈條。合作的結果，有助于展現(xiàn)承包地對移民的三大作用：承包地換社保、承包地換工作和承包地換儲蓄。

“（保護產量+保護價）收購農林產品+分紅”分散股份合作經營模式。大戶、龍頭企業(yè)或專業(yè)合作社采取“公司+基地+農戶”的經營理念，分散移民間實行很好的分工協(xié)作，如種苗、農資、技術、服務、市場等由股份合作單位統(tǒng)一提供，移民則在自己的承包地上從事具體的經營與管理活動。當然，移民的生產、經營與管理必須按照股份合作單位預先設定的標準和程序進行，但股份合作單位需要預先在移民最低可接受的產量與價格方面設置保護底線。移民每年依據(jù)提供產品的多少折價入股，以此從股份合作單位利潤中分紅。模式有助于實現(xiàn)移民與業(yè)主間的有效對接，充分獲得三大規(guī)范：流轉市場的規(guī)范、流轉利益的共享和流轉用途的多家參與。

3.2 新政策模塊設計、實現(xiàn)途徑與預期積極效用

依據(jù)參與主體和生產資料劃分，股份合作模式離不開：轉入方（大戶、龍頭企業(yè)或專業(yè)合作社）、轉出方（移民）和生產資料三大模塊。首先，組建承包地流轉的評估機構，對流轉雙方的意愿與可能實現(xiàn)的股份合作模式進行剖析，尤其轉入方在預期經營方面的實力和渠道，以及移民未來的參與意愿、興趣和是否具備股份合作單位所需要的基本素養(yǎng)，即從流轉發(fā)生雙方的“準入”上為模式的組建提供科學依據(jù)；其次，轉入方必須提供未來一基于種養(yǎng)殖特色產業(yè)的發(fā)展思路和可行性論證報告，以作為未來模式能否成功運作、移民能否得到實惠和移民意愿能否得到尊重的評判依據(jù)，同時，現(xiàn)有注冊資金、成熟技術、營銷理念、已有資質等也需作出說明，即從流轉發(fā)生后的運作上為雙方提供建設性思路。再次，將轉入方和轉出方的生產要素按現(xiàn)行經濟運行股權化。借助專門的資產評估機構，將轉入和轉出方所有可能或有條件作價的生產要素全部貨幣化，以此作為股份合作模式中總股份分解的依據(jù)，即從“責權利”劃分上服務于模式組建后的具體經營活動；最后，依據(jù)移民是否具有穩(wěn)定可靠的非農收入來源，引導移民選擇具體的入股模式。對具有穩(wěn)定非農收入來源的移民，可采取直接的承包經營權入股或資金入股，入股后移民可不再參與合作模式的經營與管理。對缺乏穩(wěn)定非農收入或想回家創(chuàng)業(yè)的移民，可引導他們選擇上述兩種模式中的一種參與經營。家庭勞動力較為充足的可選擇分散經營模式，而家庭勞動力不充分的可考慮集中經營模式，即從運行模式和實現(xiàn)途徑上保證股份合作模式的健康有序運行。

股份合作模式將庫區(qū)未來承包地流轉的轉出方與轉入方“捆綁”起來，成為系在一起的利益攸關方。預期積極效用：（1）“破解”移民不敢將自己的承包地流轉出去的心理糾結；（2）降低轉入方因短期流轉的發(fā)生而不敢多包地和多投入的困惑；（3）提高移民流轉發(fā)生后對自己承包地使用的話語權；（4）增強由分散經營所不能體現(xiàn)的高附加值農業(yè)產業(yè)發(fā)展的可能性；（5）發(fā)揮在分散經營下所不具有的機械化效率和潛力；（6）培育移民適應和開拓市場的能力與降低經營風險與成本的本領；（7）形成農村勞動力有序轉移和回流支農的良性循環(huán)道路。但因沿襲“股份制”的性質，模式在由分散走向合作和聯(lián)合的過程中，難免出現(xiàn)準入判別、股份核定、利益分解、風險分擔、入股退股等問題。為此，需要盡快組織國土、農業(yè)、發(fā)改委等部門成立專門股份合作準入評估機構；實行利益分解和風險分擔的非均衡機制（利益適當向移民傾斜，風險向移民偏離）；制定流轉雙方有條件進退機制。

3.3 新政策所需要配套政策安排

開啟正收返租承包地有償使用模式，確保庫區(qū)股份合作模式發(fā)生所需土地來源的暢通。對長期進城務工或居住的移民，依托重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行），有償?shù)貙⒁泼癯邪耐恋厥諝w集體經濟組織所有，通過集體經濟組織統(tǒng)一作價后為股份合作單位供地。反過來，對于村里的種田能手和喜愛種田的移民，可以將土地從股份合作單位那里返租回來，按照“（保護產量+保護價）收購農林產品+分紅”分散股份合作經營模式的要求運行，具體可依據(jù)移民從事非農產業(yè)的年限、收入多少和穩(wěn)定性、是否已農轉非等進行正收可能性的判斷。而對于大量兼業(yè)或戀土情節(jié)重的移民，可采取預先將移民的承包地有償征收（不改變集體所有權），再借助基本口糧田的分配，將兼業(yè)和不愿離土的移民集中安置。而正收進來的剩余部分土地則按前述模式進行股份制運作，征收返租適合于收入少且穩(wěn)定性差的兼業(yè)農戶以及不具有農轉非和遷徙可能性的移民。

實施規(guī)模經營補貼，增強庫區(qū)股份合作模式的收益穩(wěn)定性。庫區(qū)特殊的自然地理條件決定農業(yè)適度規(guī)模的產業(yè)化經營，必須“破解”地塊零碎規(guī)模效應難體現(xiàn)、水土資源不匹配、極端氣候和病蟲害火害出現(xiàn)頻率高等問題，人為的地塊歸并、設施配套、災害預防等僅能在小的范圍內修修補補，很難從根本上讓股份合作模式對未來的生產預期吃下定心丸。從最低產量和價格保護方面給予股份合作模式一定的補貼，有助于增強流轉雙方的積極性。重慶市委市政府和各區(qū)（縣）政府可將承包地入股流轉扶持專項資金納入年度財政預算，專門用于對流轉后農業(yè)適度規(guī)模經營因非人為因素所導致的減產或低價給予補貼，同時，給發(fā)展好的股份制單位一適當獎勵。針對不同股份制單位所從事的特色主導產業(yè)，各級政府每年年初應對預期產量、市場價格等進行年度預測和信息公布，分析可能造成產量降低、價格波動等的關鍵因素，與股份制單位一起設置雙方可接受的最低產量和價格底線，當收獲后的產量和市場價格低于預先設置的底線時，政府應為缺失的產量或價格差額提供補貼。

鼓勵移民閑散資金參股用于股份合作模式，放寬農村金融準入并規(guī)范其參與。股份合作模式的發(fā)展和壯大，而必須動用社會閑散資金將蘊含在農村的巨大金融潛能發(fā)揮出來。但民間金融常?；钴S于地下，因沒能得到現(xiàn)行法律或規(guī)范的認可而成為抑制模式發(fā)展的籌資短板。為配合合作模式的運營，可嘗試開啟民間金融信貸，降低民間資本的信貸準入門檻，拓寬民間資本生存空間，激活其理應擁有的資本價值。按照分散股份合作經營模式，使用現(xiàn)行正規(guī)的金融機構參與信貸，交易成本往往較大且農業(yè)生產的季節(jié)性、周期性、易損性等也增加了金融風險發(fā)生的可能性。但民間資本的放開，可能會有人以股份合作模式的組建和經營為名，開展非法集資或抵押貸款并轉作他用。為此，必須從最初的股份合作模式的組建到最后農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；湕l的成熟都要由專門部門監(jiān)督、審核和評估。

轉變以往政府主導的農業(yè)產業(yè)發(fā)展項目扶持為股份合作模式主導的政府“以獎代補”。以往針對庫區(qū)的農業(yè)產業(yè)發(fā)展，主要施行政府主導的方式，解決在哪里上項目的問題。即政府選擇區(qū)域特色的產業(yè)發(fā)展項目通過招投標方式引進公司、企業(yè)等進行打造，其結果有時難免會出現(xiàn)與預期設計間存在一定偏差，很難最大程度地調動移民參與的積極性和主動性?！耙元劥a”依托股份合作模式和移民，進行“一村一品”或特色農業(yè)主導產業(yè)的打造，解決哪里需要項目的問題。對于打造比較成功或具有綜合競爭力的，重慶市委市政府或所在區(qū)（縣）政府將通過項目扶持打造這一產業(yè)的花費，以“獎勵”的形式“補償”給股份合作單位及所參與的移民，以體現(xiàn)他們創(chuàng)造性思維的價值。“以獎代補”是一種換位思考，將原有的“先投后看效應”轉變?yōu)椤跋瓤葱偻度搿薄?/p>

4 結論

移民對獲得收益與預期穩(wěn)定性間的“博弈”決定流轉可能性，流轉大多選擇不參與農業(yè)勞動的轉包和出租方式削弱了轉出方對承包地流轉后使用的話語權，農業(yè)災害和價格保險與農村金融政策缺位使得轉入方在轉出方游離于流轉后不敢多包，剩余承包期限的日益逼近和短期流轉的發(fā)生，影響轉入方對農業(yè)產業(yè)化所需設施的投入。股份合作模式是“破解”三峽庫區(qū)承包地流轉滯后和設施投入受阻的新的首選政策取向，具體地，可依托三大模塊：轉入方（大戶、龍頭企業(yè)或專業(yè)合作社）、轉出方（農戶）和生產資料模塊；嘗試兩大模式：“（承包經營權+生產要素）入股本金+分紅”集中股份合作經營模式和“（保護產量+保護價）收購農林產品+分紅”分散股份合作經營模式，最終實現(xiàn)流轉參與的三大轉變（經營權轉變股權、農民變股東和收益靠分紅）、承包地具有的三大作用（承包地換社保、承包地換工作和承包地換儲蓄）和流轉發(fā)生的三大規(guī)范（流轉市場規(guī)范、流轉利益共享和流轉用途多家參與）。當然，股份合作制模式的運行，須配以正收返租、規(guī)模經營補貼、拓寬融資渠道、以獎代補等政策安排，將承包地的轉出方與轉入方“捆綁”起來，在流轉雙方間建立有效的鏈接和紐帶。

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