關(guān)于糧食流通立法的瑕疵分析

蔣軍洲

與其他商品流通一樣，糧食流通是連接生產(chǎn)和消費的紐帶。僅因糧食流通所具有的前述重要性，為其提供法律支持和保障就不可或缺。2012年2月，國務(wù)院法制辦公室發(fā)出了就《糧食法（征求意見稿）》征求意見的通知。此次公開的《糧食法（征求意見稿）》就糧食流通單列一章作了規(guī)定，足見其受重視程度之高。在認真閱讀征求意見稿之后，很贊賞現(xiàn)行方案為規(guī)制糧食流通所作出的積極努力，但亦不能忽視此意見稿在糧食流通立法技術(shù)與立法定位兩個層面上所存在的瑕疵。本文就這些瑕疵展開梳理，提出自己不甚成熟的見解，并將相關(guān)修改建議通過公開渠道報送征求意見機關(guān)。

一、立法語言缺乏嚴(yán)謹性

如果認為高質(zhì)量的立法與科學(xué)的立法語言是一個事物不可分離的兩個方面，那么在立法中使用科學(xué)的語言對于有效、充分反映立法主體的立法意圖、立法目的以及它們所要體現(xiàn)的立法政策，有著至關(guān)重要的作用。[1]但現(xiàn)在向社會公開征求意見的的《糧食法（征求意見稿）》與此項要求有不小的距離，它并沒有像人們所期望的那樣，在立法語言文字的運用上比一般的語言文字更嚴(yán)謹、更明確。

該意見稿無論在語言邏輯上，還是在語言表達上，都存在一些問題。首先說它在語言邏輯上存在的問題。比如，在第一章總則的第二條第二款，它對糧食流通下了這樣一個定義：糧食流通是指糧食從生產(chǎn)領(lǐng)域向消費領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的全過程，包括收購、儲存、運輸、加工、批發(fā)、零售、進出口等活動。也就是說，糧食流通包括了“加工”這一環(huán)節(jié)。但在該意見稿的第三章，我們馬上就遇到了理解上的困難，該章的標(biāo)題赫然為“糧食流通與加工”。那么，此處的“糧食流通”是否不同于第一章總則中所規(guī)定的“糧食流通”呢？“加工”環(huán)節(jié)為何單列呢？通讀第三章條文不難發(fā)現(xiàn)，此處之糧食流通與第一章總則中所講的糧食流通是一個概念。該意見稿在總則中明確規(guī)定，它調(diào)整糧食生產(chǎn)、流通、消費活動，爾后其分則按此邏輯依次就糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食消費等分章展開規(guī)定，為筆者前述的看法提供了旁證。事實上，無論是從征求意見稿所使用條文數(shù)量的多寡來看，還是從加工在糧食流通環(huán)節(jié)中所居的重要性而言，糧食加工與糧食收購、儲存、運輸、批發(fā)、零售、進出口相比，都不會顯得更為突出或不突出。因此，這樣一種立法表達說明，起草者對科學(xué)使用立法語言文字的重要性沒有足夠的重視，導(dǎo)致了同一個關(guān)鍵詞在同一法律文本中含義變動不居的尷尬局面，為受眾理解領(lǐng)悟設(shè)置了不必要的麻煩。其實直接規(guī)定“第三章糧食流通”更能保持法律文本邏輯體系的流暢。

還有，該意見稿第三章第三十條對“物流設(shè)施”的表達也存在問題。該條先是從宏觀上規(guī)定各級人民政府應(yīng)加強“糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施”規(guī)劃，然后具體闡明政府應(yīng)合理布局和科學(xué)管理糧食倉儲、物流、市場等設(shè)施。不知在起草者的理解中，倉儲設(shè)施與物流設(shè)施是何種關(guān)系，它們?nèi)绾闻c“市場設(shè)施”聯(lián)系起來？據(jù)筆者所知，在《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)物流術(shù)語》（GB／T18354－2001）中，有“物流技術(shù)裝備與設(shè)施”的表達，在該分類中，具體包括倉庫、庫房、自動化倉庫、立體倉庫、虛擬倉庫、冷藏區(qū)、貨場、貨架、集裝箱碼頭等42個小類。《糧食法（征求意見稿）》將倉儲設(shè)施與物流設(shè)施并列，似乎沒有注意到在物流界前者是被視為后者的一個下位概念來加以使用的。不用說，《糧食法（征求意見稿）》將糧食市場設(shè)施與糧食倉儲設(shè)施、物流設(shè)施并列，也不能準(zhǔn)確反映出立法者的真實意圖。如果起草人的本意是將糧食市場設(shè)施理解為糧食交易市場設(shè)施，不如將前述三者清晰厘定為這樣的關(guān)系：糧食倉儲等物流設(shè)施、糧食交易市場設(shè)施。

如果說前面所舉的例子反映了起草者在立法語言使用上對邏輯的忽視，下面這個例子則反映了起草者對立法語言運用的模糊與不確定性?！都Z食法（征求意見稿）》第三章第二十條籠統(tǒng)規(guī)定了從事薯類以外糧食收購活動的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件：“必要的”經(jīng)營資金、“必要的”糧食倉儲設(shè)施、“相應(yīng)的”糧食質(zhì)量檢驗和保管能力等。什么是“必要的”和“相應(yīng)的”呢？這種模糊的語言不僅會帶來具體操作上的不便，而且會為某些行為人從中做手腳提供空間。由于立法具有一定的穩(wěn)定性，模糊語言的得當(dāng)使用有其好處，比如該征求意見稿第七十九條規(guī)定：對未經(jīng)許可擅自從事糧食收購活動的，在情節(jié)嚴(yán)重的情形，可以并處非法收購糧食價值1倍以上5倍以下的罰款。在這條規(guī)定中，起草者巧妙應(yīng)用了倍數(shù)，有效避免了點明具體罰款數(shù)額（如50萬元）有可能會因以后經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生通貨膨脹、貨幣貶值而招致本來預(yù)期的懲罰性效果減弱的弊端。但此處第二十條規(guī)定的目的在于，為行政許可設(shè)立條件，此項條件只有具體而明確，才便于行為人遵照執(zhí)行，才能約束執(zhí)行機關(guān)依法行政。與之形成對照的是《公司法》對設(shè)立有限責(zé)任公司的規(guī)定，該法通過條文的有機結(jié)合，明確規(guī)定了法定的條件，比如有限責(zé)任公司由50個以下股東出資設(shè)立，注冊資本的最低限額為人民幣三萬元，法律、行政法規(guī)對有限責(zé)任公司注冊資本的最低限額有較高規(guī)定的，從其規(guī)定。糧食收購活動的經(jīng)營者既可能是國有糧食企業(yè)，也有可能是個體糧商，因此在筆者看來，就設(shè)立糧食收購的準(zhǔn)入門檻而言，沒有什么比根據(jù)具體交易主體的類型分別規(guī)定明確的市場準(zhǔn)入條件更能滿足人們對糧食法的期待了。值得一提的是，該條第二款規(guī)定國家對糧食收購資格實行年審制度。但該款既沒有規(guī)定年審所需提供的材料，也沒有規(guī)定年審的時間，同樣存在條文規(guī)定過于粗放的弊端。

二、合理使用援引技術(shù)

在法律文本中，為避免立法資源浪費，合理使用引文或援引能起到簡約的效果：既可避免重復(fù)，又不會掛一漏萬。但《糧食法（征求意見稿）》在第三章第二十七條舍簡潔的援引技術(shù)不用，濃墨重彩地描述了從事糧食收購、批發(fā)和零售活動的經(jīng)營者不得存在的下列行為：（一）捏造、散布虛假信息，擾亂市場秩序；（二）相互串通，操縱市場價格；（三）惡意囤積哄抬價格；（四）采取抬高等級或者壓低等級等手段變相提高或者壓低價格；（五）短斤少兩、摻雜使假、以次充好；（六）壟斷市場或者進行不正當(dāng)競爭；（七）違反國家規(guī)定的其他行為。

學(xué)習(xí)法律的人讀過此條后，很容易產(chǎn)生似曾相識的感覺。關(guān)于本條的第一至第四項內(nèi)容，我國《價格法》第十四條有著極其相似的規(guī)定：經(jīng)營者不得有下列不正當(dāng)價格行為：（一）相互串通，操縱市場價格，損害其他經(jīng)營者或者消費者的合法權(quán)益；……（三）捏造、散布漲價信息，哄抬價格，推動商品價格過高上漲的；……（六）采取抬高等級或者壓低等級等手段收購、銷售商品或者提供服務(wù)，變相提高或者壓低價格。

簡單對比一下就可以發(fā)現(xiàn)，《價格法》第十四條第一項“相互串通，操縱市場價格，損害其他經(jīng)營者或者消費者的合法權(quán)益”，與《糧食法（征求意見稿）》中第二十七條第二項“相互串通，操縱市場價格”的立法旨趣是一致的；《價格法》第十四條第三項與《糧食法（征求意見稿）》第二十七條第一、第三項何其相似；《價格法》第十四條第六項與《糧食法（征求意見稿）》中的第二十七條第四項相關(guān)聯(lián)。

其實在上述情形下，完全可以通過運用援引技術(shù)，避免法律文本的重復(fù)。比如，將征求意見稿中的前述法條修改為：從事糧食收購、批發(fā)和零售活動的經(jīng)營者，不得有下列行為：（一）違反《價格法》第十四條規(guī)定的不正當(dāng)價格行為。但為了避免將來因《價格法》修改導(dǎo)致條款編號生變所帶來的運用援引技術(shù)的糧食法法條與所被引致的法律不是一碼事的問題，似乎可采取一種變通了的開放性引用，就像征求意見稿前述法條中第六項規(guī)定的那樣，通過“壟斷市場或進行不正當(dāng)競爭”的表達簡潔地援引《反壟斷法》與《反不正當(dāng)競爭法》。這既可避免以壟斷市場或不正當(dāng)競爭的表現(xiàn)形式作出的規(guī)定掛一漏萬，又可保證法律條文的生命力。而且，這也恰恰與本意見稿中與前述法條配合使用的第八十六條（違反本法第二十七條的，由農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督、糧食、工商、價格、水利、環(huán)境保護等部門依照有關(guān)規(guī)定予以處罰）的立法目的相配套。

《糧食法（征求意見稿）》中存在的相仿的問題是前述法條第五項列出的“短斤少兩、摻雜使假、以次充好”。實際上，糧食收購、批發(fā)、零售活動的經(jīng)營者違反《消費者權(quán)益保護法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的表現(xiàn)形式不止此一種，還有可能是以不合格商品冒充合格商品，銷售失效、變質(zhì)的商品。因此，不如同樣以簡明的方式概括規(guī)定為，違反《消費者權(quán)益保護法》或《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，計量不正確，或者不能擔(dān)保產(chǎn)品質(zhì)量。

顯然，如果將《糧食法（征求意見稿）》第二十七條改造為準(zhǔn)用性規(guī)則，將相關(guān)經(jīng)營者的行為通過援引或參照其他相應(yīng)的規(guī)定來確定，不但可以避免重復(fù)，節(jié)省立法資源，而且可以避免掛一漏萬。

三、政府對糧食流通宏觀調(diào)控職能的錯位

《糧食法（征求意見稿）》第三條明確地將糧食界定為一種特殊商品。對這種界定可以這樣理解：糧食首先是一種商品，然后才由于其關(guān)系國計民生的性質(zhì)成為一種特殊商品。既然是商品，糧食的流通就應(yīng)當(dāng)與其他商品的流通一樣，遵循市場法則，讓市場機制在糧食流通中發(fā)揮主要作用，無論何種所有制的主體都可以從事糧食經(jīng)營活動，無論是糧食流通的哪個環(huán)節(jié)，交易主體都享有充分的交易自由。但《糧食法（征求意見稿）》第十九條只是非常保守地表達了“國家培育和發(fā)展統(tǒng)一開放、競爭有序的糧食流通體系，嚴(yán)禁糧食流通區(qū)域性封鎖。國家建立全國統(tǒng)一規(guī)范的糧食競價交易系統(tǒng)，加強糧食收購、批發(fā)和零售市場建設(shè)，規(guī)范發(fā)展糧食期貨交易”。

《糧食法（征求意見稿）》對多元市場主體只字未提。建議起草人像征求意見稿的說明所提出的那樣，以法條的形式認可“糧食收購、儲存、加工、運輸、批發(fā)、零售等領(lǐng)域?qū)ι鐣_放”，落實其承諾，在該條的位置開明宗義地明確規(guī)定，國家允許多種所有制糧食市場主體從事糧食流通。同時，將現(xiàn)行的該條調(diào)整到第一章總則中加以規(guī)定。之所以建議如此調(diào)整，主要緣于本人對該條法律規(guī)范性質(zhì)的思考。此條對糧食期貨交易的提示性規(guī)定無疑不能理解為提倡性規(guī)范，[2]它似乎更像原則而不是規(guī)則。一個十分明顯的例子是，該條提到了規(guī)范發(fā)展期貨交易的內(nèi)容，但細讀該章所有條文后可以發(fā)現(xiàn)，政府在期貨交易的規(guī)范上實實在在地“缺位”了，比如第三章詳細規(guī)定了屬于相關(guān)流通環(huán)節(jié)經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入條件及其禁止行為，但對糧食期貨市場則沒有任何進一步的說明。

為彌補糧食市場機制不健全所帶來的負面后果，政府在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)嵤┲斏鞲深A(yù)是動用有形之手的題中之義。糧食期貨交易被不少學(xué)者視為解決糧食價格形成機制不健全、糧食市場主體發(fā)育滯后、產(chǎn)銷區(qū)之間利益分配不協(xié)調(diào)以及進出口調(diào)節(jié)機制滯后等問題的利器。[3]從這個意義上講，糧食法不漠視社會需求，就糧食期貨交易目前最需要法律加以規(guī)范的問題提供應(yīng)對方法，才是上佳選擇。在《全國糧食市場體系建設(shè)與發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，國家已明確表態(tài)，穩(wěn)步發(fā)展糧食期貨交易，逐步增加糧食期貨交易品種，引導(dǎo)糧食企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作組織利用期貨市場規(guī)避風(fēng)險；研究制定國有糧食企業(yè)進行套期保值的相關(guān)規(guī)定，增強現(xiàn)貨市場與期貨市場的聯(lián)動性，健全糧食市場價格形成機制。糧食法不妨結(jié)合此規(guī)劃，前瞻性地規(guī)定放開糧食期貨市場品種限制，允許多種糧食品種進入期貨市場交易。為促進交易主體的多元化發(fā)展，完善市場主體結(jié)構(gòu)，甚至可以考慮適當(dāng)放松對市場交易主體的諸多限制，培育和增加期貨市場主體，適度發(fā)展理性機構(gòu)投資者。

在糧食期貨交易這個問題上，本應(yīng)由政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，卻出現(xiàn)了“真空”，不能不說是政府職能“缺位”的體現(xiàn)。但在下面的情形中，政府職能卻有“越位”之嫌?！都Z食法（征求意見稿）》第二十四條規(guī)定，國家根據(jù)宏觀調(diào)控的需要，可以限制糧食深加工企業(yè)的用糧規(guī)模。問題是，政府如何去干預(yù)微觀經(jīng)濟呢？在宏觀調(diào)控領(lǐng)域，可以采取的手段有經(jīng)濟的、行政的、法律的。從保守主義的角度觀察，動用行政手段直接干預(yù)企業(yè)的加工活動并不是一個很好的選擇，更不要說以立法的形式為動用行政手段干預(yù)微觀經(jīng)濟提供依據(jù)了。我國的行業(yè)立法具有明顯的政府主導(dǎo)下的自上而下的強制性制度變遷的意味，[4]但政府主導(dǎo)模式的弊端如果不加以控制，很容易產(chǎn)生耗散資源的不良后果。所以，不如在這里理順政府與企業(yè)、市場的關(guān)系，讓政府甘心作一個有限政府，[5]只對糧食深加工企業(yè)總的用糧規(guī)模表示關(guān)切。

四、結(jié)語

糧食流通的健康發(fā)展需要法律保障，更需要一部良法保障。法律成為良法需要滿足不少要件，而科學(xué)的立法技術(shù)與合理的立法定位是繞不過去的門檻。《糧食法（征求意見稿）》在立法語言的應(yīng)用以及立法援引技術(shù)的使用上還存在一些問題，筆者不揣陋見提出一些看法，希望能起到拋磚引玉之效。更為重要的是，由于糧食本身屬性的特殊性，帶來了政府如何理順與糧食流通市場關(guān)系的難題，《糧食法（征求意見稿）》一方面對糧食流通中的某些制度表現(xiàn)出了過度的關(guān)懷，另一方面對其他一些制度卻表現(xiàn)得過度淡定，這種現(xiàn)象讓人疑慮。期望在進一步的修改過程中，起草人對這樣的問題進行更為深入的思考。

＊本文系河南省教育廳項目“河南省促進現(xiàn)代物流發(fā)展的法律支持與保障研究”（項目編號：2011-QN-007）的階段性研究成果。

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