縣域城市化應(yīng)高度關(guān)注人口、住房和財(cái)政收支變化——以三門(mén)縣城區(qū)房地產(chǎn)調(diào)研為例

□文/胡偉明

縣級(jí)政府要高度關(guān)注的“人口”、“住房”和“財(cái)政收支結(jié)構(gòu)”的變化情況，認(rèn)清形勢(shì)，分析態(tài)勢(shì)，把握趨勢(shì)，以穩(wěn)妥推進(jìn)本地的城市化進(jìn)程

城市化是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。然而，城市化并不僅是單純區(qū)域地理意義上的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變成為城市的過(guò)程，更是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義上的鄉(xiāng)土型生產(chǎn)生活方式向城市型生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。“城”是載體，“市”是核心。城市化絕不是簡(jiǎn)單的“造城”過(guò)程，而是復(fù)雜的“成市”進(jìn)程。筆者認(rèn)為，與大中城市相比，廣大的縣城在城市化進(jìn)程中所面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。在城市化進(jìn)程中，縣級(jí)政府要高度關(guān)注的“人口”、“住房”和“財(cái)政收支結(jié)構(gòu)”的變化情況，認(rèn)清形勢(shì)，分析態(tài)勢(shì)，把握趨勢(shì)，以穩(wěn)妥推進(jìn)本地的城市化進(jìn)程。筆者以三門(mén)縣城區(qū)房地產(chǎn)調(diào)研為例，分“意義、采集、利用”三個(gè)方面，談工作方法和體會(huì)。

三組數(shù)據(jù)的意義

城市人口是城市的社會(huì)主體。城市人口既是城市發(fā)展的建設(shè)主體，又是城市功能的服務(wù)客體，是城市的主人。城市建設(shè)是為城市人口服務(wù)的。城市需要人口來(lái)支撐，無(wú)人口支撐的城形不成市，更無(wú)所謂城市化。城市規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭，是政府主導(dǎo)編制的。盡管目前的城市規(guī)劃中都有規(guī)劃人口數(shù)量的描述，但普遍缺乏規(guī)劃人口的構(gòu)成分析，進(jìn)而造成規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)比例不協(xié)調(diào)的情形非常普遍。“為誰(shuí)建城”是政府在推進(jìn)城市化進(jìn)程中首先必須明確的內(nèi)容。地方政府要高度關(guān)注城區(qū)人口的總量及結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，只有根據(jù)城市人口發(fā)展趨勢(shì)編制城市規(guī)劃，才能真正發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的龍頭引領(lǐng)作用。

住房是城市功能的重要組成，是城市建設(shè)的基本內(nèi)容，關(guān)系到城市社會(huì)的基本民生。城市的住房供應(yīng)與人口的住房需求不僅在總量上要保持基本平衡，更要在結(jié)構(gòu)上保持基本平衡。盡管各地在“十一五”期間都根據(jù)國(guó)家住建部的要求編制了《城市住房建設(shè)規(guī)劃》，但由于種種原因執(zhí)行效果普遍不佳，沒(méi)有發(fā)揮好合理引導(dǎo)城市住房消費(fèi)需求和消費(fèi)模式的規(guī)劃功能。目前一些大中城市已普遍實(shí)行商業(yè)住宅房產(chǎn)銷(xiāo)售通報(bào)制度，但是我國(guó)2000多個(gè)縣城普遍還沒(méi)有開(kāi)始實(shí)行，通過(guò)發(fā)布或傳播虛假的房產(chǎn)銷(xiāo)售信息來(lái)促銷(xiāo)樓盤(pán)，還是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的重要銷(xiāo)售手法。不僅廣大縣城居民對(duì)城區(qū)住房的總體開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售情況不知情，就是當(dāng)?shù)卣畬?duì)城區(qū)住房的底子也了解較少。這種情形應(yīng)該加以改變。

財(cái)政收支一直是政府關(guān)注的重點(diǎn)。現(xiàn)行預(yù)算法自1995年開(kāi)始施行至今已有17年，由于現(xiàn)行體制下各級(jí)政府的全部收入和支出并沒(méi)有全部都納入了預(yù)算，政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政的整體收支情況的了解并不充分。一是每年的“兩會(huì)”期間只是討論預(yù)算內(nèi)收支情況，對(duì)游離于地方財(cái)政越算之外的資金收支情況，不要說(shuō)一般的人大代表和政協(xié)委員，就是縣四套班子的大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)也普遍不了解；二是財(cái)政預(yù)決算具有較強(qiáng)的連續(xù)性，當(dāng)年的預(yù)決算報(bào)告也不能準(zhǔn)確地反映當(dāng)年的實(shí)際收支情況。在《預(yù)算法修正案》正式出臺(tái)前，縣級(jí)地方政府要做的是：更多地了解政府的整體收支情況。

三組數(shù)據(jù)的采集

各地的資源稟賦千差萬(wàn)別，城市化進(jìn)程也快慢不一。筆者以三門(mén)縣城區(qū)房地產(chǎn)調(diào)研為例，所使用的方法對(duì)各地具有普遍性意義。

首先，確定調(diào)研范圍。如果按縣城規(guī)劃建成區(qū)作為調(diào)研范圍，因?yàn)橐?guī)劃建成區(qū)范圍有大量的未開(kāi)發(fā)土地，“一般性”會(huì)掩蓋了“特殊性”。在三門(mén)縣城區(qū)房地產(chǎn)調(diào)研時(shí)，采取人為劃定城區(qū)的方式來(lái)確定調(diào)研范圍。將2000年以來(lái)三門(mén)縣縣城規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)有過(guò)商業(yè)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域成片劃為城區(qū)；將未來(lái)10年內(nèi)預(yù)計(jì)將會(huì)有商業(yè)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域成片劃為拓展區(qū)。

其次，確定三組指標(biāo)。第一組有關(guān)人口變化數(shù)據(jù)包括：全縣、城關(guān)鎮(zhèn)、城區(qū)和拓展區(qū)的戶(hù)籍人口情況（分年度，分農(nóng)居）；全縣和城關(guān)鎮(zhèn)的常住人口情況（常住人口、外來(lái)常住人口及結(jié)構(gòu)、外出常住人口及結(jié)構(gòu)）。第二組有關(guān)住房建設(shè)的數(shù)據(jù)包括：建設(shè)用地出讓情況（分工業(yè)、商住、商服；分城區(qū)、非城區(qū)，分年度時(shí)期指標(biāo)，面積、容積率、出讓金）；單位集資房情況（用地面積、建筑面積，套數(shù)）；居民自建房情況（同上）；商業(yè)房產(chǎn)竣工、在建、待建情況（用地面積、建筑面積，套數(shù)，小區(qū)明細(xì)）；保障房竣工、在建、待建情況（同上）；城區(qū)、拓展區(qū)農(nóng)村住房情況（用地面積、建筑面積，分村）。金融機(jī)構(gòu)存款情況（存款總額、居民儲(chǔ)蓄存款）、金融機(jī)構(gòu)貸款情況（貸款總額、居民消費(fèi)貸款總額、住房按揭貸款總額及筆數(shù)）、住房公積金貸款情況（總額及筆數(shù)、組合貸款總額及筆數(shù)）；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)集體以上單位職工人均工資。第三組指標(biāo)包括：政府收入情況（財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、土地出讓金凈收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、其他財(cái)政性收入）；政府支出情況（政府總支出、正常運(yùn)行支出、政府性投資支出、基金支出）。

再次，明確責(zé)任單位。由國(guó)土局負(fù)責(zé)提供建設(shè)用地出讓情況；由住建局負(fù)責(zé)提供單位集資房和居民自建房情況、已竣工的商業(yè)房產(chǎn)情況、在建的商業(yè)房產(chǎn)情況、待建商業(yè)房產(chǎn)情況、保障房建設(shè)情況；由統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)提供分年度全社會(huì)固定資產(chǎn)投資情況、房地產(chǎn)投資情況、在建面積、竣工面積、銷(xiāo)售面積、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)集體以上單位職工人均工資情況，第五次、第六次人口普查資料；由財(cái)政局提供預(yù)算外收入、土地出讓金收入總額及凈額情況、上級(jí)補(bǔ)助資金情況、政府收支情況（含基金）和房地產(chǎn)及關(guān)聯(lián)稅收情況；由公安局負(fù)責(zé)提供城區(qū)和拓展區(qū)的戶(hù)籍人口變化情況；由人民銀行負(fù)責(zé)提供金融機(jī)構(gòu)存貸款情況；由住房公積金管理中心負(fù)責(zé)提供公積金貸款情況；由城關(guān)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)提供截至期城區(qū)和拓展區(qū)農(nóng)村住房情況和城區(qū)土地征用及村級(jí)留用地開(kāi)發(fā)利用情況、城區(qū)和拓展區(qū)的戶(hù)籍人口變化情況、城區(qū)和拓展區(qū)的土地變化情況；各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)提供城區(qū)的土地征用及村級(jí)留用地返還情況。

最后，進(jìn)行審核補(bǔ)充?？⒐ど虡I(yè)房產(chǎn)情況通過(guò)比較住建局質(zhì)監(jiān)站和統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)開(kāi)展審核（前者略小于后者）；在建商業(yè)房產(chǎn)情況通過(guò)比較住建局和統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)開(kāi)展審核（前者略大于后者）；土地出讓金通過(guò)比較國(guó)土局提供的出讓總金額和財(cái)政局提供的收取總額（含應(yīng)收）進(jìn)行審核（前者略小于后者）；城區(qū)和拓展區(qū)的戶(hù)籍人口通過(guò)比較城關(guān)鎮(zhèn)和公安局分別提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核（兩者差異不大）；城區(qū)土地征用、村級(jí)留用地開(kāi)發(fā)利用情況通過(guò)比較城關(guān)鎮(zhèn)和各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)分別提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核（兩者差異不大）。然后，對(duì)一些各責(zé)任部門(mén)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）無(wú)法直接提供的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。

三組數(shù)據(jù)的利用

關(guān)于人口變化。重點(diǎn)比較縣域和城關(guān)鎮(zhèn)的戶(hù)籍人口和常住人口的總量和結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化?？h域常住人口負(fù)增長(zhǎng)或增速明顯低于戶(hù)籍人口增速的：表明該縣在區(qū)域城市化進(jìn)程中在不斷被邊緣化；城關(guān)鎮(zhèn)常住人口和戶(hù)籍人口高速增長(zhǎng)的：表明縣城在全縣的中心地位在增強(qiáng)；城關(guān)鎮(zhèn)外來(lái)人口中本縣戶(hù)籍人口所占比重高的：表明縣城對(duì)外地人口吸引力不強(qiáng)。通過(guò)分析變化趨勢(shì)，以變化速度為參數(shù)，采取“指數(shù)平滑法”對(duì)縣域、城關(guān)鎮(zhèn)和城區(qū)的未來(lái)人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)，為編制和調(diào)整縣城總體規(guī)劃和城市住房建設(shè)規(guī)劃服務(wù)

關(guān)于用地結(jié)構(gòu)。采取招、拍、掛方式出讓的建設(shè)用地，無(wú)論是工業(yè)與商業(yè)用地之間還是商業(yè)住宅用地與商業(yè)服務(wù)用地之間都要保持合適的比例。就縣級(jí)區(qū)域一般而言，城區(qū)工業(yè)化對(duì)城市化的帶動(dòng)率約為1︰2，城區(qū)新增人口的用地需求約為原城區(qū)人口的80%，商業(yè)服務(wù)用地與商品住房用地的比例為1︰9。假設(shè)縣城區(qū)商業(yè)住宅的容積率為a，城區(qū)每畝工業(yè)用地的用工數(shù)為m，城區(qū)居民人均住房面積為s。那么比較合理的新增建設(shè)用地中工商用地之比L應(yīng)該是：[(666.67×a×0.9)/（0.8×s）]/（2×m）。

以三門(mén)縣城區(qū)為例：城區(qū)商業(yè)住宅的容積率為1.5，每畝工業(yè)用地的平均用工數(shù)約為5，城區(qū)居民人均住房面積為45平米，比較合理的新增建設(shè)用地中工商用地之比：L= [（666.67×1.5×0.9）/（0.8×45）]/（2×5）=2.5︰1

如果某縣城區(qū)土地征用時(shí)安排有一定比例的返還給被征地農(nóng)村的留用地，一定會(huì)有相當(dāng)比例的留用地會(huì)成為農(nóng)村住宅用地。三門(mén)縣城區(qū)留用地比例為15%，村留用地的2/3左右將成為農(nóng)村住宅用地，縣城區(qū)建設(shè)用地占總征地?cái)?shù)比例為90%，新增工商用地占新增建設(shè)用地之比為60%，商業(yè)服務(wù)用地與商品住房用地的比例為1︰9；城區(qū)商業(yè)住宅的容積率為1.5，每畝新增工業(yè)用地的平均用工數(shù)為5人，城區(qū)居民人均住房面積為45平方米。此情形下，合理的采取公開(kāi)出讓方式出讓的城區(qū)新增工商用地之比應(yīng)為6:1左右。

關(guān)于住房總量。城區(qū)居民人均住房面積和城區(qū)住房空置率是地方政府必須高度關(guān)注的兩個(gè)數(shù)據(jù)。城區(qū)住房總量由居民自建房、單位集資房、已竣工商品住房、在建商品住房、待建商品住房、已竣工保障房、在建保障房、待建保障房和農(nóng)村住房共九部分組成；城鎮(zhèn)戶(hù)口居民已有住房由居民自建房、單位集資房、已購(gòu)商品房和已入住保障房共4部分組成；城區(qū)農(nóng)村自住房面積按“每人50平方米磚混建筑”估計(jì)，城區(qū)農(nóng)村剩余住房面積等于農(nóng)村住房總面積減去城區(qū)農(nóng)村自住房面積。在目前水平下，城區(qū)城鎮(zhèn)戶(hù)口居民戶(hù)均擁有1套以上或人均擁有40平方米以上住房面積的：表示城區(qū)城鎮(zhèn)戶(hù)口居民的剛需已得到滿(mǎn)足；剩余的商品住房主要得依靠新增城區(qū)人口來(lái)消化。城區(qū)住房空置率（剩余住房面積/所有住房面積）：小于10%的，屬于基本合理；10%-20%的，屬于住房過(guò)剩；大于20%的，屬于嚴(yán)重過(guò)剩。

關(guān)于住房結(jié)構(gòu)。在目前情形下，縣級(jí)城區(qū)而言：別墅套數(shù)占商品房總套數(shù)的5%-8%為宜；排屋套數(shù)占商品房總套數(shù)的15%-20%為宜；保障房（經(jīng)適房、公租房、廉租房）套數(shù)占商品房總套數(shù)的20%左右為宜。

關(guān)于房?jī)r(jià)高低。在目前情形下，就縣級(jí)城區(qū)而言，比較簡(jiǎn)單的判斷方法是：城鎮(zhèn)集體以上職工月平均工資與每平米商業(yè)住宅房產(chǎn)建筑面積價(jià)格的比例1︰1左右的，合理；1︰1.5左右的，基本合理；1︰2以上的，房?jī)r(jià)偏高。

關(guān)于收支結(jié)構(gòu)。就縣級(jí)區(qū)域而言，土地出讓金凈收入占縣級(jí)政府總收入比重：15%左右，屬于基本合理；20%左右，依存度偏高；25%以上的，依存度嚴(yán)重過(guò)高。正常辦公支出占縣級(jí)政府總支出比重：小于30%，屬于寬松財(cái)政；45%左右的，屬于正常財(cái)政；大于60%，屬于吃緊財(cái)政。