我國經(jīng)濟適用住房制度的形成與演變

文/張江水 梅全亭 賈勝武

經(jīng)濟適用住房制度是在我國城鎮(zhèn)住房制度改革過程中逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來的。早在建國初期，我國就有過“經(jīng)濟住宅”的提法，但“所謂經(jīng)濟住宅者，即以最低廉之價值，而得最合實用最堅固最美麗之住宅”。這里的“經(jīng)濟住宅”強調(diào)的是住宅的經(jīng)濟性和實用性，并不帶有任何社會保障的性質(zhì)。直到1991年，南京、武漢等城市為解決城鎮(zhèn)居民中低收入家庭住房問題，提出了建設(shè)保障性商品住房的構(gòu)想，并率先進行了試點；同年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出要“大力發(fā)展經(jīng)濟適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。這是第一次提及與現(xiàn)在的“經(jīng)濟適用房”相似的字眼，但是這里所提到的“經(jīng)濟適用的商品房”仍屬于純粹的商品房范疇，與后來的“經(jīng)濟適用房”仍有本質(zhì)的區(qū)別。

完整提出經(jīng)濟適用住房政策主張是1994年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目標(biāo)，并將“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”作為深化改革的主要內(nèi)容之一。同年12月，國務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、財政部等部委聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》，將經(jīng)濟適用住房定義為“以中低收入家庭住房困難戶為供應(yīng)對象，并按照國家住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（不含別墅、高級公寓、外銷住宅）建設(shè)的普通住宅”，要求地方政府為經(jīng)濟適用房優(yōu)先劃撥建設(shè)用地，并在計劃、規(guī)劃、拆遷、稅費等方面予以扶持，建成后的住房以成本價格出售給中低收入住房困難家庭。但當(dāng)時經(jīng)濟適用住房政策并沒有被立即執(zhí)行，取而代之的是“安居工程”建設(shè)。1995年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《國家安居工程實施方案》，決定從1995年起開始實施國家安居工程，計劃利用5年左右的時間新增安居工程建筑面積1.5億平方米，并明確規(guī)定國家安居工程住房直接以成本價向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和困難戶，在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶，不售給高收入家庭。由于安居工程與后來的經(jīng)濟適用房有很大的相似性，因此被普遍認(rèn)為是經(jīng)濟適用房的前身。

1998年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號），明確提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。經(jīng)濟適用住房被正式定義為城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)的主體方式，面向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售。但是，在執(zhí)行政策的過程中，一些地方尊崇“增長就是硬道理”的非科學(xué)發(fā)展方式，通過抬高房價來提高GDP和為城市建設(shè)增加“資本”，加之當(dāng)時經(jīng)濟適用住房政策目標(biāo)不明確，執(zhí)行過程中失當(dāng)、失控現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致本應(yīng)成為住房供應(yīng)主渠道的經(jīng)濟適用房被商品房悄然取代，一些城市的經(jīng)濟適用住房甚至“失蹤”。2003年9月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2003]18號），提出“各地要根據(jù)城鎮(zhèn)住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。這樣，經(jīng)濟適用房便由“住房供應(yīng)主體”演變?yōu)椤熬哂斜Ｕ闲再|(zhì)的微利商品房”，開發(fā)投資連續(xù)負(fù)增長，開發(fā)及銷售面積逐年下降，到2005年，經(jīng)濟適用住房實際銷售面積占全部住宅銷售面積的比重從2000的22.7%下降到6.5%。2004年4月，國務(wù)院發(fā)改委、建設(shè)部等部門聯(lián)合頒布《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將經(jīng)濟適用房定義為“政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，在強調(diào)經(jīng)濟適用房具有保障性、政策性的同時，仍然具有濃厚的商品化色彩。

此后，由于房價過快上漲，廣大低收入家庭的住房問題變得更加突出。2006年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》（即“國六條”），指出“進一步完善經(jīng)濟適用住房制度，真正解決低收入家庭的住房需求”，首次將經(jīng)濟適用住房的保障對象定位于“低收入家庭”。2007年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號），要求各級政府把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作，作為政府公共服務(wù)的重要職責(zé)。要求“改進和規(guī)范”經(jīng)濟適用住房制度，將經(jīng)濟適用住房的供應(yīng)對象確定為城市低收入住房困難家庭，經(jīng)濟適用住房的保障功能被進一步重視和強調(diào)。為落實24號文件精神，2007年11月，建設(shè)部等七部委聯(lián)合印發(fā)了新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，將經(jīng)濟適用房定義為：政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。新《辦法》的最大亮點在于將經(jīng)濟適用住房的保障范圍由城鎮(zhèn)中低收入家庭縮小為低收入住房困難家庭，淡化了經(jīng)濟適用房的“商品”性而突出強調(diào)了“保障”性。新《辦法》明確了經(jīng)濟適用住房屬于政策性住房，購房人只擁有有限產(chǎn)權(quán)；購買經(jīng)濟適用房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房的，由政府按照原價并考慮折舊和物價水平等因素回購后，繼續(xù)向符合條件的低收入住房困難家庭出售；經(jīng)濟適用住房單套建筑面積控制在60平方米左右；經(jīng)濟適用住房的價格應(yīng)當(dāng)以保本微利為原則，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施的經(jīng)濟適用住房項目利潤率不得高于3%，政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟適用住房只能按成本價銷售，不得有利潤；經(jīng)濟適用住房供應(yīng)實行申請、審核、公示和輪候制度。該《辦法》成為目前我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟適應(yīng)住房建設(shè)發(fā)展的基本方針。

從1994年開始，國家經(jīng)濟適用住房政策幾經(jīng)調(diào)整，經(jīng)濟適用住房的概念及定位不斷發(fā)生變化，但其根本宗旨沒有變，其保障性貫穿始終。經(jīng)濟適用住房制度對推動我國住房體制改革，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧起到了重要作用，但其發(fā)展過程中暴露出的種種問題也不容忽視，仍需在實踐過程中進一步改進和完善。